Carlos E. Gálvez Pinillos
Expresidente de la SNMPE
Para Lampadia
Ahora que estamos empezando a operar con un nuevo congreso bicameral, en el que se ha establecido, que la única cámara que tiene iniciativa legislativa es la de Diputados, dejando al Senado sólo una función revisora y de reflexión, es tiempo de “marcar la cancha” y establecer una nueva hermenéutica parlamentaria.
Es claro que, esta nueva condición de bicameralidad, ha traído como consecuencia una tensión entre las dos cámaras.
Por un lado, los Diputados se arrogan la paternidad de las leyes, mientras que pretenden limitar a los Senadores a, poco menos que revisar los puntos y las comas; pretendiendo restringirlos a que vean únicamente el texto preparado por Diputados. Ellos sienten que pueden aceptar, denegar o modificar, a su antojo, los proyectos de ley. Esta nueva circunstancia, obliga a que precisemos estos alcances.
En esencia, tenemos dos vías para iniciar un proceso legislativo.
El primero, en que la iniciativa legislativa nace de diputados, en cuyo caso, una vez que se aprueba en esa primera instancia, pasa al senado de la república, en él se puede optar por:
- Aprobar la propuesta de diputados, tal como la presentaron;
- Modificar y mejorar la propuesta de diputados, sin cambiar su esencia y;
- Mandar el proyecto al archivo, dejándolo sin efecto.
La segunda vía, es aquella en la que, alguna de las instancias constitucionalmente habilitadas, presenta una propuesta legislativa, que, ciertamente contiene una exposición de motivos, el sustento formal de la propuesta, su razón de ser y los objetivos que persigue. En este caso, se debe presentar a la cámara de diputados, quien puede:
-
- aceptar la propuesta;
- denegarla o;
- mejorarla sin cambiar su esencia, pues de lo contrario, estaría desnaturalizando el planteamiento del organismo proponente de la iniciativa parlamentaria; no sólo eso, sino que la propuesta dejaría de ser del organismo que la presentó y pasaría a ser una nueva propuesta, cuya responsabilidad política recaería en Diputados.
En los casos (i) y (iii), corresponderá al Senado actuar, como en la primera vía, pero teniendo como insumo, no sólo el dictamen de Diputados, sino todo el material aportado por el organismo proponente del proyecto de ley, para su revisión integral.
Obviamente hay límites a la reposición, pues para que el senado reponga algo, tal disposición tendría que estar en la iniciativa original; tiene que haber conexión y guardar relación directa con el objeto del proyecto; tiene que cumplir con la finalidad de realizar la política propuesta originalmente; ciertamente, tiene que haber sido propuesta desde el inicio, por el titular constitucionalmente habilitado; el elemento a ser repuesto debe cumplir con la trazabilidad debida en el expediente; debe cumplir con criterios de coherencia y no contradecir las demás modificaciones aprobadas, tanto como adecuarse al resto del texto ya cambiado.
Las reflexiones aquí planteadas, son especialmente sólidas cuando la materia a legislar está reservada o especialmente vinculada al ejecutivo. Imaginemos casos de presupuesto y equilibrio fiscal; creación o aumento de gasto; organización de la administración pública; endeudamiento; tratados; políticas cuya ejecución corresponde exclusivamente al poder ejecutivo.
Pensemos, que si Diputados elimina un mecanismo fiscal presentado por el ejecutivo y el Senado lo restablece, no está infringiendo la reserva de iniciativa. La disposición mantiene como antecedente jurídico la iniciativa presidencial.
Para completar un trabajo parlamentario coherente, al Senado se le debe alcanzar:
- La iniciativa original, para poder determinar que el contenido se repone legítimamente.
- El dictamen de la comisión, que debe identificar las modificaciones técnicas y políticas.
- El texto aprobado por Diputados, pues en él se establece el objeto de la revisión.
- La matriz comparativa, que muestre las eliminaciones, sustituciones y adiciones.
- La opinión del autor, que explique qué cambios afecta la viabilidad de la propuesta.
Cuando un proyecto que proviene del Poder Ejecutivo o de otro titular constitucional de iniciativa sea objeto de modificaciones que alteren sustancialmente su finalidad, ámbito de aplicación, instrumentos, financiamiento, gobernanza o mecanismos de cumplimiento; la comisión debe solicitar opinión al autor y publicar un cuadro comparativo y un nuevo informe de impacto.
Para claridad de los miembros de las cámaras de Diputados y Senadores, debemos tener claros los conceptos:
- Una Iniciativa, introduce una materia nueva al procedimiento legislativo;
- Una Enmienda, altera una materia que ya se encuentra dentro del proyecto;
- Una Restitución, recupera una disposición que formó parte del expediente original, pero que fue eliminada durante su paso por Diputados.
Lo que comento, conceptualmente significa, que el Senado no presenta nuevamente la disposición; la recupera de una iniciativa que ya ingresó válidamente al procedimiento legislativo.
Esta interpretación permitiría que la bicameralidad corrija precisamente el riesgo de que, Diputados apruebe formalmente una iniciativa, pero la deje materialmente inservible e inútil.
Estas reflexiones, propias de una lógica elemental, deben establecerse claramente en los reglamentos del Congreso, caso contrario, nos estancaremos en nuestro proceso legislativo.
Lampadia
