Jaime de Althaus
Para Lampadia
Una de las reformas que ningún partido político se atrevió a plantear en su plan de gobierno fue la de la descentralización.
Concebida para acercar el Estado a la población, en la práctica lo alejó: los servicios sociales no funcionan y la obra pública no se ejecuta o se ejecuta mal.
Muchos gobiernos regionales y locales se han convertido en botines presupuestales. La corrupción, el robo, se han normalizado.
Los gobiernos locales pasaron de ejecutar alrededor del 3% de la obra pública a mediados de los 90, a ejecutar el 45%, a lo que hay que sumarle otro 20% que ejecutan ahora los gobiernos regionales que antes no existían.
En suma: del 3% al 65%, al mismo tiempo que la economía crecía aceleradamente, sin contar el traspaso de los servicios de Salud, Educación y otros.
Es decir, un chorro de dinero transferido desde el gobierno central, que obviamente despertó el apetito de los actores políticos, económicos y sociales locales y regionales que se lanzaron a la captura de esos recursos.
Uno de los problemas estructurales de la descentralización es que crea autonomías políticas sin recaudación local, es decir, sin una base de contribuyentes que fiscalice el uso de los tributos que paga. No puede haber una autoridad elegida sin contribuyentes a quienes rendir cuenta, porque entonces no le rinde cuenta a nadie, ni a sus electores ni al gobierno central (porque tienen autonomía política).
A diferencia de los gobiernos regionales, los gobiernos locales si tienen ingresos propios, pero igualmente no recaudan porque no necesitan hacerlo desde que reciben las transferencias del FONCOMUN, que ahora ha pasado de 2 puntos del IGV a 4 puntos de manera progresiva. Solo las municipalidades de Lima y principales capitales recaudan predial.[1]
En el caso de los gobiernos regionales, una manera de atenuar este problema sería un esquema de coparticipación: que participen en una parte del impuesto a la renta -descontando el canon- y del IGV que se genere en su ámbito territorial. Y que esa sea la base de su presupuesto.
En el caso de los gobiernos locales, lo ideal sería que solo gasten lo que recauden, lo que les obligaría precisamente a recaudar. Si esto no es políticamente viable, establecer por ley requisitos de gestión y recaudación propia para la transferencia del FONCOMUN.
Porque el generoso sistema de transferencias sin redición de cuentas fomenta otro grave problema: la fragmentación política y territorial. Por un lado, se multiplican los movimientos regionales para asaltar el botín presupuestal, en detrimento de los partidos políticos y, por otro, se multiplican los centros poblados que demandan ser municipalidad de centro poblado, las municipalidades de centro poblado que demandan ser distritos, y los distritos que quieren ser provincia. Porque quieren acceder a la renta presupuestal. Cada vez hay más bocas institucionales que alimentar. Es el camino a la mendicidad institucional, al desincentivo del esfuerzo propio para generar ingresos y, por lo tanto, al déficit fiscal.
Con el agravante de que no hay gobernabilidad territorial con un sistema hiperfragmentado en el que hay, por añadidura, seis niveles de gobierno -central, regional, provincial, distrital, centro poblado y comunidad-, algo inmanejable que, además, duplica, triplica o cuadriplica las mismas funciones.
No es todo. Dicha fragmentación lleva a circunscripciones demasiado pequeñas, inviables, pues no hay masa crítica profesional disponible suficiente. Y el tema es que lo mínimo que debe hacerse es introducir meritocracia cuando menos en los gobiernos regionales y provinciales: pasar al régimen del servicio civil con evaluaciones y orientación a resultados, lo que requiere decisión política nacional y regional. Un informe del CEPLAN[2] demuestra que incrementos en la estabilidad laboral sin evaluaciones se asocian con una reducción en la capacidad de gestión estatal en las regiones. Ciertos cargos deberían obligatoriamente ser tomados de una bolsa de gerentes públicos preparados por SERVIR, lo que requiere de una ley.
Por supuesto, se requiere retornar a un sistema parecido al SNIP para la obra pública. Los proyectos tienen que estar bien elaborados y deben ser aprobados por el SNIP. Hoy el desorden es total. Se inician proyectos -que no terminan- sin que siquiera estén presupuestados. Se dispone del dinero de todos los peruanos a discreción, sin procedimientos ni estudios que justifiquen la inversión y la prioridad. Hay que terminar con esta farra presupuestal.
El canon minero es otro gran tema que debe ser reformado. Ese mismo informe del CEPLAN concluye que incrementos en el canon disminuyen la capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales. Es casi puramente una fuente de corrupción. Meritocracia mejor pagada o gerentes públicos deberían ayudar.
Los servicios de Salud y Educación, en manos de los gobiernos regionales, por lo general tampoco funcionan.
La reforma de esos servicios debe atravesar todos los gobiernos regionales.
La separación del financiamiento de la prestación debe asegurar un fondo o seguro nacional que contrata establecimientos públicos y privados donde los usuarios puedan atenderse a libre elección.
Eso debe poner orden en el sistema y obligar a todos los establecimientos de las regiones a ser eficientes.
La descentralización ha sido un proceso fallido. Debe ser profundamente reformado.
Lampadia
[1] Los ingresos directamente recaudados por las municipalidades son solo el 12.4% de su presupuesto. Pero si quitamos las municipalidades de las ciudades de Lima, Arequipa, Piura, Trujillo, Huancayo y Cusco, es solo apenas 7.4%. Ver MEF: Consulta amigable de Ingresos https://apps5.mineco.gob.pe/transparenciaingresos/Navegador/default.aspx
[2] CEPLAN: Capacidad estatal para la entrega de servicios públicos en el Perú 2015 – 2024: Buscando las raíces de la capacidad (2025)
