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Lima-Perú, 18/08/2021 a las 10:08am. por Pablo Bustamante Pardo

No al Estado cojo

Necesitamos un Estado eficiente y eficaz

Pablo Bustamante Pardo
Director de Lampadia

El gran fracaso de los últimos 30 años en el Perú, ha sido no haber logrado un Estado eficiente y eficaz, que acompañara la gran revolución desarrollada por el sector privado en el ámbito productivo.

El Estado peruano, desde los gobiernos nacionales, regionales y municipales, ha saboteado el desarrollo integral del país, trabando y entorpeciendo las actividades de los ciudadanos y de las empresas, además de haber propiciado la corrupción, especialmente desde los gobiernos sub-nacionales.

El año 1990, después de 30 años de un izquierdismo torpe, el Perú se tornó en un ‘Estado Fallido’:

  • Los ingresos del Estado habían colapsado a 3.8% del PBI (de un PBI 8.6 veces menor que el de 2019)
  • La pobreza afectaba al 60% de la población
  • Las empresas privadas más grandes facturaban US$ 600 millones anuales, cuando las de Ecuador facturaban más de US$ 1,500 millones por año

Desde entonces, con normas más modernas y predictibilidad de las políticas públicas, esencialmente, de la mano de la Constitución de 1993, el sector privado se volcó a invertir, liderando el crecimiento de la economía, aumentando los ingresos de los trabajadores, e incrementando sustancialmente los ingresos del Estado. La inversión se dirigió mayormente a las regiones, generando mayores incrementos de ingresos que en Lima, incluyendo al sector rural. Ver en Lampadia: Las cifras de la prosperidad y La prosperidad sin precedentes del Perú.

En sentido contrario al del sector privado, que buscaba mejorar su productividad, el Estado se burocratizó, multiplicó leyes y normas y malgastó sus importantes nuevos y abundantes ingresos, en obras faraónicas, o inconclusas y en corrupción, especialmente en las regiones.

Entre el año 2000 y 2020, la burocracia pura, excluyendo a los maestros, médicos, enfermeras, jueces, fiscales, militares y policías, creció en diez veces.

En el mismo período, el presupuesto del sector de salud, el más sencible a las necesidades de la población, creció en siete veces en términos reales, mientras la calidad del servicio se deterioraba y la corrupción crecía, con médicos que se ausentaban a sus consultas privadas, se malograban los equipos para vender servicios individuales y se saboteaban los mejores desarrollos, como los de los hospitales de bata blanca de Essalud, que no se puedieron replicar desde hace más de diez años.

Lo que necesita el Perú es priorizar la mejora de la calidad de los servicios públicos de salud y educación, desrrollando una gran reforma del Estado, que instale procesos eficientes y transparentes y meritocracia, convocando a los mejores profesionales. Para eso hay que pagar bien a los funcionarios públicos, todo lo contrario de lo que ahora plantea el gobierno de Castillo.

Veamos al respecto, el reciente informe del IPE:

LOS PERJUICIOS DE TENER SALARIOS MENOS COMPETITIVOS EN EL SERVICIO CIVIL

Instituto Peruano de Economía (IPE)
Teodoro Crisólogo, Fernando Gonzáles y Rodrigo Chang
12 de agosto del 2021

Desde el periodo de campaña electoral, el actual Presidente de la República Pedro Castillo ha señalado, en múltiples ocasiones, que en su gestión implementará medidas para terminar con las “planillas doradas” de funcionarios en el Estado. Recientemente, este planteamiento se ha materializado a través del anuncio de la reducción de las remuneraciones de los congresistas, ministros y altos funcionarios del sector público a la mitad.  Esta propuesta, además de posiblemente traer consecuencias vinculadas a una mayor corrupción y menor calidad en los servicios públicos, representa una interrupción de los esfuerzos que han venido desarrollándose para modernizar la gestión  pública a través de un servicio civil cada vez más profesional y meritocrático.

Antecedentes

Durante los  últimos quince  años,  las  remuneraciones de  los  cargos  directivos del  Estado  han  estado expuestas   a la  falta   de  continuidad en  la  ejecución de  políticas salariales que  faciliten la  retención y atracción de talento al sector  público.

