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Lima-Perú, 14/01/2016 a las 04:01pm. por Lampadia

Necesitamos una Policía Nacional del mejor nivel

LA REFORMA POLICIAL (I)

Presentamos un primer despacho sobre la reforma policial, que forma parte de nuestro repositorio sobre la construcción del Estado del Siglo XXI. El Perú no puede seguir postergando una reforma efectiva de nuestro sistema policial que debe responder a la inseguridad Ciudadana, la impunidad y el crimen organizado que amenaza la propia gobernabilidad, con la moralización y profesionalización de los efectivos policiales y su reencuentro con la comunidad, la integración de sistemas de datos y comunicaciones y el reconocimiento económico, de condiciones de trabajo y status social del personal de la PNP.

Resumen Ejecutivo

El Perú es el país con mayor victimización por delincuencia en las Américas y la tasa de homicidios, aunque baja aun, viene subiendo. Para reducir la altísima victimización por delincuencia se necesita una Policía que esté presente en las calles. Tenemos más policías por habitantes que Ecuador, Chile, Brasil y Argentina, pero no están en las calles. Solo alrededor de la mitad de los barrios cuentan con laguna forma de vigilancia, y esta es proporcionada más por el Serenazgo municipal que por la Policía, pese a que hay 5 veces más policías que serenos.

Parte del problema es que los policías trabajan solo la mitad del tiempo debido al 24 x 24, que ha comenzado a resolverse a partir de enero del 2016. Pero, además, sólo una tercera parte del personal policial está en las comisarías y, de este, solo el 40% realiza labores de patrullaje. Además, los distritos periféricos, donde suele haber más delincuencia, tienen proporcionalmente aun menos policías.

Las 2/3 partes del personal policial está en las sedes centrales de la Policía, de las 8 Regiones Policiales y las 22 Divisiones Territoriales, las que replican en pequeño la estructura nacional (direcciones administrativas y especializadas). Esto debe reestructurarse a fin de destinar una proporción mucho mayor a las comisarías, y redistribuir este personal a los distritos periféricos o en los que la incidencia del delito sea mayor.

Como si fuera poco, las comisarías sufren de un serio déficit de equipamiento e infraestructura, pese a mejoras en los años recientes. El 2014 sólo el 38% tenía conexión propia y adecuada a internet, el 44% teléfono fijo y el 23% una radio fija operativa, por ejemplo. Es necesario licitar el cierre de estas brechas y tercerizar el mantenimiento y renovación de los equipos, así como el sistema de radio troncalizado (Tetra), todavía incipiente y limitado. Debe evaluarse la calidad del sistema digital de denuncias interconectado que alcanza al 31% de las comisarías, y que por el momento solo está georeferenciado (para hacer mapas del delito) en las de Lima y Callao. Hay interoperabilidad digital con varias instituciones pero falta desarrollarla con el Ministerio Público y el Poder Judicial para el expediente digital. 

En cuanto a la investigación policial el problema es más de estructura orgánica, equipamiento (laboratorios) y capacitación, que de número de personal, aunque la PNP no ha precisado cuantos efectivos tiene en esta labor y cuántos necesita. Se debe tercerizar una red de laboratorios y reducir drásticamente el número de escuelas policiales mejorando sustancialmente  su calidad.

Introducción

En el informe sobre el nuevo código procesal penal dimos cuenta del problema: el Perú es el país con mayor victimización por delincuencia en las Américas (alrededor de 30% de las personas declaran haber sido víctimas de un delito el último año) y, aunque la tasa de homicidios por 100 mil habitantes (6.7 por 100 mil habitantes para el 2014 según el INEI) está bastante por debajo del promedio sudamericano (21.2 por 100 mil según la OEA)[1], viene subiendo en los últimos años asociada al crecimiento del crimen organizado y las mafias de todo tipo en algunas ciudades importantes del país y a las guerras que se desatan entre dichas mafias por el control territorial de las extorsiones o de la cadena del narcotráfico. Si en los próximos años no se lleva a cabo una reforma profunda en la policía nacional y en el sistema judicial penal, la inseguridad ciudadana y el avance de las mafias puede terminar ahogando la gobernabilidad y el crecimiento económico.

