Giovanni Bonfiglio
Lima, junio 2016
En el estudio que, en el instituto del Perú, estamos llevando a cabo en las provincias de Angaraes y Acobamba, Huancavelica, estamos encontrando varias sorpresas. Una de ellas está referida a la densificación de las instituciones de gobernanza en el ámbito rural.
El número de comunidades campesinas se ha más que duplicado en los últimos 30 años: eran 55 en 1985, ahora son por lo menos 143. Una primera aproximación al fenómeno de crecimiento explosivo de comunidades daría la impresión que es expresión de un revitalecimiento del espíritu comunitario. Pero al observar la realidad, hemos visto que se trata justamente de lo contario, pues en todas las comunidades hay un manejo individual o familiar de las parcelas. Las áreas colectivas son muy pocas y en algunos lugares inexistentes; por lo general son pastos de zonas altas, imposibles de ser conducidos individualmente. Al mismo tiempo se ha dado un boom de la conectividad, que ha permitido una mayor movilidad entre campo y ciudad, a tal punto que es difícil decir si una localidad es rural o urbana pues la población se desplaza de un lado al otro con mucha frecuencia y está muy difundida la doble residencia.
¿A qué obedece este boom en la constitución de comunidades, justo cuando hay una mayor integración al mercado y una mayor conectividad que reduce los tiempos de acceso a las localidades más alejadas? La respuesta está en el hecho que las comunidades no son unidades productivas, en realidad nunca lo han sido, sino que son esencialmente instituciones de gobernanza y representación local.
A la base del crecimiento del número de comunidades hay diversos factores. Por un lado el crecimiento demográfico, a pesar de la intensa migración hacia las ciudades. Al crecer el número de pobladores, los anexos más grandes se autonomizan de la “comunidad madre” y solicitan su reconocimiento legal. Es así como las antiguas comunidades se fraccionan. Este proceso ha sido favorecido por el aumento considerable del nivel educativo del liderazgo local, pues han surgido entre los comuneros, profesionales que pueden aspirar a dirigir su localidad. Otras comunidades, surgidas en la década de 1980, son en realidad grupos de ex trabajadores de los fundos expropiados por la Reforma Agraria; al desaparecer las empresas colectivas (SAIS o cooperativas), los funcionarios públicos en vez de entregar la tierra a título individual, como se ha dado en la costa, la han otorgado a título colectivo, de ahí que han aparecido “comunidades”, por la desidia o la incapacidad de los funcionarios públicos para titular la tierra individualmente. Al parecer ha habido también orientaciones ideológicas, pues entre los funcionarios públicos primaba la idea que los pobladores rurales son por naturaleza proclives a lo colectivo.
Pero no solo ha crecido el número de comunidades, sino también el de Municipalidades de Centro Poblado (MCP), surgidas al amparo de la legislación que faculta la creación de estas municipalidades en caseríos donde habitan por lo menos mil votantes. Desde 1985 a la actualidad, en estas provincias se han constituido 74 MCP, casi todas ellas al anterior de comunidades campesinas. Es así que tenemos actualmente un paralelismo de instituciones de gobernanza en el ámbito rural: comunidades y municipalidades de centro poblado. Incluso, este paralelismo se da entre comunidades y municipalidades distritales, pues hay localidades que son ambas cosas a la vez, como en Huallay Grande o en Callanmarca.
Un caso emblemático del paralelismo institucional es el que se da en la comunidad de Carhuapata, en el distrito de Lircay, capital de la provincia de Angaraes. En esta comunidad hay 14 anexos o caseríos, cinco de los cuales se han convertido en centro poblado, con su respectiva Municipalidad (de centro poblado). Dicho sea de paso, la constitución de estas MCP se ha dado escamoteando la disposición que obliga a contar con mil habitantes: en toda Carhuapata hay 2,100 comuneros empadronados, y hay cinco MCP. Aquí se nota el pragmatismo de la población rural, que cuando desea algo lo consigue al margen de la formalidad del Estado central.
