Nueva herramienta de gestión social
Garantizando el bienestar y desarrollo presente y futuro de las poblaciones rurales en las áreas de influencia de los proyectos de inversión productiva.
Cesar Delgado Canaval, MSc.
Gerente Asuntos Ambientales
CESEL S.A.
La actual coyuntura política genera un ambiente perjudicial para los proyectos de inversión productiva. Los sectores minero, energético, hidrocarburos y agroexportación, se enfrenta a una gran incertidumbre en sus procesos de aprobación y/o operación diaria. Aunque no es una dinámica reciente, la desarticulación del discurso de gobierno con respecto a sus acciones (o falta de ellas) acrecientan el impacto de esta coyuntura a niveles no vistos hace décadas. Según un estudio publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la principal razón de conflictividad social (en el 84% de los casos) es la falta de percepción de beneficios por parte de la comunidad y población en la vecindad inmediata al proyecto de inversión e infraestructura. Asimismo, en el contexto peruano, debe entenderse que mucho del rechazo a estas iniciativas de inversión se sustenta en la desconfianza crónica, producto del abandono del estado peruano, y los temores que generan inversiones productivas con la potencialidad de alterar la forma de vida de comunidades y poblaciones rurales sin que hayan sido atendidos sus requerimientos básicos.
La coyuntura presenta una oportunidad para que el Gobierno realice cambios normativos e institucionales que contribuyan a ganar la confianza, perder el temor y evitar el rechazo de la población hacia los proyectos de inversión, planteando un mecanismo de gestión, financiado y vinculante que atienda las necesidades básicas y las expectativas de desarrollo de las personas en el área de influencia. El primer paso debe ser implementar cambios en los procesos de elaboración y aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), a fin de que se enfoquen verdaderamente en la temática ambiental, luego debe crearse un nuevo instrumento social de desarrollo “ad-hoc” para atender las demandas y carencias históricas de muchas comunidades. Finalmente debe relanzarse el mecanismo de financiamiento mediante fidecomisos, a fin de minimizar las trabas burocráticas que caracterizan el actual sistema de inversión publica.
Propuesta de cambio en la participación ciudadana en el marco de los instrumentos de gestión ambiental
Comencemos analizando cómo y por donde se expresa el descontento popular a fin de plantear un mecanismo de inversión social que atienda esta problemática de manera adecuada. El primer contacto, normado por el estado, que las comunidades y localidades rurales tienen con un proyecto de inversión se da en el marco de la elaboración y evaluación de los Instrumentos de gestión Ambiental en sus diversas modalidades (EIAd, EIAsd, DIA, etc.) o en la Consulta previa. Es así que el EIA, instrumento necesario para empezar la construcción de cualquier proyecto de inversión, se vuelve la vía canalizadora de una variedad de reclamos que no necesariamente tienen que ver la temática socioambiental. Reclamos tales como definición de límites territoriales entre comunidades o distritos, inclusiones en áreas de influencia (lucha por el canon), falta de servicios básicos, falta de infraestructura y apoyo para el desarrollo (competencia de gobierno regional o nacional), entre otros. Un instrumento de gestión ambiental no está creado para atender estas demandas y, por tanto, difícilmente puede plantear soluciones a coste del inversionista, a problemáticas históricas, complejas y que van más allá del alcance establecidos para dichos instrumentos. Prueba de ello es que la aprobación de un EIA, denominada Certificación Ambiental, difícilmente previene o pone fin a la conflictividad social. Son innumerables los casos en que, durante la operación de proyectos de inversión con Certificación Ambiental, la conflictividad social continua, expresándose en bloqueos y boicots, siendo la respuesta de sucesivos gobiernos la conformación de mesas de dialogo que no llegan a solucionar la problemática y contribuyen a aumentar la frustración.
Consideramos que resulta indispensable la creación de un instrumento de gestión social, específico e integral, que atienda esta problemática, independientemente al EIA. Esto permitiría que la socialización del EIA pueda centrarse exclusivamente en la discusión de los posibles impactos ambientales y sus propuestas de mitigación. Asimismo, permitiría implementar consultas calificadas y/o institucionales, donde las partes interesadas puedan involucrar a universidades, colegios profesionales y organizaciones no gubernamentales, todo ello moderado por el organismo estatal competente a fin de ponderar todos los aportes que se puedan dar y enriquecer el EIA.
Propuesta de creación de un nuevo Instrumento de Gestión Social
A fin de canalizar de manera real y sostenible las expectativas de desarrollo de las poblaciones en el área de influencia se propone la creación de un nuevo instrumento de gestión social al que llamaremos Estudio de Desarrollo Integral (EDI). El EDI incluirá una línea base social del área de influencia de las inversiones productivas, caracterizando en detalle la problemática socioeconómica, necesidades insatisfechas, actores (grupos de interés) y pasivos sociales históricos a fin de estructurar y priorizar las demandas en un “árbol de necesidades” que pueda ser abordado mediante un paquete de inversiones en programas de desarrollo, infraestructura y servicios sociales. Dicho estudio deberá correlacionar esta brecha de programas de desarrollo, infraestructura y servicios sociales con los flujos económicos que la propia inversión generará al estado peruano durante su tiempo de vida, a fin de plantear una cartera de proyectos de carácter social (servicios de educación, salud, infraestructura de comunicaciones, saneamiento, capacitación técnica, empresarial, etc.) la cual será vinculante y priorizada en su ejecución. Todo ello deberá responder a una visión de desarrollo estratégico a mediano y largo plazo, bajo la supervisión y aprobación de Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), que ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.
