David Tuesta
Presidente del Consejo Privado de Competitividad (CPC)
Para Lampadia
En el debate fiscal peruano suele ponerse el foco en el déficit, la deuda o la presión tributaria. Sin embargo, uno de los factores más determinantes para la sostenibilidad de las finanzas públicas está evolucionando de manera más silenciosa: la dinámica de la planilla del Estado. El problema no es únicamente su nivel, sino su tendencia y su naturaleza.
Cuando el componente más rígido del gasto crece de forma sostenida, el presupuesto pierde capacidad de ajuste y la política fiscal se vuelve menos flexible frente a cambios en el ciclo económico o en el entorno externo.
La evidencia reciente muestra un cambio de escala.
El presupuesto inicial destinado a planillas pasó de aproximadamente S/ 57 mil millones en 2019 a cerca de S/ 94 mil millones en 2026, un incremento de más de 60% en términos nominales.
El presupuesto modificado confirma la misma trayectoria, lo que indica que las presiones salariales no solo se programan al inicio del año, sino que también se amplían durante la ejecución.
El punto de inflexión se observa a partir de 2023, cuando el crecimiento se acelera.
Desde una perspectiva de economía pública, este comportamiento refleja un proceso de expansión con alta inercia: una vez que la masa salarial aumenta, su reversión es política y administrativamente compleja.
Un elemento central de esta dinámica es su creciente descentralización.
Mientras la planilla del Gobierno Nacional crece alrededor de 40% entre 2019 y 2026, la de los gobiernos regionales prácticamente se duplica.
Ello responde al peso de sectores como educación y salud, cuyas decisiones salariales se adoptan centralmente pero se ejecutan a nivel subnacional.
El resultado es una transferencia de rigidez fiscal hacia niveles de gobierno donde los mecanismos de control del gasto y de gestión del desempeño son más limitados.
En sistemas descentralizados, esta combinación suele generar presiones estructurales sobre el presupuesto agregado y reduce el margen efectivo de conducción fiscal.
La composición del gasto introduce matices relevantes. En el Gobierno Nacional, el peso del personal administrativo dentro de la planilla aumentó hasta 2022, pero luego descendió hasta ubicarse nuevamente alrededor de 34% en 2025.
Esto sugiere que la expansión reciente está asociada en mayor medida al fortalecimiento de funciones operativas, particularmente en servicios públicos esenciales. Sin embargo, a nivel agregado el gasto administrativo representa cerca de un tercio de la masa salarial y registra niveles de ejecución superiores al 97%, lo que confirma su carácter permanente y su elevada rigidez presupuestaria.
La evolución del régimen CAS refuerza la idea de un proceso de consolidación del empleo público. El gasto bajo esta modalidad pasó de cerca de S/ 8,900 millones en 2019 a más de S/ 14,300 millones en 2025, también con niveles de ejecución cercanos al 97%. Lo que originalmente se diseñó como un mecanismo flexible de contratación se ha convertido, en la práctica, en un componente estable de la estructura laboral del Estado.
Este fenómeno —la transformación de instrumentos temporales en obligaciones permanentes— es una de las fuentes más comunes de crecimiento inercial del gasto corriente en el sector público.
Desde una perspectiva macrofiscal, el riesgo estructural de la planilla radica en su baja reversibilidad.
- El gasto en personal es contractual, políticamente sensible y difícil de reducir en el corto plazo.
- Cuando su crecimiento supera de manera persistente al del producto o al de los ingresos estructurales, el ajuste fiscal termina recayendo sobre la inversión pública, el componente más flexible del presupuesto.
- El resultado es un desplazamiento gradual desde gasto de capital hacia gasto corriente, con efectos negativos sobre la acumulación de infraestructura y, en última instancia, sobre el crecimiento potencial de la economía.
El desafío, por tanto, no es simplemente contener el gasto, sino gestionar estratégicamente la expansión del empleo público en un contexto de descentralización y mayores demandas por servicios.
Sin una planificación integral de la fuerza laboral del Estado, mecanismos efectivos de evaluación de desempeño y una regla salarial consistente con la sostenibilidad fiscal de mediano plazo, la planilla pública puede convertirse en el principal factor de rigidez del presupuesto.
Y cuando esa rigidez se consolida, la política fiscal pierde capacidad de adaptación, convirtiendo a la planilla del Estado en uno de los riesgos estructurales más relevantes para la estabilidad y el crecimiento del país.
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