La altísima victimización por delincuencia se debe a un sistema judicial-penal que no atrapa a los delincuentes o que cuando lo hace no los castiga, es decir, al reinado de la impunidad, y a la carencia de políticas preventivas que ataquen la raíz social de la delincuencia. Y el avance de las mafias y el crimen organizado obedecería, entre otras cosas, a una supuesta sensible reducción del número de policías dedicados a la investigación policial.

En cuanto a la elevada victimización por delincuencia, es decir, a los altos niveles de inseguridad ciudadana, hemos abordado el tema desde el ángulo judicial y de la aplicación del nuevo código procesal penal, donde hemos visto que hay avances pero se necesita, entre otras cosas, mejorar la coordinación entre policías y fiscales, devolverle a la policía algo más de autonomía para actuar e interrogar, organizar mejor y medir el rendimiento del sistema de audiencias, avanzar hacia el expediente digital, implementar laboratorios básicos y, muy importante, descentralizar fiscalías, juzgados y carceletas a los distritos (en Lima y Callao) a fin de castigar a los ladrones, violadores y delincuentes callejeros que normalmente salen libres cuando son capturados, y hacer mucho más efectivo el funcionamiento de los recientemente estrenados juzgados de flagrancia. Estos últimos, bien implementados y distritalizados, pueden cambiar radicalmente la sensación de impunidad y empezar a dar una justicia pronta y efectiva.

No hay vigilancia en los barrios

Pero para eso se necesita una Policía que esté presente en el territorio urbano y pueda prevenir el delito o capturar al delincuente cuando el delito se comete. Y eso es lo que no tenemos. Según el boletín “Estadísticas de Seguridad Ciudadana,  abril - setiembre 2015” del INEI, sólo “el 55.9% de viviendas del área urbana a nivel nacional cuenta con vigilancia por parte de la Policía Nacional del Perú, Serenazgo o Patrullaje Integrado en su zona o barrio”. Peor aún, según la Encuesta Nacional de Programas Estratégicos 2011-2014 del propio INEI, en el año 2014, sólo el 43.3% de la población de 15 y más años de edad del área urbana manifestó contar con el servicio de vigilancia en su zona o barrio. En cualquier caso, alrededor de la mitad de los barrios urbanos en el Perú carecen de alguna forma de vigilancia.

Más preocupante aun es que, en esa realidad desatendida, sea el serenazgo el que tenga más cobertura, poseyendo mucho menos efectivos. Gino Costa refiere que el 2014 los serenazgos vigilaron el 36.6% de los barrios, mientras que la policía solo el 21.1%. “Las deficiencias de la vigilancia policial son obvias, pues con 5 veces más agentes (123 mil) que los serenos (25 mil) solo cubren poco más de la mitad de los barrios cubiertos por estos”[2]. Hay policías,  pero no están en las calles. Por eso, el propio Gino Costa propone trasladar a las 2/3 partes del personal de la policía a las calles. 

El problema no es el número de policías

Lo primero que concluimos es que no es un asunto de número de policías. Si bien la cantidad de policías se redujo de 120 mil a 87 mil entre 1989 y 2005 (al mismo tiempo que la población nacional se incrementaba en 30%), luego ha venido subiendo hasta llegar a 119 mil el 2015[3], lo que equivale a 260 habitantes por policía o, dicho de otro modo, el Perú tiene 384 policías por cada 100 mil habitantes. El hecho es que, según datos del Observatorio de Seguridad Ciudadana de la OEA[4], el Perú tiene más policías por 100 mil habitantes que Ecuador, Chile, Brasil y Argentina, solo considerando Sudamérica (no hay datos para Venezuela).

Fuente: Observatorio de Seguridad Ciudadana de la OEA, elaboración propia.

