Juan José Martínez Ortiz
Para Lampadia
Como hemos señalado en múltiples ocasiones, existe fuerte evidencia que señala la importancia que tiene el Estado y la forma cómo ejerce sus roles (regulador, de prestación de servicios y de provisión de bienes), en la promoción de condiciones de desarrollo y bienestar para sus ciudadanos[1]. En ese sentido, el desarrollo de un país requiere de un Estado efectivo y eficiente[2]. La evidencia internacional muestra que no se produce el desarrollo de los países al margen del Estado o donde existe uno disminuido o ineficiente.
Lamentablemente, como la ciudadanía lo percibe, el Estado peruano es débil -particularmente- en lo referido a efectividad gubernamental y no es eficiente en la prestación de servicios y en su gestión.
Esto llama la atención, porque si vemos un período de un poco más de 10 años, el Presupuesto Público ha sido creciente, multiplicándose más de 2.5 veces. El año 2007 el presupuesto fue de 71,318 millones de soles mientras que para el 2019 ya era de 188,319 millones. El aumento de recursos ha sido evidente[3]. Y esa tendencia continúa.
Por otro lado, el número de servidores públicos también se ha tenido una tendencia creciente. El año 2008 se contabilizaban 1 millón 234 mil servidores públicos y para el año 2019 ya había 1 millón 454 mil. Para fines del año 2022, seguramente ya habrán más de 1 millón 500 mil servidores públicos.
En paralelo, en los últimos 30 años se han creado nuevas unidades organizativas y entidades nuevas, con la finalidad de enfrentar diversos problemas de la sociedad y añadirle efectividad al Estado.
En el imaginario popular, se atribuye este débil funcionamiento a la actuación de los políticos, aquellos sujetos elegidos por nosotros ciudadanos, que llegan con oscuros intereses al poder y que sólo lo utilizan para beneficiarse personalmente y enriquecerse. En este sentido, se suele considerar a los “malvados políticos” como la fuente de todos los males, que conllevan a la ineficacia y la ineficiencia del Estado.
Sin embargo, esa es una visión parcial sobre la organización, funcionamiento y actividades realizadas por el Estado. Las actividades del Estado (denominadas también “políticas públicas”) dependen de la política, pero también de la burocracia (la Administración Pública).
A través de la política se manifiestan las preferencias de los diversos grupos e intereses en la sociedad, se plantean los objetivos y agenda hacia dónde dirigir la acción del Estado. Sin embargo, la política es una condición necesaria pero no suficiente.
La acción estatal requiere también de sostenibilidad presupuestaria así capacidad técnica de los servidores públicos (la burocracia, la Administración Pública) quienes deben implementarla y gestionarla. Pero también se requiere la visión, liderazgo y conducción de estos últimos; para darle ritmo a la acción estatal y poder “navegar” por sobre (o utilizando) las corrientes de la política.
En nuestro país, la lamentable situación de nuestro Estado y de su nivel de actividad tiene como un factor a la política (los malvados políticos, como señala el imaginario popular). Pero la responsabilidad no es sólo de ellos. Una importante cuota de responsabilidad radica en la burocracia (la Administración Pública).
Sin embargo, la burocracia (Administración Pública) en general se muestra -desde hace algún tiempo- paralizada, burocratizada, sin liderazgo ni ánimo de conducir al Estado ni mucho menos, “navegar” las corrientes políticas o de influir en ellas. Así, desde mi experiencia he podido apreciar algunas conductas que llevan a la Administración Pública en la dirección incorrecta.
a) Servidores públicos que no avanzan en su misión, porque esperan la “decisión” o “voluntad política”. Como si la voluntad política fuera maná que cae del cielo. Si bien es un proceso muy complicado, con visión, liderazgo y voluntad, se puede influir -poco a poco- para generar esa voluntad política (la “ventana de oportunidad”).
b) Servidores públicos que se limitan a elaborar proyectos de ley u otro tipo de normas, incluyendo directivas. Sobre este tema he escrito antes[4]. Aquí creo que hay dos tipos de funcionarios: los ingenuos y los cínicos.
Los ingenuos que auténticamente creen que una norma puede cambiar la realidad, la gestión. Como una triste anécdota podría citar el caso de una entidad que quería promover la aprobación de un decreto supremo, cuyo contenido era exactamente igual al de uno que estaba vigente. Consultados por la necesidad de la norma, respondieron que: “era necesario un refuerzo, porque al decreto supremo vigente nadie le hacía caso”.
Otro grupo son los cínicos, que saben que la norma no es suficiente, pero la plantean como una forma de justificar su existencia y su “trabajo”. Muchas veces he escuchado frases como: “yo promuevo la norma, la implementación no es mi problema”.
En muchos casos, la solución de los problemas públicos no requiere de normas, sino de mejorar la capacidad de actuación de la Administración Pública. El cambio de normas -por el contrario- puede ser contraproducente, por los costos de aprendizaje y el error.