En la práctica, las autoridades de la comunidad, como de las MCP compiten entre sí para hacer “gestiones”, un concepto que tiene un significado peculiar para los pobladores de estas zonas, es sinónimo de obtener fondos, tanto de organismos públicos como de privados (ONGs y empresas que operan en la zona). No es casual que el incremento de las remesas fiscales a distritos y provincias, desde mediados de la década de 1990, se ha multiplicado el número de comunidades y MCP. La municipalidad provincial de Angaraes ha acordado dar una remesa de entre 2,000 y 2,500 soles mensuales a las MCP de su distrito, y 500 soles a las de otros distritos, considerando que estas últimas cuentan también con el aporte de sus municipalidades distritales respectivas. Igualmente las municipalidades provinciales han construidos locales modernos de las MCP, que al mismo tiempo son utilizados por las comunidades. A cambio de las remesas que reciben, se supone que las MCP deben ofrecer algunos servicios, como el de limpieza y el registro civil, pero sus capacidades son todavía limitadas; en muchos casos los pobladores locales siguen acudiendo a la municipalidad distrital para registrar nacimientos. En cambio, las dirigencias comunales tienen el poder efectivo en estas localidades, ellas son las que convocan y dirigen las asambleas donde se resuelven los problemas de la localidad. A estas asambleas los alcaldes y regidores de MCP acuden como un poblador más, con poco poder efectivo, a pesar que han sido electos. Es que en las poblaciones rurales persiste una forma de autoridad basada en la tradición (como decía Weber), en cambio la autoridad de los alcaldes inevitablemente supone un tipo de autoridad burocrática, que en el ámbito rural es poco efectiva y no recoge legitimidad. Esto lo han comprendido incluso los funcionarios de las empresas mineras de la zona, que cuando deben tratar con la población local se dirigen a las dirigencias comunales, no a las de MCP.
Reflexiones e hipótesis
Formalmente el Estado peruano tiene tres niveles de gobierno: el central, el regional y el local (provincial y distrital). Pero en estas provincias pareciera que hay un cuarto nivel: el rural. Antiguamente este “cuarto nivel” estaba compuesto por pocas comunidades, actualmente además de la multiplicación del número de comunidades han aparecido las MCP; si se añade la existencia de otras instituciones como rondas campesinas o asociaciones de autodefensa, vemos el enorme densificación de la institucionalidad en el campo.
Viendo el asunto desde un punto de vista positivo y optimista, se puede decir que detrás de todo esto hay una buena noticia. Es que el Estado por fin está llegando al campo, a las zonas rurales más apartadas, bajo la forma de MCP. Aunque llega sin tener hegemonía, sino compartiendo el espacio con otra esfera de autoridad y de poder, que se considera autónoma y más legítima: la esfera comunal. En otras palabras, cuando el Estado llega al campo no encuentra un vacío de poder o de institucionalidad.
Al parecer, en estas provincias serranas se está dando un rápido proceso de modernización, que ha avanzado más rápidamente en la esfera económica que en la institucional y la cultural. Como dicen los clásicos de las ciencias sociales, los cambios materiales no se dan a la misma velocidad que los cambios culturales e institucionales. Encontramos un proceso de transición que tiene un “timing” económico y de aumento de la conectividad acelerado, pero un “timing” institucional y cultural más lento, anclado a formas tradicionales de autoridad, que se resisten a desaparecer.
Quizás una foto expresa esta situación: un dirigente comunal de nuevo tipo es un profesional que lleva la vara de mando en una mano y el celular en la otra; se moviliza en automóvil; asiste a reuniones con autoridades distritales, provinciales y hasta de gobierno central, haciendo sentir su voz; incluso migra o tiene residencia en la ciudad, sin abandonar su cargo de dirigente comunal; es propenso a buscar empleo urbano, más rentable que el trabajo agrícola, dada la baja rentabilidad de los suelos y lo reducido de la parcela que tiene en la comunidad. En Carhuapata se está formando una Asociación de profesionales: entre los cuales hay profesores, abogados y hasta algún antropólogo. Ellos están impulsando desde hace años la aspiración de convertir Carhuapata en distrito. Es uno de los tantos pueblos que quiere alcanzar la categoría de distrito en el país.
Estamos observando un proceso que aún no ha decantado. El Estado nacional llega al campo vía servicios (escuelas y centros de salud) y vía remesas fiscales, pero aún no ha llegado vía instituciones de gobernanza propias. Incluso en aspectos de administración de justicia, hay un paralelismo jurídico en el campo, donde en muchos casos se usa el castigo físico como forma de sancionar normas.
Las municipalidades distritales siguen gobernando la parte urbana de sus localidades y dejan a las comunidades la gobernanza de la parte rural, como sucedía antes. Ahora el “cuarto nivel” está deseoso de integrarse al Estado nacional. Es una demanda que viene desde abajo. Un reto para el siglo XXI será integrar este “cuarto nivel” al Estado nacional.
Una reflexión final es que en el campo hay más orden que en las ciudades. Quizás porque las autoridades comunales saben hacer respetar su autoridad, cosa que no siempre saben hacer las autoridades de municipios distritales y provinciales, donde notamos elementos de anomia. De ahí que, hay algo que aprender del “cuarto nivel”.
Lampadia
