José Luis Sardón[1]
Glosado por Lampadia
Professor, Universidad de Piura – Campus Lima Law School
Visiting Professor, George Mason University Antonin Scalia Law School
1. Introducción
¡Buenos días! Es un gran gusto estar aquí con ustedes esta mañana, en el Coloquio Jueces Scalia-Ginsburg para Jueces de Cortes Supremas Estatales, para conversar sobre la experiencia del Tribunal Constitucional del Perú en materia de control de Constitución y de estabilidad democrática. Agradezco a Donald Kochan, Director Ejecutivo del Centro de Derecho y Economía de la Facultad de Derecho Antonin Scalia de la Universidad George Mason, por brindarme esta oportunidad.
Para mí, esto reviste un significado especial, ya que tuve el honor de ser anfitrión del Juez Scalia en el Perú en dos ocasiones. Entre los recuerdos que atesoro de sus visitas, uno destaca por encima de los demás. En Arequipa, lo llevé a visitar el Monasterio de Santa Catalina. Allí, la celda de Sor Ana de los Ángeles Monteagudo alberga su lecho de clavos. Scalia me comentó: “Los antiguos torturaban el cuerpo para salvar el alma; en cambio, ahora nosotros torturamos el alma para salvar el cuerpo”. Disfruté enormemente de todas sus observaciones agudas.
Dividiré mi presentación en dos partes.
En primer lugar, describiré el diseño constitucional del Tribunal Constitucional del Perú, y los procesos políticos y económicos que ha experimentado el país desde la promulgación de la Constitución de 1993.
En segundo lugar, ofreceré una interpretación de la interacción entre estos factores y propondré una “teoría concreta” para explicarla.
2. El Tribunal Constitucional del Perú
La Constitución peruana de 1993 establece un Tribunal Constitucional integrado por siete magistrados, elegidos por mayoría de no menos de dos tercios del Congreso cada cinco años. Si el Congreso no logra renovar a sus miembros, los magistrados constitucionales permanecen en sus cargos. En la práctica, los magistrados constitucionales ejercen sus funciones durante un promedio de siete años. Yo fui magistrado constitucional durante ocho años, de 2014 a 2022.
El Tribunal Constitucional resuelve procesos de tutela de derechos fundamentales —principalmente, el hábeas corpus y el de amparo—. Asimismo, realiza el control de Constitución de la legislación mediante los denominados “procesos orgánicos”. Los casos de tutela de derechos deben pasar por dos instancias o grados en el Poder Judicial antes de llegar al Tribunal, mientras que los “procesos orgánicos” acceden directamente a este.
Estas responsabilidades sitúan al Tribunal Constitucional en el vértice de la estructura constitucional del país. El Tribunal Constitucional inició sus funciones en 1996 debido a la dificultad para nombrar a sus primeros magistrados. Este año celebra su trigésimo aniversario. Podríamos decir que, a lo largo de sus tres primeras décadas de funcionamiento, no ha sido tímido a la hora de ejercer su poder.
3. El proceso político del Perú desde 1993: tres etapas
Desde la promulgación de la Constitución de 1993, el proceso político del Perú ha atravesado tres etapas.
La primera está marcada por el régimen autoritario de Alberto Fujimori y se extiende hasta su segunda reelección en el año 2000. Sin embargo, no duró mucho. En noviembre de 2000, el Congreso peruano lo declaró moralmente incapacitado y lo destituyó de su cargo, después de que enviara una carta de renuncia desde Tokio, Japón.
Posteriormente, el Perú gozó de estabilidad democrática. Tres presidentes encabezaron el gobierno: 1. Alejandro Toledo, 2. Alan García y 3. Ollanta Humala. A pesar de carecer del apoyo de la mayoría del Congreso, completaron su mandato constitucional de cinco años, rompiendo con una regla de la política peruana del siglo XX, según la cual ningún presidente sin mayoría parlamentaria podía completar su periodo de gobierno.
No obstante, desde 2016, el Perú ha tenido ocho presidentes: 1. Pedro Pablo Kuczynski; 2. Martín Vizcarra; 3. Manuel Merino; 4. Francisco Sagasti; 5. Pedro Castillo; 6. Dina Boluarte; 7. José Jerí; y 8. José María Balcázar. Así, pues, a lo largo de los últimos diez años, el país ha experimentado una severa inestabilidad política, en marcado contraste con los quince años anteriores.
4. El proceso de desarrollo económico del Perú, 1993-2026
¿Qué impacto han tenido estas vicisitudes políticas en el proceso de desarrollo económico del Perú?