Además, no es raro encontrar normas producidas en un gabinete, donde sus generadores no han trabajado en el campo y no conocen las condiciones en la que muchas normas deberán aplicarse (con lo cual se garantiza su incumplimiento). También he podido encontrar normas que derogan una anterior, repitiendo lo que decía la derogada. En ese caso, es difícil entender la necesidad del cambio normativo.
c) Los servidores públicos que consideran que, creando una unidad organizativa, un órgano o una entidad estatal, se va a resolver un determinado problema. Son aquellos que -por ejemplo- se enfocan en modificar el Reglamento de Organización y Funciones (ROF).
Nuestro Estado está lleno de entidades creadas para promover soluciones a determinados problemas y estos allí siguen. Estos servidores públicos no son conscientes que a mayor número de entidades del Estado se potencian los problemas de coordinación y articulación. Además, una nueva entidad requiere de personal adecuado y administración, elementos que son recursos escasos en nuestro Estado.
Una variante de este problema ocurre cuando una unidad orgánica ya existe, pero se reclama “mayor nivel” en la estructura organizativa. Muchas veces se reclama mayor nivel, para que “los demás les hagan caso”. Esto explica, por qué en algunas entidades hay una extraña proliferación de unidades orgánicas en “alta dirección”.
d) Los servidores públicos (funcionarios y directivos) “divos”. Son aquellos que creen que son depositarios de la verdad revelada y buscan figuración a cualquier costo. En este contexto, el trabajo y la coordinación con este tipo de funcionarios es una labor muy compleja, pudiendo llegar a ser conflictiva.
Como anécdota puedo señalar el caso de personas que se consideran precursoras, creadoras y solucionadoras de determinadas problemáticas en el Sector Público, en donde sólo ellas tenían la razón y había que hacer lo que señalaban. O el caso de aquellos servidores públicos “infalibles”, los que nunca se equivocan, que arrastran a sus organizaciones y al Estado en errores tremendos.
e) Los servidores públicos fundacionales o refundacionales. Son una variante de los anteriores. Critican todo lo que la entidad haya hecho antes, así como a las autoridades precedentes y a los servidores que trabajan allí. Quieren refundar la entidad, hacer todo de nuevo, porque “todo está mal” y buscan cambiar a cuanto funcionario puedan, porque “ninguno trabaja bien”. El problema es que esos cambios toman tiempo y en ese proceso la efectividad de la entidad se resiente.
f) Los servidores públicos de “perfil bajo”. Son aquellos que están cómodos en un contexto de “hacer poco” o nada. Tratan de sobrevivir a cualquier cambio político. “No hacer olas” es su lema, aunque eso implique que sus entidades tengan una efectividad limitada.
g) Los servidores públicos serviles. Son una variante de los anteriores. Su objetivo es mantener el puesto y para ello se alinean rápidamente con la nueva autoridad. Son un problema porque no tienen problemas en poner su conocimiento y capacidades al servicio de los “malvados políticos”, sin importar su color o sus objetivos.
h) Los servidores públicos (funcionarios y directivos) “excesivamente entusiastas”. Son aquellos que quieren hacer todo, pero se olvidan que es difícil perseguir muchos objetivos a la vez, considerando el contexto político y los limitados recursos que tienen (recursos como tiempo, capacidad administrativa, etc.). Muchos, con buena intención, diseminan sus esfuerzos, gastan sus limitados recursos, pero no logran alcanzar resultados por apuntar a tantas cosas.
Uno de los mejores consejos que recibí en mi experiencia personal fue el enfoque. Una persona muy sabia, alguna vez me dijo, “enfócate en dos cosas nada más y conforme avances … vas viendo, vas ajustando”.
i) Los servidores públicos (funcionarios y directivos) que micro gerencian. Son aquellos que deben revisar y aproar todo personalmente …… cuanta decisión y cuanto papel se genere en la entidad. Evidentemente se convierten en un gran cuello de botella y nada avanza en sus organizaciones.
En este contexto se ha desarrollado nuestro Estado. Sus deficiencias y limitaciones no dependen sólo de los “malvados políticos” sino también de esa burocracia (Administración Pública), que no ha tenido la voluntad ni la capacidad de conducir al Estado.
Los políticos tienen su cuota de responsabilidad, sin duda; pero también dicha burocracia. Es pertinente señalarlo, porque la pura acción política sin cambios en ese segundo elemento no serán suficientes, para un mejor Estado. Y esto último, es lo que todos queremos. Lampadia
[1] Ya hemos anteriormente habíamos hecho referencia a la importancia del Servicio Civil. MARTINEZ ORTIZ, Juan José. Balance de Investigación en Políticas Públicas 2011 – 2016 y Agenda de Investigación 2017 – 2021 Gestión pública y servicio civil. Disponible en: https://cies.org.pe/sites/default/files/investigaciones/balance_y_agenda_jjmartinez.pdf
[2] Desde hace más de 20 años, el Banco Mundial ya había citado esta relación y su importancia. Ver: Rethinking Civil Service Reform. Public Sector Notes N° 31. The World Bank. Octubre 1999.
[3] Esta información fue presentada en el diario Gestión. MARTINEZ ORTIZ, Juan José. Enfocando la reforma del Servicio Civil. Disponible en: https://ius360.com/enfocando-la-reforma-del-servicio-civil-juan-jose-martinez/
[4] Disponible en: http://juanmartinezortiz.blogspot.com/2021/05/los-abogados-y-su-impacto-en-la.html