El 24 x 24

Entonces, el problema no es de número, sino de dedicación, distribución y calidad, y de la precaria implementación de las comisarías. De los 119 mil policías, 105 mil son suboficiales de armas, pero de ellos la mayor parte no brindaba su servicio a dedicación exclusiva sino un día sí y el otro no, en el conocido régimen de 24 x 24. Esto reduce sustancialmente la cantidad de policías en las calles. Se supone que esto debe empezar a corregirse a partir de enero del 2016, coincidiendo con el cuarto incremento remunerativo de cinco que elevará el sueldo de un suboficial recién ingresado a 2,826 soles, y al grado más alto en el escalafón de suboficiales, a casi 4 mil soles.

La eliminación del 24 x 24 para pasar a la dedicación exclusiva es una reforma clave, que el gobierno tuvo finalmente la decisión política de implementar, pero al momento de escribir esto, había problemas de implementación. De hecho, el síntoma de que la reforma se empezó a aplicar de manera poco planificada a partir del 1º de enero, fue el comunicado que publicó la Municipalidad de Lima el 7 de enero denunciando que la Policía Nacional había retirado todos los efectivos que la municipalidad pagaba en sus días de franco. Al día siguiente ese personal fue repuesto, pero con el compromiso de la municipalidad de enviar una carta especificando su demanda de modo que la Policía evaluara su capacidad y la pertinencia de atenderla, firmando un convenio por medio del cual los policías que acudan ya no lo harán en su día de franco recibiendo un pago por parte de la municipalidad, sino que el pago se hará a la institución policial como tal, por todo el servicio prestado. También se contratará al personal que está en vacaciones, aunque  no queda  claro si este personal será pagado directamente por la municipalidad o será igualmente provisto por la PNP. Y así se haría con todas las entidades públicas y privadas que soliciten apoyo policial, que se dará siempre que se trate de una función de resguardo público. Los convenios serán firmados exclusivamente por el Director General de la Policía y ya no por los jefes de Región

De todos modos, como explica el asesor ministerial Javier Llaque, hay unidades como las de Emergencia, la DINOES y la SOAT que sí van a conservar el régimen de 24 x 24 porque –argumentan- ese es el sistema que más se adecúa a la naturaleza de su servicio: dado que el personal tiene que estar listo para cualquier emergencia, entra a las 8 de la mañana y se retira a las 8 de la mañana del día siguiente. Y luego descansa 24 horas. El tema es que en adelante en esas 24 horas de descanso dicho personal no podrá  trabajar para terceros. Es decir, estará también a dedicación exclusiva de la PNP.

Sólo la tercera parte trabaja en las Comisarías

Pero el asunto no se resolvería solo con la eliminación del 24 x 24 y la dedicación exclusiva, porque resulta que, según el IV Censo de Comisarías realizado por el INEI el 2015, en las 1,400 comisarías existentes en el país laboran 36,380 policías, es decir, solo una tercera parte del personal a nivel nacional (en la práctica, la cantidad es algo mayor si sumamos el personal de las unidades especializadas multicomisarías como el Escuadrón Verde y Los Halcones (que se desplazan en motocicletas), que sirven o apoyan a conjuntos de comisarías. En Lima, por ejemplo, hay cerca de 600 Halcones[5]). ¿Dónde está el resto?

Antes de responder esta pregunta notemos que no sólo tenemos pocos policías en las comisarías, sino que este número está mal distribuido. 36,380 policías en las comisarías significan un policía por 856 habitantes a nivel nacional, con importantes diferencias: en Arequipa son solo 363 habitantes por policía mientras en la ciudad de Lima son 1,190. Pero dentro de Lima también hay importantes diferencias: en San Isidro hay 333 habitantes por policía pero en San Martín de Porres, por ejemplo, son 2,979 personas por policía. En general, como podemos ver en el siguiente cuadro, los distritos periféricos tienen menos policías por habitantes o, dicho de otro modo, un policía debe cuidar a una cantidad de personas mucho mayor, lo que tiende a coincidir, aunque no hay una relación exacta, con la victimización por hogares. Es decir, en alguna medida se puede decir que a menor número relativo de policías, mayor victimización, aunque hay excepciones.