Entre el 2006 y 2011, durante el segundo gobierno de Alan García, se redujeron los sueldos de los ministros de Estado de S/  42,000 a S/  15,600 con  la  finalidad de implementar medidas de austeridad en  el  gasto público. El recorte remunerativo fue también aplicado para el caso de congresistas, presidentes regionales, alcaldes, consejeros regionales y regidores. Más adelante, durante el gobierno de Ollanta Humala se revirtió parcialmente esta medida a través del aumento de los sueldos  de los ministros a S/ 30,000, nivel salarial que se ha mantenido hasta la actualidad.

Recientemente, en el año 2020, se redujeron de manera temporal las remuneraciones de altos funcionarios públicos durante los meses de junio, julio y agosto, con el objetivo de orientar recursos hacia la ejecución de acciones de mitigación para frenar la propagación del COVID-19. Aquellos funcionarios con sueldos entre S/ 15,000 y S/ 20,000 tendrían una reducción del 10% de su salario, mientras que en el caso del personal con una remuneración por encima de S/ 20,000 el descuento fue del 15%.

Es necesario   resaltar que  los  altos  funcionarios del  sector   público no  sólo  comprenden a  ministros, congresistas, gobernadores regionales o alcaldes,  sino  también a servidores públicos que  laboran en el Estado bajo los esquemas de contratación que brindan el Fondo de Apoyo  Gerencial  (FAG), y el régimen de Personal Altamente Calificado (PAC). Es una práctica usual en la gestión de recursos humanos en  entidades públicas  que los gabinetes de asesores y los directores generales  de los ministerios, así como los gerentes o directores sectoriales de  los  gobiernos regionales o municipalidades, se encuentren contratados bajo estas modalidades que ofrecen remuneraciones que van desde los S/ 8,000 hasta los S/ 25,000.

¿Son competitivos los salarios del sector público en el Perú?

La  propuesta  de   reducir  las   remuneraciones  para   cargos   directivos  en   el   sector   público   asume implícitamente que estos deben  estar  dispuestos a ganar salarios  menores  a los que podrían recibir en el sector  privado, ya que su principal motivación tendría que estar  asociada al servicio del país. Si bien este supuesto puede ser razonable, diferencias muy significativas entre los sueldos del sector público y privado podrían ir en contra de la atracción de personal calificado para desempeñar funciones clave al interior de la burocracia gubernamental. En efecto, la evidencia a nivel internacional apunta a que en realidad la mayoría de los países cuentan con un servicio civil que ofrece una mayor competitividad salarial que en el sector  privado.

Según cifras recopiladas por el Banco Mundial con datos al 2015 - sobre la base de un análisis de encuestas de hogares en 72 países - lo trabajadores del  sector público a nivel global reciben un  beneficio salarial de 9% en  comparación  con  los  empleados  asalariados  en  el  sector   privado  que  poseen   características demográficas y niveles de calificación similares.

Esta figura se replica en el caso de algunos países de América Latina como Brasil, Chile y Colombia, donde - en promedio - los trabajadores reciben un 23% de salario adicional si deciden participar en el mercado laboral a través de entidades del sector público en vez de asumir cargos con niveles de responsabilidad equivalentes en el sector privado. Por el contrario, el sector público en el Perú impone una penalidad salarial de 8% a aquellos trabajadores que optan por desempeñarse como funcionarios del Estado. Más aún, la brecha remunerativa es mayor para el caso de cargos que demandan un alto grado de instrucción profesional como gerentes o personal de alta dirección, donde las pérdidas salariales llegan hasta el 52% del sueldo que se podría percibir como trabajadores similares en empresas privadas.

De esta manera,  el recorte de sueldos de altos  funcionarios del sector  público planteado por el Presidente Castillo podría volver incluso menos atractivas estas plazas para el personal con  las  mejores calificaciones y, por  el contrario, ocasionar una fuga  de talentos desde entidades gubernamentales hacia  empresas  del sector  privado.

