César Delgado-Guembes
Docente universitario, profesor de derecho parlamentario
San Bartolo, 26 de Octubre de 2026
Para Lampadia
El diseño de bicameralidad que se inaugura en julio de 2026 ha llegado con engranajes insuficientemente lubricados. Hay chirridos metálicos y el mecanismo de transmisión se atasca y tiene colisiones con el sistema de lubricación, de distribución y de refrigeración.
El texto constitucional reconoce la facultad jerárquicamente dominante del Senado en el proceso legislativo “unidireccional”, en el que el Senado tiene la última y conclusiva palabra para aprobar, rechazar o modificar las propuestas legislativas que le son remitidas por la cámara de diputados.
Lo que quiera que aprobara, modificara o rechazara el Senado, se toma por aprobado por el Congreso, y desde su decisión se inicia el proceso de remisión del texto aprobado al gobierno para su promulgación u observación. Hasta ahí lo dispuesto en el Artículo 105 de nuestra Constitución.
Lo que pareciera claro en el texto constitucional lo enturbia, sin embargo, los textos de los reglamentos parlamentarios.
El inciso a) del Artículo 25 del Reglamento del Senado prevé que el Senado puede complementar la propuesta legislativa recibida guardando conformidad con los fines de ésta, y también indica que en este proceso de complementación no tiene la opción de incorporar materias distintas a la propuesta legislativa enviada por Diputados.
De modo similar el segundo párrafo del numeral 2 del inciso a) del Artículo 142 del propio Reglamento del Senado señala que las modificaciones que realice el Senado no pueden desnaturalizar la propuesta legislativa que ha recibido.
Las puntualizaciones y detalles que introduce el Reglamento del Senado sobre su competencia para modificar la propuesta legislativa recibida, se basa en diversidad de estándares de aplicación de dichos preceptos. Esos estándares son cuatro, no necesariamente son excluyentes unos de otros, y pueden ser concurrentemente exigibles.
En lo que todos los estándares parecen coincidir es que (1) no cabe incorporar materias ajenas durante el proceso de revisión; (2) que aunque no se incorporara materias ajenas esas otras materias susceptibles de incorporarse sí tengan carácter complementario; (3) que guarden conformidad teleológica con la propuesta legislativa recibida; y (4) que no equivalga ni represente a la desnaturalización de la propuesta.
De manera que la capacidad revisora del Senado se mantenga según el nivel constitucional, reglamentario y cualitativamente esperado en el modelo de bicameralidad adoptado, es pertinente indagar sobre la base de certeza o, por lo menos, de certidumbre, con la que el Senado puede actuar sin lesionar ni perder la misión institucional que le corresponde de manera que la bicameralidad no configure una quimera, o un monumento a la inutilidad política.
Lo primero es importante aclarar que el objetivo es que la función revisora del Senado debe acoger de modo concurrente los cuatro estándares, y no que escoja uno obviando la valoración de los demás.
Pero para que dicha tarea se cumpla, el criterio central es definir cuál es el cuerpo de la propuesta legislativa respecto del cual se exigirá el cumplimiento de los cuatro estándares.
Por eso la pregunta crítica es cuál es el cuerpo de la propuesta legislativa en el que deba revisarse el cumplimiento de los estándares. Vale decir, que contiene la propuesta legislativa que Diputados remite o envía al Senado, sobre la cual el Senado realiza su recepción, registro, admisión, estudio, discusión en comisiones, dictamen, debate y votación en el Pleno.
En este contexto debe tomarse en cuenta lo que prescribe el último párrafo del Artículo 148 del Reglamento de Diputados: toda propuesta legislativa que haya sido aprobada por la Cámara de Diputados se remite al Senado con los documento completos que forman parte del expediente respectivo.
Precisamente por esta razón es que en el inciso a) del Artículo 110 del Reglamento del Senado se indica que el proceso de revisión que desarrolla el Senado tiene como primera etapa la recepción y registro del expediente de la propuesta legislativa remitida por la Cámara de Diputados.
Si la propuesta legislativa que envía Diputados al Senado no comprende el expediente completo de lo tramitado a partir y a propósito de la iniciativa sobre la que realizó su evaluación, deliberación, dictamen, y aprobación Diputados, según el último párrafo del Artículo 112 del Reglamento del Senado se devuelve al proponente [Diputados] para que subsane las omisiones.
Sólo si el expediente está completo es que, según el Artículo 113 del Reglamento del Senado, el expediente de la propuesta legislativa de la Cámara de Diputados la Oficialía Mayor lo registra y deriva a la comisión ordinaria especializada, previo acuerdo de la vicepresidencia encargada.
Lo que contiene el expediente completo de la propuesta legislativa, uno de cuyos resultados es, en efecto, el texto efectivamente aprobado por Diputados, es respecto de lo cual cabe aplicar los cuatro estándares para discernir
(1) qué cabe complementar;
(2) con qué fines debe conformarse las modificaciones que se intente modificar (esto es, qué finalidad o causa debe protegerse);
(3) qué materias es sobre las que se produjo el proceso legislativo en la cámara de origen de manera que no se incorpore materia distinta a la contenida en el expediente completo; y
(4) cuál es la naturaleza de la propuesta que fija el límite que no debe transgredirse en el proceso de revisión,
El Senado se pronuncia y, si debe tener sentido el carácter bicameral del régimen que aprueba la Ley 31988, tiene competencia inerradicable, e inalienable, sobre cuanto exista en el expediente completo que le envía la cámara de origen, y es el contenido de ese expediente completo.
Por lo tanto, lo que no está en el expediente completo es lo que fija el límite de la competencia revisora y legislativa del Senado. Y ese expediente completo incluye:
(1) la iniciativa legislativa presentada en Diputados;
(2) el dictamen en mayoría de Diputados;
(3) los dictámenes en minoría de Diputados;
(4) las opiniones de las comisiones ordinarias a las que la comisión principal solicitó colaboración;
(5) las opiniones de expertos y especialistas a quienes la comisión principal pidió opinión;
(6) las opiniones, propuestas, críticas, sugerencia y recomendaciones que el público en general remite a la comisión a través de la oficina de participación ciudadana;
(7) los debates en las comisiones sobre la materia de la iniciativa original; (8) el debate en la comisión principal; y
(9), el debate en el Pleno de Diputados.
Este es el sentido de lo que la Constitución y los Reglamentos parlamentarios asumen como parte de la competencia revisora del Senado peruano.
Lampadia
