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Lima-Perú, 15/10/2020 a las 10:10am. por Jorge Baca Campodónico

Programa masivo de empleo público

Propuesta para Aliviar el Problema del Desempleo

Jorge Baca Campodónico
Para Lampadia

El colapso del sector informal, el cierre de empresas y la desaparición de más de 7 millones de empleos, generados por la prolongada cuarentena, configuran un escenario que más se asemeja a la depresión económica de 1929 que a las recesiones de 1998 o de 2008.  El gobierno se equivoca al pensar que las políticas monetarias y fiscales anticíclicas, por más significativas que sean, serán suficientes para salir de la recesión en la que nos encontramos. Hemos entrado a un “agujero negro” que nos viene arrastrando a una depresión económica de imprevisibles consecuencias.

La reducción del empleo reduce el menor nivel de ingresos y, por ende, la demanda de los consumidores, lo que se traduce en menores ventas para las empresas. Tanto consumidores como empresas encuentran crecientes dificultades para pagar sus préstamos, obligando a los bancos a reducir su intermediación. La caída de la demanda agregada generará una nueva ola de cierre de empresas o despidos de trabajadores formales, iniciándose de esta manera un círculo vicioso, que como un agujero negro nos podría arrastrar a una depresión económica si no se toman las medidas correctivas a tiempo.

A diferencia de países desarrollados, el Perú no cuenta con un seguro de desempleo. Los programas Reactiva, los bonos distribuidos a raíz de esta crisis por el gobierno, juntamente con la liberación parcial de CTS y fondos individuales en las AFPs, son esquemas temporales y no cubren, ni por asomo, el ingreso mensual que percibían estos trabajadores antes de quedar desempleados. Este menor ingreso, juntamente con los menores ingresos por exportaciones y menor nivel de inversión del sector privado generará una caída en la demanda agregada que será similar a la caída inicial de la producción generada por la cuarentena.

¿Qué hacer en estas circunstancias? Lo que se necesita es una solución similar al “New Deal” de Franklin D. Roosevelt aplicada en EUA, no para cambiar el modelo económico sino para perfeccionarlo eliminando la falla de mercado que se viene dando en el área laboral. De otra manera corremos el riesgo de que la ola de populismo arrase con el modelo económico consagrado en la Constitución de 1993.

El 31 de diciembre de 1933 el economista John Maynard Keynes dirigió una carta abierta a Franklin Roosevelt poco tiempo antes de su primera investidura presidencial y en plena depresión económica, desatada por el desplome de la bolsa americana en 1929. En esa extensa carta de 2,600 palabras, el reconocido economista hizo una lista de recomendaciones de política monetaria, fiscal y cambiaria que reflejan el pensamiento del creador de la escuela “keynesiana” de economía y que años más tarde, en 1936, sería volcado en su libro “Teoría General del Empleo, Interés y el Dinero”.

¿Qué le recomendó Keynes a Roosevelt? “… Usted se enfrenta a una doble tarea, Recuperación y Reforma; recuperación de la depresión y la aprobación de las reformas económicas y sociales que debieron haber sido introducidas hace mucho tiempo. Para la primera, la velocidad y los resultados rápidos son esenciales. Para la segunda, que también puede ser urgente, la prisa será perjudicial. Una solución sabia de largo plazo es más necesaria que el logro inmediato. Será a través de elevar el prestigio de su administración por el éxito en la recuperación de corto plazo, que tendrá la fuerza motriz necesaria para lograr la reforma de largo alcance. Por otro lado, incluso una reforma sabia y necesaria puede, en algunos aspectos, obstaculizar y complicar la recuperación. Porque alterará la confianza del mundo de los negocios y debilitará su motivación, antes de que haya tenido tiempo para la recuperación…”.