Figura N°1: Marco institucional y conceptual del Estudio de Desarrollo Integral (EDI)
El EDI contaría con la participación de las comunidades y municipios del área de influencia, en la selección, así como en la priorización de ejecución de dichos proyectos, mediante mecanismos de participación, la consulta previa (de ser aplicable) y principalmente la articulación al interior del aparato estatal que el CEPLAN. Un requisito vital para el éxito de un EDI será el planteamiento de cronogramas y presupuestos a nivel de factibilidad para la elaboración de estudios y ejecución de las obras con el financiamiento asegurado desde un fidecomiso de gestión e inversión administrado por un consejo directivo formado por representantes del Estado, las comunidades/ municipios y los inversionistas/ operadores.
El relanzamiento del Fideicomiso como garantía de eficiencia y transparencia
La lógica de un fideicomiso para financiar el EDI y sus proyectos se basa en las ventajas probadas de dicho mecanismo; figura privada (sin fines de lucro), relativamente aislada de la burocracia estatal, inembargabilidad, aislada de gobiernos de turno, altamente ejecutiva, participativa, transparente y auditable. El uso de este mecanismo, para financiar obras sociales en el Perú no es nuevo, en la actualidad existen 7 Fondos Sociales activos que suman cerca de 2 mil millones de soles. Sin embargo, su implementación ha presentado una compleja curva de aprendizaje, que aun da amplio margen para la mejora, siendo necesario replantearlo en cuanto a su gestión y gobernanza interna. Para ello, el directorio del fidecomiso (estado + comunidad/municipio + inversionista) deberán contratar personas y/o empresas calificadas (sin conflictos de interés) como administradores del fondo. Otro aspecto esencial es la implementación de la gestión PMBOK, la cual identifica y gestiona los riesgos en los estudios y obras, plantea mejoras técnicamente sustentadas a los costos, minimiza demoras en los plazos de entrega y organización equipos de trabajos bajo liderazgo asertivo y cumplimiento de objetivos. Asimismo, a fin de acelerar la tramitología burocrática estos fondos deben estar exentos del sistema invierte.pe (ex SNIP). reforzando los sistemas de control y fiscalización interna con un sistema de auditorías independientes.
El relanzamiento del fidecomiso en este contexto y a diferencia de los actuales Fondos Sociales, incluye una visión planificadora en concordancia con los lineamientos del CEPLAN y el análisis de necesidades y prioridades de inversión establecidos en el EDI, de carácter concertado entre todos los actores y vinculante con los fondos del fideicomiso, constituyéndose en un mecanismo que servirá como “hoja de ruta” para dirigir las inversiones y programas sociales con una visión de 5, 10, 20 y 50 años, generando la infraestructura necesaria, los servicios sociales indispensables, y las competencias para que las comunidades y poblaciones en el área de influencia puedan autosostenerse una vez la actividad empresarial concluya y se dé el cierre de operaciones. A fin de asegurar el flujo sostenido de ingresos al fidecomiso durante el todo el tiempo de vida de la inversión productiva, el origen de los fondos debe ser el canon minero destinado a las localidades en el área de influencia del proyecto.
Figura N°2: Estructura conceptual del contenido de un EDI
A modo de resumen de todo lo expuesto, la presente propuesta canaliza las demandas sociales mediante un instrumento “ad-hoc” llamado Estudio de Desarrollo Integral (EDI), permitiendo la especialización y la creación de consultas calificadas/institucionales para la socialización de los EIA, lo cual podría simplificar las dinámicas de aprobación al canalizar los reclamos sociales históricos y deseos de desarrollo de las poblaciones en el área de influencia. Asimismo, propone un mecanismo de financiamiento mediante un Fidecomiso de Gestión e Inversión, donde las comunidades y poblaciones locales tendrán voz y voto en la selección y priorización de los proyectos a ejecutarse, pero al mismo tiempo explica las diferencias en cuanto al origen de los fondos del fideicomiso y la concepción de desarrollo estratégico bajo el marco del CEPLAN, con respecto al actual mecanismo de Fondos Sociales.
Figura N°3: Secuencia de aprobación del EIA y el EDI de una inversión productiva.
Todas las investigaciones socioeconómicas concuerdan que la única vía sostenible en el tiempo para asegurar una mejor distribución de la riqueza es la inversión en “capital humano” mediante la educación, la salud, el desarrollo de infraestructura relacionada, junto con la eficiente conectividad física e informática. El Perú de las últimas décadas ha logrado generar los recursos económicos para poder financiar el desarrollo de las comunidades campesinas y poblaciones rurales, es hora de implementar un sistema de gestión eficiente y transparente para destrabar un paquete de inversiones y programas sociales con una visión estratégica de desarrollo a mediano y largo plazo. Lampadia
