EL PROGRAMA DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS (APP) EN EL PERÚ
Por: José Luis Guasch, Ex Jefe de la Unidad de Expertos Globales en App del Banco Mundial
El Comercio, 29 de marzo de 2019
Sigo observando con cariño el desarrollo del programa de asociaciones público-privadas (APP) en el Perú y, al tiempo que veo avances interesantes, noto también señales que me inquietan, como constatar que todavía no se atacan los problemas de fondo del programa. El problema clave –sin duda hay otros– es la forma en la que se identifican los proyectos-cartera, cómo se preparan y estructuran, y cómo se diseña el contrato. En otras palabras, los procesos y procedimientos, y no el financiamiento de los proyectos ni las restricciones fiscales (ambas ciertamente relevantes), constituyen el nudo gordiano del programa.
Haciendo unas cuantas cosas bien, basándonos en el sentido común y en mejores prácticas (ampliamente conocidas, creo, por los que tienen las facultades para realizar cambios), el programa de APP en el Perú podría (y debería) brillar, otorgando entre 12 y 20 buenos proyectos al año, reduciendo los tiempos de preparación de proyectos, los conflictos y adendas y, sobre todo, mejorando el nivel y la calidad de los servicios públicos tan necesarios hoy en día para el país. Aquí van mis considerandos.
Leo que el Gobierno parece estar migrando a esquemas poco comunes e inquietantes para la implementación de proyectos APP. Me refiero, por ejemplo, al esquema ‘gobierno a gobierno’ que se ha utilizado en las obras para los Juegos Panamericanos de Lima 2019. Aunque quizás la urgencia del evento justifique su aplicación, el programa en sí constituye una rareza para el mundo de las APP –y con razón–. Lo inquietante, sin embargo, es que parece que se va a seguir usando para otros proyectos, como el aeropuerto de Chinchero o el puerto de Eten, y que se están considerando para estos a países que no son reconocidos precisamente por su excelencia en los programas de APP. ¿Por qué? ¿Se estará, acaso, tirando la toalla? En realidad, esta parece ser una muestra de la desconfianza que existe en el proceso y en la institucionalidad del programa de APP peruano. Si es así, ¿por qué no se atacan y corrigen los problemas en lugar de ponerle parches al sistema y empezar a abrir cajas de Pandora? Los problemas son bien conocidos, al igual que los remedios, pero parece que no son una prioridad. Yo estoy convencido de que el Perú sí puede.
Leo también en los medios acerca del deseo y la necesidad de implementar docenas de hospitales, escuelas, plantas de tratamiento, obras de cabecera, carreteras y puertos. ¡Excelente! Si esto es así, ¿por qué entonces no se preparan y se lanzan programas temáticos de proyectos en dichos sectores, que atraerían un mayor interés de las empresas? Si se conoce que el Perú va a lanzar docenas de hospitales pronto, por ejemplo, vendrían muchas más empresas que si se lanza hoy un proyecto y –Dios sabe cuándo– un segundo mucho después.
¿Por qué no se desarrolla un proyecto y un contrato referencial para cada tipo a fin de estandarizar, reproducir y lanzar paquetes de proyectos en paralelo? De la misma manera, ¿por qué no se contrata, por tema o sector, a través de una licitación abierta a una empresa competente para que se encargue de realizar todos los estudios (de ingeniería, socioeconómico, de modelo financiero, fragmentado por sujeto, etc.), para todos los proyectos a realizarse en un período de entre cinco y diez años –incluyendo las iniciativas privadas y de los gobiernos subnacionales–, en lugar de hacerlo proyecto por proyecto? Ello mejoraría la calidad y la predictibilidad de los proyectos, y reduciría los costos y tiempos para el lanzamiento de muchos más. Todo esto se ha hecho ya en países como Chile, Colombia, Australia o Canadá. El tiempo referencial de Pro Inversión para preparar un proyecto –y considerado optimista– es de 30 meses, cuando podría reducirse considerablemente hasta los 16, con lo que se evitarían, además, las idas y venidas que generan cuatro o más versiones del contrato –con sus consecuentes demoras y costos–.
Igualmente, cabe preguntarse por qué el diseño de los proyectos no se concentra más bien en la focalización y la fiscalización del desempeño en base a indicadores de calidad y nivel del servicio, en lugar de fijarse en la cantidad de cemento y el color de los ladrillos, evitando así un sinfín de aprobaciones en el desarrollo físico del proyecto, que lo encarecen y demoran. Esto último es ilustrativo de la mentalidad de algunos funcionarios públicos que aún piensan en la obra pública en lugar de migrar al concepto de APP, que se basa en el servicio que presta el proyecto y no en sus características físicas.
Caben también otras preguntas. ¿Por qué no existe aún una unidad especializada en expropiaciones y liberación de predios e interferencias, cuando este es un problema clave en la preparación y desarrollo de los proyectos? ¿Por qué el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la contraloría, Pro Inversión y los concedentes más activos no han establecido una base de datos desde su experiencia sobre los problemas detectados ex post, que resultaría altamente útil para evitar inconvenientes en la estructuración y gestión de proyectos, y que daría alta transparencia y predictibilidad a los procesos? Sobre esto último, la contraloría debería proveer y sistematizar los obstáculos más comunes que ha estado observando en los proyectos (entiendo que está en ello) a fin de que los funcionarios encargados de su preparación traten de evitarlos. El MEF, por su parte, debería hacer lo propio con la tipología de las causas de las adendas.
Finalmente, una buena noticia es el compromiso del Gobierno en la elaboración del Plan Nacional de Infraestructura, que debería generar criterios para la selección de proyectos, que facilite la identificación y priorización de una cartera de estos focalizada en corredores (incluyendo los centros de acopio que son un gran cuello de botella en la logística y que ocasionan mermas en productos perecederos afectando a los pequeños productores –hoy entre el 30% y el 50%–, y que se han desarrollado como APP con gran éxito en varios países), que considere complementariedades, y que logre, en fin, que el impacto de la cartera sea superior a la suma individual de los proyectos.