Refiriéndose a cómo lograr la recuperación, Keynes escribe: “El objetivo de la recuperación es aumentar la producción nacional y poner a más hombres a trabajar …  el volumen de producción depende de la cantidad de poder adquisitivo…  Por lo tanto, un aumento de la producción no puede ocurrir a menos que se den uno u otro de tres factores. Que las personas sean inducidas a gastar más de sus ingresos existentes; que los empresarios sean inducidos, ya sea por una mayor confianza en las perspectivas o por una tasa de interés más baja, a crear ingresos adicionales en manos de sus empleados, que es lo que sucede cuando se aumenta el capital fijo de un país o se contratan más trabajadores; o que el gobierno cree ingresos corrientes adicionales a través del gasto de dinero prestado o impreso. En los malos momentos no se puede esperar que el primer factor funcione a una escala suficiente. El segundo factor llegará cuando la segunda ola de ataque a la depresión se dé, una vez que la marea haya sido cambiada por los gastos del gobierno. Por lo tanto, sólo a partir del tercer factor podemos esperar el impulso mayor inicial. …  en una depresión económica el gasto gubernamental proveniente de préstamos es el único medio seguro de asegurar rápidamente un aumento de la producción… Es por eso que una guerra siempre ha causado una intensa actividad industrial. En el pasado, la teoría económica ortodoxa ha considerado una guerra como la única excusa legítima para crear empleo a través de gastos gubernamentales. Usted, señor presidente, después de desechar tales grilletes, será libre de utilizar, por el interés en la paz y la prosperidad, la técnica que hasta ahora sólo se ha permitido utilizar para los propósitos de la guerra…”.

¿Siguió Roosevelt los consejos de Keynes? Existe controversia sobre si Roosevelt siguió la receta keynesiana. Lo cierto es que Keynes y Roosevelt se reunieron en mayo de 1934. Roosevelt le dijo a su ministra de trabajo Frances Perkins, “Vi a tu amigo Keynes. Dejó un rollo entero de cuadros y gráficos. Debe ser un matemático más que un economista político”. Por su parte, Keynes repitió su admiración por las acciones que Roosevelt había tomado, pero dijo con cautela que había "supuesto que el presidente era más instruido, económicamente hablando".

Keynes exageró su posición con afirmaciones como: “Sin dinero no hay economía”, “Se puede enterrar dinero y dejar que los trabajadores suden para encontrarlo”, “Lo importante es que el dinero debe estar disponible sin importar el cómo, o se tendrá disturbios y caos.”

Keynes no entendió las preocupaciones de Roosevelt. Para el presidente, si el dinero no se ganaba como producto del trabajo, no tenía valor. No generaba autoestima, y por lo tanto no podía ayudar a la economía. El presidente decidió que, en lugar de regalar dinero, como lo proponía Keynes, el gobierno directamente crearía puestos de trabajo productivo. Durante su periodo como gobernador de New York (1929 – 1932), previo a su elección como presidente de los EUA, como respuesta al aumento del desempleo, Roosevelt había iniciado el programa “Temporary Emergency Relief Administration” (TERA) para reforestar grandes áreas del estado de New York. Luego, como presidente, basado en su experiencia con el TERA, propuso al Congreso un programa a escala nacional al que denominó Civilian Conservation Corps (CCC).

El CCC fue un programa voluntario de empleo que operó entre 1933 y 1942 y dio trabajo a hombres desempleados y solteros de 17 a 25 años. A lo largo de sus nueve años de funcionamiento, 3 millones de jóvenes participaron en el CCC, obteniendo alojamiento, ropa y alimentos, además de un salario de US$ 30.00 (equivalente a US$ 590.00 a precios de 2019) por mes. El CCC fue el más popular de todos los programas de New Deal. Una encuesta de Gallup del 18 de abril de 1936 preguntó: ¿Estás a favor de los campamentos del CCC?; el 82% de los encuestados dijo que sí, incluyendo el 92% de los demócratas y el 67% de los republicanos.  Un objetivo implícito del CCC fue restaurar la moral de la población en una época en la que el desempleo superaba el 25% y con tasas mucho más altas para los adolescentes con poca educación.