En esa línea, de acuerdo con Jorge Toyama, socio del estudio Vinatea & Toyama, reducir los salarios de los ministros a  la  mitad  no   resulta   competitivo  con   las  remuneraciones  que   ofrecen  los   organismos internacionales o  el  sector privado a las  personas con  perfiles para ocupar estos cargos. Una potencial consecuencia de la reducción de los salarios ministeriales sería una escala remunerativa menos competitiva para funcionarios de menor jerarquía, lo cual generaría desincentivos para retener y atraer a personal técnico calificado en el sector público.

Mayor corrupción y peores servicios públicos

El Centro de Recursos Anti-Corrupción (2009) revela que en el caso de países en vías de desarrollo una de las   consecuencias    que   trae    consigo    la   persistencia de   salarios    para  funcionarios  de   entidades gubernamentales en   niveles bajos es la  reducción en   la  eficiencia y productividad en   la  provisión de servicios básicos, además de crear  incentivos y oportunidades para  la corrupción y el uso inadecuado de los recursos  públicos.

La lógica detrás de esta conclusión es que los servidores públicos mal remunerados encuentran diferentes estrategias – basadas en su mayoría en el clientelismo y la creación de situaciones favorables a conflictos de interés – para compensar sus bajos salarios, en línea con lo sugerido ya previamente por los trabajos de Becker y Stigler (1974) y también de Akerlof y Yellen (1994).  Además, con sueldos poco competitivos frente al sector privado, es limitada la capacidad que podría llegar tener el servicio civil para atraer y retener a recursos humanos con altos niveles de calificación, motivación y ética profesional, lo cual perjudicaría a la calidad  en la provisión de servicios públicos (Gindling  y otros,  2020).

En el caso peruano, una medida como el recorte de salarios de los altos funcionarios del sector público podría acentuar los problemas que exhibe en materia de corrupción y la calidad de los servicios básicos que brinda el Estado.

Según estimaciones de Shack y otros (2020), en el 2019 el perjuicio económico generado por la corrupción y la inconducta funcional ascendió a cerca de S/ 23 mil millones, lo cual representa aproximadamente a 3% del PBI y al 15% del presupuesto público ejecutado durante ese periodo. Al desagregar este cálculo a nivel subnacional, los autores encuentran que las pérdidas por corrupción han sido mayores – en promedio – en aquellas regiones que presentan un menor nivel de desarrollo económico y social.

Contrarreforma del servicio civil

La reducción salarial del personal de alta dirección del sector público también iría en contra de los avances que ha mostrado el servicio civil en el Perú desde la década de los 2000.

En efecto, de acuerdo  con el Índice  de Desarrollo del Servicio Civil  (IDSC) elaborado por  el BID, el puntaje obtenido por  Perú  pasó  de  15  a 41  puntos   entre  el  2004 y 2015, uno  de  los  mayores crecimientos registrados entre  los países de América  Latina  analizados. No obstante, los niveles alcanzados aún sitúan al servicio civil peruano en un grado de desarrollomedio – entre 40 y 59 puntos en el IDSC - según la clasificación del BID, por debajo de otros países como Chile y Brasil, que son calificados como sistemas profesionales para la gestión de servidores públicos – con puntajes que oscilan entre 60 y 100 puntos.

Al comparar el desempeño del Perú respecto de Chile en los criterios de análisis del IDSC, se encuentra que uno los aspectos de mayor rezago es la gestión de las compensaciones de los servidores públicos. En este subsistema, a pesar de los recientes avances, el Perú alcanza un  puntaje que refleja un  bajo nivel de desarrollo, afectado en la práctica, tal como señala Iacoviello (2015),  por una baja competitividad salarial y la ausencia  de una coherencia estratégica en la determinación de las remuneraciones de los funcionarios públicos.

