Las reformas estructurales son actos de gobierno que implican un cambio en las reglas de juego en la interacción entre los ciudadanos de un país. Como tal, genera necesariamente ganadores y perdedores. Por eso mismo, en una democracia se requiere de un nivel de legitimidad que va mucho más allá de un simple proceso legal de aprobación.
Existen dos grandes problemas con las reformas estructurales. El primero es que usualmente los beneficios no son inmediatos, se dan en el largo plazo, mientras que los costos sí se dan de manera inmediata. Las personas usualmente valoran menos las ganancias futuras esperadas, mientras que los costos tienden a afectar rápidamente la sensación de malestar de la población. El segundo problema es que usualmente los beneficiarios son muchos y no están articulados, mientras que los afectados suelen ser pocos, están muy articulados y tienen una gran capacidad de presión. De allí que una reforma tenga muchos detractores visibles, mientras que no hay grandes apoyos de parte de los beneficiarios.
Por tanto, para implementar reformas, se requiere por un lado de un proceso político bien llevado que determinará el éxito final de la reforma. Pero, antes del proceso político, son necesarios ciertos requisitos o “ingredientes” para llevar adelante una reforma. En este artículo, por motivos de espacio, solo analizaremos los requisitos y dejaremos para la siguiente oportunidad el análisis del proceso político de implementación.
El primer requisito para una reforma es la existencia de un líder. Se necesita una cabeza visible que se encargue de llevar adelante el proceso político, explicando los beneficios y contrarrestando los ataques de los detractores. El congresista Daniel Mora fue un líder claro de la reforma de la Ley Universitaria, como lo fue PPK con la reforma de la Ley 20530, durante el gobierno de Alejandro Toledo, o José Antonio Chang con la reforma educativa en el segundo gobierno de Alan García. ¿Quién fue el líder de la reforma de las pensiones? La ausencia en todo el proceso político de un líder visible y combativo marcó la suerte de una reforma positiva, pero políticamente muy mal manejada.
El segundo requisito es la correcta evaluación de los costos políticos. Como se mencionó, toda reforma implicará costos políticos especialmente en el corto plazo y un gobierno debe estar consciente de esto y asumirlo. El nivel de capital político de un gobierno le da el límite máximo para implementar reformas y sus acciones deben estar bien escogidas y priorizadas. Hay que entender que el costo político al inicio es alto y a medida que se va diluyendo el efecto o se perciben los beneficios el costo político puede desaparecer o incluso convertirse en un beneficio político, pero lo que nunca desaparecerá es el impacto negativo sobre el grupo de intereses que se ve afectado y que siempre esperará la oportunidad para revertir la reforma.
El tercer requisito es que la parte operativa de la reforma funcione. Al margen de si se trata de una buena o mala reforma, los cambios propuestos que implican una modificación en procedimientos y adecuación de la parte administrativa requieren una implementación pronta y sin problemas para asegurar el éxito de la reforma. La reforma del transporte en Lima justamente tiene el problema que la parte operativa no ha funcionado correctamente. Bajar de la pizarra a la realidad es esencial.
El cuarto requisito es que el financiamiento tiene que estar asegurado y ser sostenible. Pensión 65, siendo un programa de pensiones no contributivo, tiene el gran problema de que no puede ser universal porque, dado el bajo nivel de cobertura en pensiones contributivas, se constituye en una amenaza real para las finanzas públicas en el largo plazo.
Finalmente, el último requisito es que la normativa legal con la cual se implementa la reforma tiene que ser impecable. Si la reforma se implementa con una ley, debería ser constitucional; si la reforma se implementa con un decreto supremo, este no debería ser ilegal. Las partes afectadas irán, como por derecho les corresponde en una democracia, a las instancias del Poder Judicial para reclamar.
Si se tienen estos requisitos, luego viene el proceso político de implementación que discutiremos en el siguiente artículo.