La organización y administración de la CCC fue responsabilidad conjunta de cuatro ministerios: Trabajo, que reclutó a los jóvenes, Ejército, que operaba los campamentos, y Agricultura e Interior, que proponían, organizaban y supervisaban los proyectos de trabajo. Un Consejo Asesor del CCC estaba compuesto por un representante de cada uno de los departamentos supervisores. El general Douglas MacArthur fue puesto a cargo del programa para operar los campamentos y oficiales retirados del ejército estuvieron al mando de los campamentos.

La implementación del programa se produjo con bastante rapidez. Roosevelt presentó la legislación al Congreso el 21 de marzo de 1933 y el Congreso la aprobó, por unanimidad, el 31 de marzo. Roosevelt promulgó la ley el mismo día y emitió una orden ejecutiva el 5 de abril creando la agencia, nombrando a su director y asignando comandantes del Ejército para comenzar la inscripción. El primer trabajador inscrito en el CCC fue seleccionado el 8 de abril y las listas subsiguientes de hombres desempleados fueron suministradas por los organismos estatales y locales de bienestar y socorro, para su inscripción inmediata. El 17 de abril, se estableció el primer campamento, en el Parque Nacional George Washington en Virginia. El 18 de junio se inauguraron los primeros 161 campamentos de control de la erosión del suelo, en Alabama. Para el 1 de julio de 1933 había 1,463 campamentos de trabajo con 250,000 inscritos. 

¿Puede hacerse algo similar en el Perú en las actuales circunstancias? Por lo que se sabe, el gobierno ha propuesto el programa Arranca Perú, pero este programa es una simple reasignación de los presupuestos de mantenimiento de otros programas que se ha ensamblado a la ligera sin ningún tipo de planificación. Las responsabilidades estarán compartidas por una serie de autoridades de todo nivel (gobierno central, mi vivienda, alcaldes, gobernadores, ministerios, etc.) lo que implica una carencia de liderazgo y estructuración del programa.  Por su falta de planificación y estructuración, el programa Arranca Perú va en camino a ser un desastre como lo ha sido la Reconstrucción con Cambios.

Arranca Perú será un botadero de plata que será utilizado por los gobiernos locales para crear trabajo temporal en actividades poco productivas con fines electorales. Y lo peor es que este tipo de programas, por su naturaleza temporal, no nos sacará de la depresión económica a la que vamos encaminados por las continuas medidas populistas del Congreso y el Ejecutivo.

La clave para aplicar un programa similar al propuesto por Roosevelt consiste en reconocer que el principal problema de nuestra economía es la falta de empleo adecuado y su baja productividad. La informalidad es nada menos que desempleo camuflado, un desempleo oculto. Este problema viene antes de la pandemia. El COVID solo ha desnudado un problema estructural, agravado por la falta de flexibilidad laboral, adecuada legislación laboral y la falta de un adecuado sistema de salud y pensiones. El bajo nivel de la deuda pública y el elevado nivel de reservas internacionales está logrando encubrir el problema estructural temporalmente, pero eso será insostenible en el largo plazo.

La solución al problema entonces pasa por la generación de empleo formal productivo en forma masiva e inmediata. La población quiere trabajar, no recibir bonos o subsidios. Esto debe hacerse rápidamente. Los niveles de desempleo son tan elevados que un estallido social puede ocurrir en cualquier momento. Se ha producido una falla de mercado en el área laboral y, para restablecer el equilibrio, se requieren medidas no convencionales.

¿Existe una alternativa al programa Arranca Perú? Si existe. Basta hurgar en el pasado para saber que se hizo en circunstancias similares cuando países tuvieron que enfrentar una depresión económica y elevados niveles de desempleo. Lo que se tiene que hacer es lo que hizo Roosevelt con su programa Civil Conservation Corps durante el New Deal y adaptarlo a las circunstancias peruanas. Un programa estructurado con participación de toda la sociedad.  Por la urgencia de su puesta en marcha se requiere la ayuda de las fuerzas armadas y el apoyo de las universidades, Defensa Civil, iglesias y el sector privado.  Hay que reconocer que una gran parte de las constructoras se encuentran impedidas de contratar con el Estado y por lo tanto no están en condiciones de movilizar la capacidad necesaria para una obra de gran envergadura. En este momento las fuerzas armadas son las únicas que tienen la capacidad organizacional para movilizar un ejército de empleados de 2 millones de personas en el corto plazo.