Fuentes: IV Censo de Comisarías 2015, y “Lima: ¿Cómo hacerla más segura?, Ciudad Nuestra, Segunda Encuesta 
Metropolitana de Victimización 2012, Costa y Romero. Elaboración propia.

Evidentemente se trata de redistribuir el personal hacia los barrios periféricos o hacia aquellos en los que la delincuencia sea mayor. También es cierto que los distritos céntricos que concentran una alta densidad comercial y financiera demandan más protección, pero esos mismos distritos cuentan con muchos más serenos.

Y no solo es que hay relativamente pocos policías en comisarías y que estos están mal distribuidos, sino que, para mayor agravante, solo un 41% de los policías que sirven en comisarias realizan patrullaje motorizado o a pie. El restante 59% -la mayoría- se dedica a servicio de guardia, investigación, labor administrativa y de control y participación ciudadana.

Que solo el 41% del personal de las comisarías saliera a patrullar el 2014, puede obedecer tanto al 24 x 24 como al hecho de que los policías de las comisarías aun tienen que cumplir tareas administrativas de otros sectores, como entregar constancias de despidos, según refirió Gabriel Seminario, ex presidente de la asociación “Amigos de la Policía”, en reciente entrevista en El Comercio (28-12-15). Esa asociación contrató a fines de los 90 a la consultora “London Consulting” que descubrió que las comisarías distraían mucho personal en encargos tales como entregar certificados domiciliarios y notificaciones judiciales. Gracias a esa advertencia, las comisarías habrían  sido relevadas de esas tareas. Pero quedarían otras.

¿A qué se dedica las 2/3 partes del personal?

Regresemos entonces a la pregunta que nos formulábamos: ¿a qué se dedica las dos terceras partes del personal policial que no está en comisarías, sobre todo considerando que, de acuerdo al conocimiento común, el personal dedicado a investigación del delito se ha reducido en lugar de incrementarse desde 1989 en que se unificaron las especialidades policiales? Es decir, si la mayor parte de los policías no está en las comisarías y tampoco haciendo investigación, ¿qué hace?

En el siguiente cuadro podemos ver la distribución del personal por grandes unidades. Vemos que el 62.6% (73,835 efectivos) se ubica en las Regiones y Frentes Policiales, que incluyen a las comisarías, de modo que si restamos el personal de las comisarías, quedan 37,455 efectivos que trabajan en las en las oficinas centrales de las Regiones y Frentes Policiales, en labores no precisadas. Pero si analizamos la estructura orgánica de las 8 Regiones Policiales y las 22 Divisiones Territoriales, vemos que ellas reproducen en pequeño la estructura central, replicando casi todas las unidades administrativas y especializadas, incluyendo las de investigación criminal. Es posible, entonces, que en la parte administrativa y también de línea haya un desperdicio de recursos humanos que podrían ser orientados a la labor policial propiamente dicha.

Fuente: Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, 29-12-15 (elaboración propia)

En suma, doblar el personal en las comisarías de modo que las 2/3 partes de la policía esté en las calles, supondría una labor de reingeniería y reorganización de la estructura orgánica de la Policía Nacional a fin de enviar personal que trabaja en la sedes centrales de la PNP y de las Regiones Policiales a las Comisarías.

Comisarías precarias

Pero el problema de la organización de la Policía para combatir la inseguridad ciudadana local no reside solo en el escaso personal de las comisarias o que, de este, solo un 41% patrulle, sino que las comisarías como tales han estado mucho tiempo abandonadas de modo que sufren de grave déficit de equipamiento e infraestructura pese a la relativa mejora producida en los últimos años, donde se ha registrado una cierta inversión en equipamiento. Como podemos ver en el siguiente cuadro, pese a las mejoras, la situación de las comisarías sigue siendo crítica en cuanto a acceso al agua potable, a teléfono fijo, radios, internet, y a bases de datos claves como Reniec, Registros Públicos y el  sistema de denuncias policiales (SIDPOL).   