De acuerdo con Cortázar y otros (2014), la consistencia y continuidad de adecuadas políticas salariales es un gran punto diferencial en los servicios civiles a lo largo de América Latina.  Los autores señalan que los sistemas más sólidos encuentran soporte en cuatro pilares:

  1. voluntad política, para posicionar y abordar el tema en la agenda del Poder Ejecutivo y Legislativo;
  2. visión estratégica de la escala salarial del sector público, con metas y una secuencialidad basada en méritos,
  3. herramientas técnicas para gestionar incentivos por resultados, y
  4. alta coordinación entre la entidad rectora de los recursos humanos y la autoridad presupuestal.

En Perú los avances en este aspecto se han materializado a través de la introducción de esquemas de incentivos salariales basados en resultados de gestión como lo ocurrido con el Cuerpo de Gerentes Públicos (CGP), que inició en el 2009 y es actualmente liderado por la Autoridad Nacional del Servicio Civil  (SERVIR). Los   gerentes    que   forman parte   de   este   programa son   constantemente  evaluados  para   que   sus remuneraciones se encuentren basadas en criterios de productividad y generación de valor que aportan a la institución donde  son asignados.  Algunos  resultados que exhibe  la incorporación de funcionarios mejor remunerados a diferentes gobiernos subnacionales ha sido el incremento de más de 90% - en promedio - en la ejecución del presupuesto asignado  a inversión pública (SERVIR, 2014)[1]

El Gobierno  entrante, en lugar  de plantear medidas  que reducirían el atractivo del sector  público a través de  una  escala  remunerativa poco  competitiva, podría   impulsar  políticas que  permitan  solucionar los problemas de fondo en la gestión  de compensaciones del servicio civil peruano.  Videnza  Consultores, por ejemplo, propone la actualización del reglamento de compensaciones de la Ley SERVIR – Decreto  Supremo N° 138-2014-EF –, con  la  finalidad que sea adecuado a los  perfiles de puesto desarrollados considerando las  escalas  vigentes y las  experiencias en  el  CGP. Asimismo,   sugiere  la  aprobación de  una  normativa simplificada para un  acceso más rápido a la nueva carrera pública promovida en  el marco de la Ley  SERVIR.

La efectividad de un Estado para cumplir con las expectativas de la ciudadanía, solo será posible si el sector público es capaz  de atraer con remuneraciones competitivas a servidores motivados y con la capacidad para implementar políticas y servicios de forma óptima. Lampadia

Bibliografía

Akerlof, G., & Yellen, A. (1994).  Gang behavior, law enforcement, and community. En H. Aaron, T. Mann, & T. Taylor, Values in Public Policy. Washington, D.C.: Brookings Institution.

Anti-Corruption Resource Centre. (2009).  Low salaries, the culture of per diems and corruption.

Transparency International.

Becker, G., & Stigler, G. (1974).   “Law   enforcement, malfeasance, and the compensation of enforcers. Journal of Legal Studies, 2, 1-19.

Gindling, T., Hasnain, Z., Newhouse, D., & Shi, R. (2020).  Are public sector workers in developing countries overpaid? Evidence from a new global dataset.  World Development, 104737.

Lacovello, M.  (2015).   Diagnóstico institucional  del  servicio   civil   en  América   Latina:   Perú.

Washington, D.C.: BID.

Lacovello, M., & Strazza, L. (2014).  Diagnóstico del servicio civil en América Latina. En J. Cortázar Velarde,  M. Lafuente, & M. Sanginés,  Al Servicio  del Ciudadano  - Una Década de Reformas  del Servicio Civil en América  Latina (2004-2013) (págs. 13-58). Washington, D.C.: BID.

SERVIR. (2014).  Nuevos  Gerentes para  un Nuevo  Estado:  el Cuerpo de Gerentes Públicos  como

Modelo de Dirección Pública en el Perú. Lima: SERVIR.

Shack, N., Pérez, J., & Portugal, L. (2020).  Cálculo del Tamaño  de la Corrupción y la Inconducta Funcional   en  el Perú:  Una  Aproximación Exploratoria.  Lima, Perú:  Contraloría General de la República del Perú.

[1] Este análisis  incluyó a los Gobiernos  Regional de La Libertad, Junín, Apurímac,  Cajamarca, Ica, San Martín, así como las municipalidades de Espinar, Sachaca y Tiabayá.

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