Un aspecto clave en la implementación de este tipo de propuestas es la adecuada y oportuna planificación de cada una de las reformas para que la propuesta de la agencia de empleo voluntario funcione. El gobierno, desde ya, debería plantear una agenda legislativa para la aprobación de las reformas requeridas para la formación de la agencia de empleo mencionada. Lo importante es poder contar con una infraestructura legal y administrativa consensuada con todos los sectores de la población para que las elecciones que se avecinan sean el sello aprobatorio de la propuesta. De esta manera el nuevo gobierno podría dedicarse de lleno a su implementación.

El marco legal deberá ser acompañado de una reforma tributaria que priorice la generación de empleo formal. Los sectores de mayor absorción de empleo son el sector agrícola y el sector construcción. Para movilizar la creación de empleo formal, el gobierno, al igual que en el New Deal, debe crear una agencia gubernamental que fomente la creación de empleo formal en el ámbito rural y en el ámbito urbano.

Para el caso presente, se propone la creación de La Agencia Civil de Empleo para la Reactivación (ACER), se plantea que se organice tipo servicio militar voluntario por 4 años como se hizo en el New Deal. Las personas en forma voluntaria (de preferencia jóvenes entre 18 y 25) se presentan en su distrito en el que viven y las fuerzas armadas los organiza como si fuera un servicio militar voluntario. Los ubica en un campamento habilitado especialmente para este fin. Si no hay cuartel en el distrito, se hace un campamento provisional al mando de oficiales retirados de las fuerzas armadas.

Los empleados voluntarios vivirían en los campamentos para asegurar su sanidad y contagio contra el COVID. Tendrían salidas programas de visita a sus casas cada 3 meses. Su estadía en los campamentos serviría para entrenarlos en diferentes profesiones y para educarlos e inculcarles disciplina para asegurar su incorporación al mercado laboral formal al término de su contrato.

Los distintos cuerpos de las fuerzas armadas cubrirían la logística necesaria proporcionando uniformes, comida y lugar donde pernoctar. Los movilizados reciben un salario mínimo mensual con sus beneficios sociales (Esalud y previsión social ONP), es decir son empleos formales con un régimen laboral especial. Si son universitarios se paga dos salarios mínimos. La duración del contrato de trabajo sería 2 años renovables. Los campamentos serían además centros de formación profesional. Después de sus jornadas laborales, los jóvenes tendrían oportunidad en los campamentos de recibir entrenamiento en múltiples oficios que le permitirían al término de sus contratos ejercer sus habilidades adquiridas.

Los dos millones de personas que llegaría a tener el programa ACER serían incorporadas progresivamente, la idea sería tener un campamento en cada distrito, (dos mil cuarteles de mil personas cada uno) tomando en cuenta la capacidad logística de las fuerzas armadas.

ACER se estructuraría como una corporación independiente con directorio formado por miembros de las Fuerzas Armadas, Sector Privado, Gremios, Universidades, Defensa Civil, y Gobiernos Locales. Tendría dos áreas de actuación: (i) ámbito rural; y (ii) ámbito urbano.

