Informe publicado en alianza IPE – El Comercio
La semana pasada, mediante el Decreto de Urgencia 014-2019, el Ejecutivo oficializó el presupuesto para el 2020, que asciende a cerca de S/177.368 millones, un incremento de 5,5% respecto al año anterior.
En un contexto de débil presión tributaria –14,7% del PBI, una de las más bajas de América Latina–, es prioritaria la eficiencia en la asignación y ejecución de ese presupuesto.
—Expansión del gasto administrativo—
En los últimos diez años, se observó un fuerte incremento del gasto en personal del Estado. Según información del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), las remuneraciones a trabajadores del sector público se duplicaron en este período, traspasar de S/18.000 millones en el 2009 a S/41.000 millones en el 2018. Este monto incluye los sueldos de profesores, profesionales de la salud, del sector judicial, militares y policías, diplomáticos, entre otros.
El gasto en personal incluye otros rubros como las remuneraciones del personal administrativo, gastos variables y ocasionales y dietas (más cercanos al gasto burocrático).
En conjunto, estos gastos se incrementaron de S/6.200 millones en el 2009 a S/11.100 millones en el 2018 y en promedio representaron el 31,4% del gasto total en remuneraciones del sector público (dos tercios de este porcentaje se destinan a pagos del personal administrativo).
Adicionalmente, como parte del gasto en bienes y servicios del Estado, entre el 2009 y el 2018 el gasto en trabajadores bajo un contrato administrativo de servicios (CAS) se incrementó 278% y representó el 5,2% del gasto público total en el 2018.
La dificultad para reducir gastos en remuneraciones se asocia con el gasto poco flexible identificado por el Consejo Fiscal, el cual incluye gasto en remuneraciones, beneficios sociales y pensiones, compromisos por asociaciones público-privadas, gastos en mantenimiento de infraestructura pública y, en general, gastos rígidos necesarios para el funcionamiento de entidades públicas.
Según esta entidad, el gasto poco flexible representó el 12,4% del PBI en el 2018, con lo cual se mantuvo la tendencia creciente que tuvo en un inicio en el 2013 (11,1% del PBI).
Asimismo, el incremento del gasto poco flexible limita la capacidad del Estado de hacer ajustes fiscales, lo cual representa un riesgo hacia el compromiso de lograr un déficit de 1% del PBI hacia el 2021 –se espera que este año cierre en 2,1%–, objetivo que necesitaría la reducción del gasto corriente en ausencia de mayores ingresos tributarios.
—Ineficiencia de la inversión pública—
La presencia de gasto burocrático también reduce los recursos destinados hacia fines más productivos, por ejemplo, la inversión pública.
Entre el 2009 y el 2018, el conjunto de gastos administrativos definidos previamente representó el 31% de la inversión pública, aproximada a través de la adquisición de activos no financieros.
Este ratio ha ido aumentando en los últimos años y a noviembre del 2019 alcanza el 37%. En lo que va del año, el conjunto de gastos administrativos (S/9.600 millones) ha sido superior a la inversión pública en transportes (S/9.000 millones).
En ese sentido, según el Reporte de Competitividad del Foro Económico Mundial, el Perú se encuentra en el puesto 88 de 141 países en el pilar de infraestructura y en el 110 en el indicador de calidad de vías.
Además, de acuerdo con el Plan Nacional de Infraestructura publicado este año, se necesitaría invertir S/363.000 millones en los próximos 20 años para cerrar la brecha de acceso básico en infraestructura.
Sin embargo, si bien se requiere destinar mayores recursos hacia la inversión pública, la baja eficiencia del gasto público es uno de los principales problemas. Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Perú pierde el 40% de los potenciales beneficios de la inversión pública debido a ineficiencias en la administración de proyectos, una pérdida mayor a la del promedio latinoamericano (27%) y muy por detrás de la observada en economías avanzadas (13%).
La evaluación del FMI menciona que este resultado se asocia, en parte, a las disparidades en la capacidad de gasto de los gobiernos subnacionales en el marco de la descentralización.
Al respecto, José Escaffi, gerente general de AC Pública, destaca tres mecanismos que generan ganancias de eficiencia en la ejecución del gasto. En primer lugar, se pueden aprovechar economías de escala mediante el diseño de proyectos de gran tamaño, los cuales, a través de un solo contrato con el Estado, reducen significativamente los costos de transacción, coordinación y supervisión de la obra pública.
“En vez de tener un exceso de proyectos atomizados, estos se pueden agrupar en uno solo que se encargue de la construcción y operación de redes de servicios–hospitales, vías, provisión de agua, entre otros– para toda una región del país”, menciona Escaffi.
El diseño de proyectos de mayor tamaño se beneficia también de la aprobación de contratos multianuales que permiten planificar la ejecución de grandes proyectos a mediano plazo. Además, Escaffi señala que es importante mejorar la calidad de la ingeniería de contratos para evitar la paralización de obras por arbitrajes.
“El Gobierno Central tiene que dotar de capacidades a los funcionarios de los gobiernos subnacionales para asegurar buenos modelos de contratos”, menciona el ejecutivo.
Por último, la evidencia empírica apunta a que la mejora en la eficiencia de la inversión pública incrementa el impacto de la inversión sobre el crecimiento económico.
En el contexto de la desaceleración de la economía, medidas para incrementar la calidad del gasto público son urgentes.
