Jaime de Althaus
Para Lampadia
Como ha señalado Lampadia, la designación del candidato del gobierno a ocupar la plaza de Contralor General de la República, debió venir acompañada de un marco de referencia para su gestión. Esta vez no se trata solo de elegir a un buen contralor. Se trata de elegir a uno que pueda llevar a cabo la reforma de la Contraloría. ¿Es Nelson Shack el hombre idóneo para esa tarea?
El clamor por la reforma de la Contraloría es sonoro. Hemos sido testigos de los desmanes que esa institución ha ocasionado recientemente a propósito de la concesión de Chinchero. Quedó claro que la Contraloría no está en capacidad de pronunciarse sobre proyectos complejos y puede ocasionar mucho daño económico al país. Sin duda el aeropuerto de Chinchero costará ahora bastante más y demorará más tiempo que si hubiésemos continuado con la adenda.
Pero el daño que hace la Contraloría a la gestión del Estado va mas allá de eso, es estructural. La mayor parte de su labor se concentra controlar la legalidad del gasto, especializándose en detectar cualquier incumplimiento normativo por más formal o menudo que sea. Y dado que la normatividad es compleja, farragosa y con frecuencia contradictoria, pues es casi imposible no cometer alguna clase de incumplimiento, con lo cual los funcionarios terminan denunciados, muchas veces penalmente, por razones absurdas y formalismos ridículos.
La primera consecuencia de esto es que la innovación, la creatividad, están penalizadas. El Estado se convierte en una tumba híper-burocrática. La segunda consecuencia es que todo se demora y cuesta mucho más, porque nadie está seguro de lo que está haciendo ypor lo tanto no toma decisiones, por temor a las consecuencias. Un efecto secundario de esto es que los funcionarios, ante el pedido de un contratista, en lugar de decidir, recurren alarbitraje pese a que saben que el contratista tiene razón, simplemente por temor a que aceptar el pedido del contratista sea motivo de cuestionamiento por razones irrisorias con consecuencias eventualmente penales. El resultado es tiempo y dinero que se pierden. Y la tercera consecuencia es que mientras la Contraloría se centra en perseguir nimiedades de los funcionarios honestos, deja pasar los robos de los corruptos. Al final, la Contraloría no sirve para detectar la corrupción sino para acusar a los honestos.
Gustavo Beramendi ha recordado que, según el informe de gestión de los últimos seis años de la propia Contraloría, cerca de 70 mil funcionarios fueron acusados de cometer alrededor de 200 mil irregularidades que los harían responsables civil, penal o administrativamente. Nada de eso sirvió para reducir la corrupción, y la gran mayor parte de esos casos fueron archivados por los fiscales o jueces por su inconsistencia.
El resultado final es que la Contraloría ocasiona al Estado peruano muchas más pérdidas económicas que beneficios. Lo que se pierde en términos de tiempo, costos y acciones que dejan de hacerse, suma una cifra mucho mayor que lo que se previene.
¿Cómo cambiar esta situación? Lo primero es simplificar radicalmente la normatividad a la que está sujeta la acción del Estado, para que los funcionarios no caigan en las trampas de la telaraña legal. Lo segundo es, como lo ha señalado Lampadia, acusar menos e introducir mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que consideren publicar en la web todos los costos y gastos ejecutados en cada proyecto de inversión y en el gasto corriente. Lo tercero es acotar con precisión el ámbito de observación de la Contraloría de modo que no ataque las decisiones técnicas de los funcionarios.
Y hay un cuarto tema, fundamental, que ha sido desarrollado por el propio Nelson Shack en un borrador de documento que él escribió reseñando las conclusiones de un taller regional de intercambio de experiencias en la implementación de auditorías de desempeño en América Latina y el Caribe realizado en Lima el 13 y 14 de Agosto de 2015.
La propuesta, en esencia, consiste en reorientar la labor de la Contraloría de las auditorías de cumplimiento de normas a las auditorías de gestión o de evaluación de desempeño de las entidades. Según se vio en ese taller, en los países desarrollados los organismos de Control dedican el 90% de su actividad a las auditorías de desempeño. Según la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), hay tres tipos de auditoría:
1. Auditoría Financiera, para ver si la información financiera de una entidad se presenta en conformidad con el marco regulatorio aplicable, examinando si la información financiera está libre de representaciones erróneas debidas a fraude.
2. Auditoría de Cumplimiento, para determinar si las actividades, operaciones financieras e información cumplen, en todos los aspectos significantes, con las regulaciones o autoridades que rigen a la entidad auditada.
3. Auditoría de Desempeño, para ver si las intervenciones, programas e instituciones se desempeñan en conformidad con los principios de economía, eficiencia y eficacia, y si existen áreas de mejora. Su objetivo es proporcionar recomendaciones de mejora.
Lo interesante de la auditoría de desempeño es que no busca identificar desviaciones ni responsables a los que sancionar o acusar, sino ver si la entidad está alcanzando resultados y dar recomendaciones para mejorar la calidad de las intervenciones y la eficiencia de los procesos. No es “policía” sino “asesora”. Iría de la mano con el presupuesto por resultados que el ministerio de Economía está intentando generalizar en el Estado peruano. Permitiría consolidarlo. En ese sentido, la estructura de incentivos es totalmente diferente: no la sanción ni la cárcel como castigo, sino más o menos presupuesto para la entidad según los resultados obtenidos, premios a las soluciones innovadoras, rendición de cuentas ante el Congreso y ante la opinión pública y la sociedad civil. Esto supone que el propio Congreso reoriente su labor de fiscalización a la eficiencia y resultados de la gestión de las entidades del Ejecutivo más que solo a los casos de corrupción, lo que a su vez implica una capacitación de los parlamentarios en ese nuevo tipo de fiscalización.
Es decir, este tipo de auditoría se preocuparía de ver si el Estado está haciendo bien las cosas, si está agregando valor a la sociedad o no, premiando los logros. Pero eso requiere un tipo de personal completamente diferente. Ya no solo contadores públicos, sino equipos multidisciplinarios compuestos también por administradores, economistas, sociólogos, ingenieros, abogados, estadísticos, etc., según corresponda. Lo que supone una reestructuración completa del personal de la Contraloría. Es la tarea que tendría que llevar a cabo Nelson Shack si es nombrado Contralor. Lampadia