En el ámbito rural las actividades a desarrollarse serían labores de forestación, construcción de reservorios, canales, riego tecnificado, siembra y cosecha de agua. Para su implementación se utilizaría la experiencia ganada con el esquema de Sierra Productiva, que es un programa privado pero que ha sido recogido parcialmente en el programa Haku Wiñay de Foncodes. Consiste en construir micro reservorios familiares para con ellos instalar riego por aspersión o tecnificado en las chacras incluso de minifundistas muy pequeños. En 400 o 500 m2 de pastos que sólo crecen 1 cm y están verdes sólo tres meses al año, se puede pasar a tener pastos cultivados que crecen 1 m y admiten cinco cortes al año. Es decir, se podría lograr incrementos de la productividad superiores al 500%. Esto permitiría que los beneficiados puedan pasar de tener una vaquita famélica que apenas produce unos litros de leche a tener dos o tres de mejor calidad que le permitan tener un mejor nivel de vida, demandar productos manufacturados que reactivarán la economía y estar en condiciones de formalizar sus actividades teniendo acceso al seguro de salud y al sistema de pensiones.

Lo más interesante de este tipo de programas en el ámbito rural, es su potencial de masificación que permitirían transformar la agricultura serrana, a través de un salto de productividad extraordinario que se podría concretar en muy poco tiempo. La ubicación de los campamentos de ACER en cada distrito de la sierra permitiría que el contingente de jóvenes de la misma zona realice las mejoras y de esta forma asegurar que los cambios tecnológicos sean permanentes.

La agencia ACER utilizaría la fuerza laboral de cada campamento para hacer contratos con comunidades, gobiernos locales o propietarios para realizar las obras de reforestación, construcción de reservorios y canales, siembra y cosecha de agua, riego tecnificado más adecuadas a la zona.

En el ámbito urbano, las actividades a desarrollarse serían labores asociadas a la reconstrucción de millones de viviendas precarias en el ámbito urbano, especialmente ciudades grandes, obras de agua y desagüe, postas de salud, escuelas y parques zonales.  Al igual que el ámbito rural, los campamentos se instalarían en los distritos donde se realizarían las obras asegurando de esta manera que el contingente de jóvenes movilizados pertenezca a la misma zona. La participación de Defensa Civil en el directorio de ACER permitiría asegurar que las obras de reconstrucción de las viviendas precarias se hagan de acuerdo con las normas técnicas necesarias para evitar una catástrofe en caso de un terremoto.  

Con una estructura organizacional como la de ACER, se evitarían los interminables procesos de licitación, contratación y ejecución de los proyectos y la corrupción asociada a ellos. Las obras se realizarían con contratos tipo Mi Vivienda para reconstrucción de viviendas precarias con los propietarios de los lotes a ser beneficiados. Las obras de agua y desagüe, postas de salud, escuelas y parques zonales se harían con contratos tipo Mi Vivienda con las autoridades locales de los distritos donde se realizan las obras.

¿Como se financiaría?, con un fondo tipo “Mi Vivienda” que daría préstamos a largo plazo, con bajas tasas de interés, a los agricultores beneficiados con los reservorios o forestación y a los moradores de las viviendas precarias. Con la participación de las fuerzas armadas se tendría no solo fuentes de trabajo sino una fuerza laboral disciplinada, apolítica y que aprendería oficios en los campamentos.

¿Qué se requiere para poner en marcha ACER? Una ley del Congreso que autorice la creación de la agencia civil ACER con su régimen laboral especial. Una reasignación presupuestal de diferentes ministerios encargados de programas similares para financiar las actividades logísticas de las fuerzas armadas para el mantenimiento de los campamentos, maquinaria necesaria para el desempeño de sus funciones y de la fuerza laboral de voluntarios. Los salarios de los jóvenes incorporados saldrían del financiamiento de las obras a ejecutar que serían otorgados como préstamos a los beneficiarios (propietarios de las tierras beneficiadas y lotes precarios a ser reconstruidos). Estos préstamos se otorgarían siguiendo esquemas similares a los de Mi Vivienda, con plazos de 30 años y con tasas de interés muy bajas.

En ambos casos, las agencias gubernamentales generarían puestos de trabajo productivo bajo esquemas similares a “Mi Vivienda” respaldado por los derechos de propiedad de las tierras en el caso de los proyectos rurales y de los lotes de vivienda en el caso de los proyectos urbanos. Lampadia

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