La descentralización promete una mejor utilización de los recursos públicos que el centralismo, a consecuencia de que las autoridades subnacionales están más cerca de los ciudadanos que las autoridades nacionales y tienen, por tanto, mayor conocimiento de sus requerimientos; además, al acercar a las autoridades a la ciudadanía, la descentralización promete también un gobierno más limitado. Por estas razones económicas y políticas, el desmantelamiento vertical del Estado resultaría un aspecto clave del orden constitucional.
Sin embargo, el proceso de descentralización en el Perú viene ocasionando graves problemas. Algunas autoridades regionales o incluso locales no se dedican a realizar un uso cuidadoso de los recursos públicos sino a promoverse políticamente, enfrentándose a las autoridades nacionales. Los problemas de orden público que han ocasionado empiezan a comprometer ya las perspectivas de desarrollo del país, como lo muestra la tendencia a la baja en el ritmo de crecimiento de la economía registrada en los últimos tres meses.
Sin querer eximir de estas graves responsabilidades a quienes así actúan, debemos preguntarnos qué aspecto del diseño institucional de la descentralización ha dado pie a tales actitudes. Al menos en parte, la explicación radicaría en el carácter híbrido del modelo adoptado en la reforma constitucional del 2002, cuando se decidió relanzar los gobiernos regionales. Aunque se estableció tener autoridades regionales elegidas directamente por el pueblo, se pretendió al mismo tiempo que tuviera solo competencias administrativas delegadas y no pudieran poner impuestos.
El modelo de descentralización peruano es un problemático punto medio entre el federalismo y la desconcentración administrativa. En el modelo federal –utilizado por ejemplo en Estados Unidos-, los gobiernos subnacionales están a cargo de autoridades directamente elegidas por el pueblo, pero tienen autonomía administrativa y pueden colocar impuestos; en el segundo –utilizado por ejemplo en Chile-, dichos gobiernos están a cargo de autoridades designadas por el Gobierno Central y, consecuentemente, no tienen autonomía administrativa ni pueden establecer impuestos.
En el Perú, si no se quiso dar el paso de permitir que los gobiernos regionales tuvieran autonomía administrativa y pudieran crear impuestos, no debió establecerse la elección directa de sus autoridades. Si, por el contrario, lo que predominaba era el deseo de establecer la elección popular de las autoridades regionales, debió consecuentemente dárseles plena autonomía administrativa y libertad para establecer los impuestos que les diera la gana o, en todo caso, los que les permitiera la competencia –es decir, los otros gobiernos regionales.
La reforma constitucional del 2002 tiene, pues, gran parte de la responsabilidad de los problemas actuales que enfrenta el país. Algunos optimistas consideran que las autoridades encargadas de los gobiernos regionales -¡en departamentos!- aprenderán en el tiempo a desempeñar el rol que les corresponde, dedicándose a administrar con eficiencia los recursos a su cargo, que son, principalmente, transferencias del Gobierno Central. No obstante, no parecería haber muchas evidencias de que esta curva de aprendizaje esté teniendo lugar. ¿No sería oportuno repensar, por tanto, el modelo?
* José Luis Sardón es Decano de la Facultad de Derecho de la UPC en Lima, Perú.