A nuestro juicio, el equipamiento de las comisarías y su mantenimiento y renovación deberían tercerizarse, comenzando con una APP que cierre las brechas actuales y se encargue luego del mantenimiento y renovación de los equipos y sistemas. Si bien, como hemos visto en el cuadro, entre el 2012 y el 2014 la implementación de las comisarías mejoró relativamente gracias a inversiones realizadas por el ministerio del Interior, nada garantiza que ese equipamiento se mantenga en buen estado.

Hubo un caso que refleja bien esta realidad. Luego de varios años de intentos infructuosos, la asociación “Amigos de la Policía”[6] donó en los años 2002 y 2003 el SISTEMA SIGPOL (Sistema denuncias geográfico policial) a la comisaría de Surquillo como un plan piloto y luego a la Región del Callao para ser instalado en las comisarías de esa jurisdicción. La donación incluyó la instalación de equipos de cómputo en todas las comisarias del Callao, la interconexión de todas las comisarias y la capacitación en CIBERTEC a 100 policías para que manejen estos sistemas. A la postre, el sistema donado no tuvo continuidad tanto por desinterés de la Policía cuanto por problemas de ancho de banda y porque, al parecer, el licenciamiento del sistema era muy caro.

No obstante, a partir del 2009 los programadores de la propia oficina de desarrollo la Dirección Ejecutiva de Tecnología de Información y Comunicaciones de la PNP (DIRETIC) desarrollaron un sistema llamado SIDPOL que permite el registro digital de las denuncias policiales que se realizan en una Comisaría interconectada. Inicialmente fue concebido para el uso exclusivo en las comisarías, pero luego se ha extendido a otras unidades policiales y otras funcionalidades.[7] Luego, esa misma Dirección Ejecutiva desarrolló en el 2011 un nuevo módulo de georreferenciación que consume menos recursos y cero de costo de licenciamiento en comparación con el sistema donado por Amigos de la Policía[8]. Habría que evaluar la eficacia de estos sistemas.

Según el Censo Nacional de Comisarías, al 2014, la Policía había introducido el  software de denuncias SIDPOL en el 31.8% de las comisarías del país, como hemos visto en el cuadro precedente. Todavía faltan las dos terceras partes. Según la DIRETIC, los usuarios el SIDPOL han pasado de 5,755 a 22,044.

Ese sistema no contenía inicialmente el software de georeferenciación que, como hemos referido, fue desarrollado después, para ser incorporado en el SIDPOL. La georeferenciación es importante porque hace posible configurar los mapas del delito, indispensables para aplicar una estrategia capaz de limpiar los lugares de concentración del delito. La georeferenciación permite no solo ubicar el lugar exacto en que se cometen los delitos o faltas, sino las características del ambiente cercano: si hay discotecas, bares u otros locales que pudieran ser factores que impulsen del delito.

En la actualidad el SIDPOL ya está georeferenciado en las 161 comisarías de Lima y Callao, lo que permitirá que esas comisarías dispongan de mapas del delito basados en el SIDPOL a partir de enero del 2016 en el Callao y de febrero en Lima Metropolitana. No obstante, el  módulo de georeferenciación funciona sólo a un 45% por falta de ancho de banda, según la Dirección Ejecutiva de Tecnología de la Información y Comunicaciones de la PNP (DIRITEC). En suma, no sabemos cuántas comisarías de Lima tienen un mapa del delito activo y eficiente.

En cuanto al número de comisarías y unidades policiales interconectadas, el asesor Javier Llaque nos informa que “al 06 de febrero del 2016 estarán interconectadas, a nivel nacional, 802 Comisarías y 284 Unidades Especializadas, además 06 (seis) Puestos de Frontera y 14 (catorce) Complejos Policiales”.

