Asociaciones público-privadas: Cómo reducir número de adendas

(Gestión, 04 de setiembre de 2015)

Los contratos no se renegocian. sino que se adecuan a la realidad del proyecto al momento de ejecutarlo.

Investigar algunos casos puntuales de asociaciones público-privadas (APP) no debe conducir a desprestigiar el modelo, pues la infraestructura de uso público sirve para atender necesidades básicas como telecomunicaciones, energía, transportes, y ahora también hospitales y escuelas.

Se critica la supuesta renegociación de contratos de APP tras su firma. Y algunos sindican las adendas suscritas como prueba o indicio de corrupción. Como veremos a continuación, los contratos no se renegocian, sino que se adecuan a la realidad del proyecto al momento de ejecutarlo.

Un contrato de APP es un contrato incompleto debido a que es imposible que las partes (concedente y concesionario) logren prever al momento de diseñar el contrato, todas las contingencias o eventos que se puedan presentar durante sus 30 años de vigencia, y aun en el supuesto de que lograsen preverlos, cubrir su costo potencial haría inviables los proyectos. La mal llamada renegociación de contratos, es decir, la negociación de adendas, es un proceso natural, necesario para corregir y perfeccionar los contratos.

Los incrementos del presupuesto de obras por adendas, son vistos como una pérdida del Estado y se investiga por qué se pagó de más. Se debiera comenzar investigando qué causa las adendas y cómo evitar o reducir su ocurrencia, enfrentando sus causas.

Las adendas en contratos de APP a largo plazo son inevitables. Las adendas no son el origen de los problemas, los reflejan. Está establecido que en los tres primeros años de firmado el contrato de una APP solo se pueden suscribir adendas por tres causales: errores materiales; bancabilidad del proyecto; o precisión de aspectos operativos que impidan la ejecución del contrato.

Pérdidas de tiempo y costos

Al mismo tiempo, hay que tratar de evitar las adendas, pues por problemas de gestión pública su firma puede demorar años, lo que acarrea ajustes del presupuesto de la obra, porque el tiempo transcurre y los costos de la construcción y su financiamiento suben. Se necesita hacer todo lo posible por acortar el tiempo de aprobación de adendas. También resulta esencial ir a su raíz, y disminuir la necesidad de suscribirlas.

Sería fundamental haber completado las expropiaciones al momento de la firma del contrato de APP. Esto eliminaría la frecuente necesidad de adendas por expropiaciones que toman años, y reduciría considerablemente el tiempo que transcurre desde la firma del contrato hasta el inicio de obras. Lograrlo generará grandes ahorros para el Estado.

Se necesitan mejores estudios

A las empresas consultoras de ingeniería más importantes no les conviene hacer estudios a nivel de perfil o factibilidad porque, según la normativa de contrataciones públicas, quedarían descalificados para competir para hacer el estudio definitivo de ingeniería. El Estado contrata estudios de perfil o factibilidad con nivel de información y verificaciones de campo limitados, usualmente realizados por empresas pequeñas o por profesionales independientes.

Así, generalmente se convocan los concursos de APP con un nivel insuficiente de estudios de factibilidad, que suelen ser acomodados para alcanzar los valores de rentabilidad económica y social exigidos por el SNIP.

La AACE (Association for the Advancement of Cost Engineering) International, asociación professional global especializada sin fines de lucro, halló que a menor nivel de detalle de los estudios, mayor es la probabilidad de que los costos reales al momento de la ejecución de las obras varíen ampliamente.

A partir de estudios poco detallados que sirven para el concurso de la APP, tras firmar el contrato y concluir la posterior aprobación de la ingeniería definitiva de detalle, se inician las obras, saltan deficiencias e inconsistencias, y los proyectos y sus presupuestos iniciales tienen que ajustarse a la realidad. Su materialización contractual son las adendas.

Cuanto más cerca del nivel de estudio definitivo de ingeniería se efectúe el estudio con el que se concursa la APP, menor será la necesidad de adendas al ejecutar las obras.

Mejorar los contratos

Varias causas frecuentes de adendas (por demoras en expropiaciones, liberación de interferencias, puestas a punto en carreteras, permisología ambiental y municipal, CIRA, etc.), son responsabilidad del concedente. También se originan por variaciones de plazos, condiciones del servicio, inicio de obras, renovación del plazo de la concesión, tarifas, equilibrio financiero de la concesión, y otras materias. A menudo las adendas son solicitadas por el concedente.

Según la Contraloría la mayor parte de las adendas en APP se deben a obras, y tratan sobre saldos, adicionales, inversiones máximas permitidas, penalidades, mayor presupuesto en obras, metrados. Estas adendas se generan por deficiencias de nivel de los estudios técnicos con los que se concursó la APP, y fueron previsibles, pudiendo haberse incluido en el diseño del contrato.

Debiera insertarse en los contratos de APP, cláusulas tipo que permitan resolver rápidamente las causas frecuentes de adendas. Por ejemplo, mecanismos de valorización y pagos de la diferencia entre el monto de ejecución resultante de la ingeniería definitiva y el monto del presupuesto referencial contratado; para el pago de obras adicionales requeridas; y para el adelanto de obras cuando resulte necesario.