David Tuesta
Presidente del Consejo Privado de Competitividad
Para Lampadia
El debate sobre el tamaño del Estado suele estar plagado de simplificaciones.
Para algunos, un Estado más grande es sinónimo de mayor capacidad para resolver problemas públicos; para otros, cualquier incremento del gasto es necesariamente negativo.
La evidencia económica sugiere una conclusión distinta: lo importante no es cuánto gasta el Estado, sino en qué gasta y qué resultados obtiene.
La teoría de las finanzas públicas establece que el Estado debe intervenir allí donde existen fallas de mercado, proveer bienes públicos, redistribuir oportunidades y asegurar estabilidad macroeconómica.
Sin embargo, para cumplir esos objetivos necesita una burocracia profesional, incentivos adecuados y una asignación eficiente de los recursos.
Cuando el crecimiento del gasto se concentra en expandir planillas, consultorías o estructuras administrativas sin una mejora equivalente en la calidad de los servicios públicos, el problema deja de ser el tamaño del Estado para convertirse en un problema de productividad estatal.
Eso parece haber ocurrido en el Perú durante los últimos años.
Entre los quinquenios 2016-2021 y 2021-2026, el gasto en personal y obligaciones sociales aumentó de S/277 mil millones a casi S/390 mil millones, un incremento superior al 40%.
El Gobierno Nacional pasó de ejecutar S/151,8 mil millones a S/195,8 mil millones; los gobiernos regionales de S/103,3 mil millones a S/163,1 mil millones; y los gobiernos locales de S/22 mil millones a S/30,9 mil millones.
Gráfico 1: Evolución del gasto en personal y obligaciones sociales, quinquenios 2016-2021 vs. 2021-2026.
Fuente: Plataforma Datos Abiertos. Elaboración: CPC
El crecimiento de la planilla pública no ha venido acompañado de un crecimiento equivalente en la capacidad del Estado para generar mejores resultados.
El ciudadano percibe un Estado más costoso, pero no necesariamente más eficaz.
Diversos indicadores de desempeño del Estado muestran que la calidad de la inversión pública, la provisión de salud, la seguridad ciudadana o los aprendizajes escolares no mejoraron en una magnitud comparable.
En otras palabras, el Estado cuesta mucho más, pero los ciudadanos no necesariamente reciben un Estado mejor.
La misma tendencia se observa en otro rubro menos visible pero igualmente relevante: las consultorías y la locación de servicios.
Entre agosto de 2021 y julio de 2026, los tres niveles de gobierno destinaron S/84.058 millones a consultorías y locación de servicios. De ese total, S/49.562 millones correspondieron a consultorías y servicios especializados, mientras que S/34.496 millones fueron destinados a locación de servicios. Más de la mitad de este gasto fue ejecutado por el Gobierno Nacional, aunque gobiernos regionales y locales también registraron incrementos muy significativos.
Debe hacerse una precisión importante. Las consultorías no son, por definición, un problema. Un Estado moderno requiere contratar especialistas para desarrollar estudios, diseñar metodologías, preparar expedientes técnicos o formular reformas complejas. Incluso en infraestructura pública, las consultorías de obra son indispensables para elaborar proyectos de inversión de calidad. El problema aparece cuando estas contrataciones sustituyen capacidades permanentes que el propio Estado debería desarrollar o cuando se convierten en un mecanismo para expandir burocracia paralela sin evaluación de resultados.
Los datos muestran además una preocupante dinámica de crecimiento.
El crecimiento de los gastos en consultorías y locación de servicios se incrementó en casi 100% entre 2021 y 2026. Hoy representan más de S/. 10,000, que representa 1 punto del PBI. Sólo entre 2022 y 2023, el gasto total en consultorías y locación aumentó 21%, registrándose el mayor incremento anual del período.
Gráfico 2: Gasto en consultorías y locación de servicios, agosto 2021-julio 2026
Más preocupante aún es observar dónde se concentra ese gasto. Solo cinco sectores del Gobierno Nacional —Transportes y Comunicaciones, Presidencia del Consejo de Ministros, Educación, Salud y Desarrollo Agrario— concentraron casi S/30 mil millones, equivalentes a dos tercios del gasto nacional en estos conceptos. Naturalmente, sectores como Transportes, Salud o Educación requieren asistencia técnica especializada. Pero precisamente por ello resulta indispensable distinguir entre consultorías que generan activos institucionales permanentes y aquellas que simplemente sustituyen funciones ordinarias de la administración pública.
La literatura sobre gestión pública coincide en que los países más exitosos no son aquellos que eliminan consultorías, sino aquellos que las utilizan estratégicamente para fortalecer capacidades internas.
La experiencia de países de la OCDE muestra que la contratación externa debe estar vinculada a proyectos específicos, con entregables verificables, evaluaciones independientes y transferencia efectiva de conocimiento hacia las entidades públicas.
Cuando ello no ocurre, las consultorías terminan siendo un gasto recurrente que no mejora la productividad estatal.
El próximo gobierno tiene una oportunidad excepcional para corregir esta trayectoria.
- La primera tarea debería ser realizar una auditoría integral del gasto en personal y de las consultorías del Estado. No basta con conocer cuánto se gasta; es necesario identificar qué funciones se duplican, qué consultorías se repiten año tras año y cuáles generan verdadero valor público.
- En segundo lugar, el presupuesto público debería incorporar evaluaciones sistemáticas de productividad institucional. Cada incremento permanente de planillas debería venir acompañado de indicadores verificables de mejora en los servicios que presta la entidad correspondiente.
- En tercer lugar, es indispensable fortalecer el servicio civil meritocrático. Mientras las entidades continúen dependiendo de contrataciones temporales para desarrollar funciones permanentes, el Estado seguirá acumulando costos sin construir capacidades institucionales.
Finalmente, el país necesita incorporar revisiones periódicas del gasto (spending reviews), una práctica utilizada ampliamente por economías avanzadas para identificar programas redundantes, eliminar duplicidades y reasignar recursos hacia intervenciones de mayor impacto.
El verdadero ahorro no consiste en recortar indiscriminadamente, sino en gastar mejor.
El Perú necesita un Estado más competente, no simplemente más grande.
La consolidación fiscal que el país inevitablemente deberá emprender durante los próximos años no puede descansar únicamente sobre mayores impuestos o menores inversiones.
También debe incluir una profunda revisión de la forma en que el Estado administra sus propios recursos. Porque la sostenibilidad fiscal no depende solamente de cuánto recauda el Estado.
Depende, sobre todo, de qué tan eficientemente transforma esos recursos en bienestar para los ciudadanos.
Lampadia