La Constitución peruana de 1993 incluye un título sobre el Régimen Económico del país, con normas que protegen la libertad económica. Esto ha permitido al país mantener un desempeño económico relativamente independiente de los vaivenes de su proceso político.
Desde 1994, la moneda peruana ha preservado su valor más que cualquier otra moneda latinoamericana. Mientras que las monedas de Brasil, México y Colombia han perdido el 400% de su valor frente al dólar estadounidense, la moneda peruana ha perdido solo el 65%. Además, Perú ha sido calificado como “libre” en la categoría de Libertad Comercial del Índice de Libertad Económica desde 2008, con un arancel promedio ponderado del 1.7%.
A pesar de estas fortalezas, el desempeño económico general de Perú sigue siendo problemático.
Entre 1994 y 2016, la tasa promedio de crecimiento económico anual compuesto de Perú fue del 5%.
No obstante, entre 2016 y 2025, esta ha sido de tan solo el 2%.
En los últimos 10 años, la inestabilidad política del Perú ha perjudicado claramente su desempeño económico, impidiendo que se mantenga una reducción significativa de la pobreza.
5. La jurisprudencia constitucional económica de Perú
¿Qué papel ha desempeñado el Tribunal Constitucional en estos procesos económicos y políticos?
Dado que la Constitución peruana incluye un Régimen Económico, es necesario analizar primero su función en la protección del proceso económico frente a la inestabilidad política. En mi opinión, la jurisprudencia económica constitucional peruana incluye lo bueno, lo malo y lo feo.
En términos generales, el Tribunal Constitucional ha realizado una labor eficaz limitando la intervención del Estado en las actividades empresariales, protegiendo el acceso al mercado y promoviendo el arbitraje comercial y de inversiones, lo cual es fundamental para atraer inversión extranjera. Ha enfatizado que no puede existir distinción entre la inversión nacional y la extranjera.
Sin embargo, no se puede decir lo mismo de los procesos de amparo laboral, ya que ha desarrollado una jurisprudencia activista que contradice el significado original del texto constitucional de 1993 y refuerza la rigidez de las relaciones laborales. Peor aún, el Tribunal Constitucional ha permitido que la autoridad tributaria realice prácticas que vulneran derechos fundamentales, como el acceso a la justicia.
6. La jurisprudencia política constitucional del Perú
La jurisprudencia política del Tribunal Constitucional es aún más problemática que la económica. Si bien no fue la causa del drástico cambio en la trayectoria política del Perú registrado en 2016, sí obstaculizó la introducción de soluciones en el fundamento institucional de dicho cambio. Por el contrario, el Tribunal Constitucional dictó fallos que reforzaron dicho fundamento.
El fundamento institucional de la inestabilidad política del Perú radica en la combinación de un sistema presidencialista con un sistema de representación proporcional, que genera una fragmentación legislativa extrema. Actualmente, el Congreso peruano está integrado por 13 partidos políticos, que se reparten los escaños de forma relativamente dispersa. Por lo tanto, las coaliciones parlamentarias son sumamente inestables.
Dicha fragmentación legislativa sería disfuncional incluso en un sistema parlamentario. Sin embargo, está condenada al fracaso en el contexto de un sistema presidencialista, con mandatos fijos para los poderes elegidos —al menos cuando el partido del Presidente solo cuenta con el 16% de los escaños del Congreso, como ocurrió en 2016 con Kuczynski. En tal situación, siempre habrá una carrera hacia el abismo.
7. Siglo XXI: Presidentes y Asambleas
Como ya señalamos, Perú tuvo tres presidentes que completaron su mandato de cinco años, cumpliendo así con su mandato constitucional. Sin embargo, sus partidos obtuvieron más —el doble— de apoyo congresal que el 16% de Kuczynski. Toledo obtuvo el 38%, García el 30% y Humala el 36%. El único otro presidente que no obtuvo al menos el 30% fue Castillo, quien fue destituido por el Congreso el 7 de diciembre de 2022.
Una conclusión tentativa, puramente cuantitativa, es que, para completar su mandato constitucional, un presidente en Perú debe contar con al menos el 30% de los escaños del Congreso. No obstante, también debe incorporarse una variable cualitativa al análisis, ya que no todos los partidos políticos peruanos están igualmente institucionalizados. Algunos de ellos, de hecho, son bastante improvisados.
Alan García finalizó su mandato de cinco años con solo el 30% del Congreso, pero dicho porcentaje correspondía al Apra, el partido político peruano más institucionalizado.
Kuczynski no logró alcanzarlo no solo porque su partido obtuvo el 16% de los votos en el Congreso, sino también porque era un partido completamente nuevo. Incluso su nombre, PPK (las iniciales de su líder), revelaba una condición pueril.
8. Primer debate de control de Constitución: La valla electoral de 2006
La fragmentación legislativa del Perú es el resultado de varias causas. Sin duda, la principal es el sistema de representación proporcional, basado en distritos electorales plurinominales, que se ha utilizado para elegir a los miembros del Congreso desde 1963. Tras la disolución del Congreso en 1992, Fujimori prometió establecer distritos uninominales. Sin embargo, posteriormente cambió de opinión y los mantuvo.
Pero otras normas electorales ofrecen incentivos complementarios para la fragmentación legislativa. Hasta 2006, por ejemplo, no se requería un mínimo de votos nacionales para participar en la asignación de escaños. Así, ese año Perú introdujo la valla electoral, estableciendo que solo los partidos que obtuvieran más del 5% del voto válido nacional participarían en la distribución de escaños en los distritos plurinominales.
Ciertamente, no todos estuvieron de acuerdo. Los partidos minoritarios solicitaron al Tribunal Constitucional que revisara la constitucionalidad de dicha norma. Sin embargo, el Tribunal Constitucional desestimó la demanda, argumentando que, si bien la valla electoral restringía el pluralismo político, permitía un proceso democrático más estable; la continuidad de este proceso requería limitar el acceso al Poder Legislativo.
9. Segundo debate de control de Constitución: La ley anti transfuguismo de 2016
En 2006 y 2011, la valla electoral redujo efectivamente el número de partidos que obtuvieron escaños en el Congreso a seis. En los tres Congresos anteriores, esta cifra siempre había sido de dos dígitos. Sin embargo, en el Perú, el periodo parlamentario es de cinco años. Por ello, a lo largo de los años siguientes, el número de partidos continuó creciendo hasta alcanzar diez, e incluso doce, retornando así a los dos dígitos.
Ante este fenómeno, varios analistas sugirieron aprobar una Ley Anti transfuguismo que limitara la capacidad de los congresistas para cambiar de partido o crear nuevos partidos, tal como ocurre en España y Colombia —dos países con sistemas de representación proporcional similares, pero con procesos democráticos relativamente más estables. Una de las principales ONG del Perú, Transparencia, incluso publicó un folleto con dicha propuesta.
En 2016, pocos meses después de su instalación, el nuevo Congreso siguió dicho consejo. No obstante, los partidos minoritarios del Congreso —incluido el de PPK— solicitaron al Tribunal Constitucional que revisara la constitucionalidad de la ley anti transfuguismo aprobada por la mayoría parlamentaria. En aquella ocasión, yo ya formaba parte del Tribunal Constitucional. Para mi sorpresa, la mayoría de mis colegas adoptó una postura distinta de la que el Tribunal Constitucional había sostenido en 2006 —y en dos ocasiones distintas, además—
10. Las decisiones constitucionales de 2017 y 2018
En 2017, el Tribunal Constitucional dictó su primera sentencia sobre la Ley Anti-transfuguismo. Con el voto de cinco de sus siete magistrados, declaró inconstitucional dicha ley, bajo el argumento de que vulneraba la libertad de conciencia. Aún hoy no logro comprender qué relación guardaba una cosa con la otra. En mi voto singular, en todo caso, señalé que una sociedad democrática no puede otorgar a las opiniones políticas el estatus de una religión.
La decisión se filtró a las redes sociales antes de ser publicada oficialmente. Ello permitió que la mayoría parlamentaria introdujera una reforma que estableció un procedimiento para evaluar las renuncias a los partidos políticos. En esta ocasión —y tras la sustitución de uno de los magistrados a finales de 2017— ya no había el mínimo de cinco votos necesarios para estimar la nueva demanda de inconstitucionalidad. Así, en 2018, una mayoría de tan solo cuatro votos dictó una “sentencia interpretativa aditiva”.
El Tribunal Constitucional había aprendido esta técnica —de alguna manera tenemos que llamarla— de Italia. Consiste en buscar preservar la constitucionalidad de una norma mediante la adición de algunos signos de puntuación o de pocas palabras a su texto. En este caso, mis cuatro colegas añadieron cuatro líneas. En mi voto singular, cité a Octavio Paz: “Cuando las palabras se corrompen y los significados se vuelven inciertos, el sentido de nuestras acciones y de nuestros actos se vuelve también incierto”.
11. La disolución del Congreso en 2019
Tras estas dos sentencias, ya nada me sorprendía de los votos de la mayoría del Tribunal Constitucional de mi tiempo. Comprendí que su postura era esta: “Todo vale, en la medida en que permita la destrucción de la mayoría congresal”. En 2019, ello incluyó avalar la disolución del Congreso decretada por el presidente Vizcarra, bajo el argumento de que había rechazado de facto una cuestión de confianza planteada por él en relación con el sistema de elección de los magistrados.
La mañana en que el Congreso se reunió para renovar seis escaños del Tribunal Constitucional, Vizcarra solicitó que se debatiera primero su propuesta de que los magistrados constitucionales se escogieran necesariamente por concurso público. Hasta ese momento, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional permitía un procedimiento por invitación. Una Comisión Especial —integrada por miembros de todos los partidos— seleccionaba por unanimidad a las personas que serían invitadas a formar parte del Tribunal. Posteriormente, dichas personas debían obtener el voto de dos tercios del Congreso.
El Congreso decidió proceder a votar los nombres seleccionados por la Comisión, postergando el examen de la propuesta de Vizcarra para la tarde. Sin embargo, minutos antes de que el Congreso reanudara la sesión, Vizcarra anunció por televisión que lo había disuelto. A principios de 2020, la mayoría del Tribunal Constitucional —cuyos miembros habían sido seleccionados, por cierto, mediante el procedimiento de invitación— validó dicha disolución.
12. La reforma política de 2020
Más adelante, en 2020, un grupo de distinguidos profesores de derecho constitucional y de ciencia política —amigos de Vizcarra— elaboró una propuesta de reforma política. Los borradores de dicha propuesta señalaban la reducción del tamaño de los distritos electorales —y no la exigencia de un número excesivo de firmas ciudadanas para la creación de nuevos partidos— como el método idóneo para reducir el número de agrupaciones políticas. Tenían toda la razón al respecto.
No obstante, terminaron reduciendo el número de firmas ciudadanas requeridas para fundar nuevos partidos, al tiempo que mantuvieron inalterado el tamaño de los distritos electorales.
De este modo, su reforma agravó el problema que aqueja al país: el exceso de partidos políticos. En las elecciones generales que se celebrarán el próximo mes, los peruanos tendremos que elegir entre candidatos de 36 partidos políticos. Como habría dicho Scalia: “¡Es una locura!”.
Esta circunstancia reduce las perspectivas de superar la inestabilidad política. Sin embargo, hay otros factores en juego.
No solo es que el Papa sea ahora peruano-estadounidense;
En 2022, el Congreso renovó finalmente los mandatos de seis magistrados del Tribunal Constitucional del Perú, lo que propició un enfoque institucional más saludable respecto del control de Constitución. Hasta ahora, la nueva conformación no ha incurrido en ningún abuso de poder comparable al que se cometió en mi tiempo.
13. Hora de correcciones
Las correcciones de los errores cometidos por la mayoría de mi tiempo comenzaron, en realidad, en los últimos meses de mi mandato en el Tribunal Constitucional. El fallecimiento de uno de mis colegas —quien formaba parte de dicha mayoría— y la elección como presidente del Tribunal de otro colega que no se alineaba con ella hicieron posibles dichas correcciones, dado que el presidente posee doble voto en caso de empate.
De este modo, a principios de 2022, corregimos los fundamentos materiales de la sentencia que avaló la disolución del Congreso por parte del Presidente Vizcarra. Aclaramos que nuestra Constitución no faculta al Presidente para plantear una cuestión de confianza sobre competencias exclusivas del Congreso. Según la Constitución, el Presidente puede presentar una iniciativa relativa a dichas competencias, pero no puede plantear una cuestión de confianza al respecto.
Posteriormente, en 2023, la nueva composición del Tribunal determinó que un Presidente no puede considerar rechazada de facto una cuestión de confianza. El rechazo de una cuestión de confianza por parte del Congreso debe ser explícito. Esta sentencia complementó la nuestra y dejó claro que el Presidente Vizcarra perpetró un golpe de Estado el 30 de septiembre de 2019.
14. Conclusión
Así, pues, la experiencia del Tribunal Constitucional del Perú en materia de control judicial y estabilidad democrática es compleja y problemática. No estoy seguro de que el célebre libro de Alexander M. Bickel, The Least Dangerous Branch, describa adecuadamente al Tribunal Constitucional del Perú.
Dentro de unos pocos meses, los Estados Unidos cumplirán 250 años de existencia. Prolongar su magnífica trayectoria requiere valorar y preservar las instituciones sobre las que se ha edificado.
Comparar dichas instituciones con las de mi querido país, el Perú, puede contribuir a que ustedes cumplan tan importante cometido.
¡Muchas gracias!
Lampadia
[1] Presentación en el Coloquio Jueces Scalia-Ginsburg para Jueces Estatales Supremos, del Law & Economics Center de la George Mason University, en Destin, Florida, el 15 de marzo de 2026.