Hay que agregar que en la actualidad el SIDPOL brinda información en línea procedente de varias bases de datos por medio de llamada “Plataforma de Interoperabilidad”, donde el avance, a diciembre del 2015, andaría alrededor del 40% según Reyes y Llaque. La Policía está interconectada con:

  • El Registro Nacional de Detenidos y Sentenciados a Pena Privativa de la Libertad Restringida - RENADESPLE, con el Ministerio Público, que permite conocer la trazabilidad de la situación de un detenido desde las instancias policiales, su paso por el Ministerio Público y el Poder Judicial hasta su ingreso a un reclusorio.
  • El Registro Nacional de Identidad y Estado Civil - RENIEC.
  • El Registro de Antecedentes Policiales PNP. Adicionalmente, el Banco de la Nación accede a los Registros de Antecedentes Policiales, para emitir el antecedente respectivo.
  • El Ministerio de Transportes y Comunicaciones MTC, para las Licencias de Conducir.
  • La División de Requisitorias de la PNP (capturas) para personas, vehículos, personas detenidas, Sistema de Denuncias Policiales (SIDPOL)
  • El Registro de Obras Civiles del Ministerio de Trabajo, donde aparecen los Sindicatos de Construcción Civil. También se emite Certificados de Antecedentes Policiales gratuitos a personas de escasos recursos a quienes el MTPE les ofrece plazas de trabajo
  • Migraciones, se controlan los accesos y salidas en el Aeropuerto Jorge Chávez y las fronteras con el Ecuador y Chile, en temas de requisitorias e impedimentos de salida así como el ingreso de extranjeros referenciados.
  • SUCAMEC, para obtener datos de armas de fuego por número de serie, licencias de portar armas por DNI y número de armas.
  • En Ecuador, e cuenta con servicios de ida y vuelta de datos de personas con requisitorias y antecedentes.
  • En Colombia, México y Chile, se ha logrado la interconexión e ida y vuelta con estos países a efectos de cruzar información de personas para la facilitación del movimiento migratorio.

Evidentemente falta la interconexión con las plataformas digitales de las instituciones del sistema judicial (Ministerio Público, el Poder Judicial y el INPE) para el efecto de construir el expediente digital único para cada proceso, desde la Policía hasta el INPE, algo que sería decisivo en la lucha contra la inseguridad y la delincuencia, aunque el RENADESPLE arriba mencionado puede ser el embrión de este instrumento. Recientemente se firmó un acuerdo con el gobierno Coreano, que tiene gran experiencia en interoperabilidad de las instituciones de justicia, para avanzar en este campo. 

Ahora bien, para darle efectividad al trabajo de las comisarías y a los sistemas de patrullaje, es indispensable tener un sistema de comunicaciones troncalizado, que no solo integre en uno solo los sistemas de comunicación de las comisarías y de las unidades especializadas de la policía, sino también a los del serenazgo, los de las empresas privadas de seguridad e incluso con las  empresas de taxis. Para ese efecto el Ministerio del interior adquirió un sistema TETRA, que es una infraestructura para conectar a varios puntos y bases de radios, formando así redes más grandes, que en algunos casos cubren países enteros.

El sistema Tetra que se ha adquirido para Lima podría integrar a los sistemas de comunicación de los serenazgos, de las empresas privadas de seguridad, de los bomberos, empresas de taxis y otras entidades, pero solo de modo parcial. Para que la integración sea completa, esas entidades deberían contar, según la DIRETIC, con equipos de radiocomunicaciones troncalizados TETRA interoperables con la infraestructura de la PNP. Es el caso, por ejemplo, de la municipalidad de los Olivos, que recientemente ha adquirido 150 equipos de radiocomunicaciones TETRA.

La DIRETIC ha iniciado coordinaciones con o ha proporcionado equipos Tetra para pruebas al INDECI, el Ejército Peruano,  Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Salud, diversas municipalidades y Sedapal.

Está en curso la adquisición de otros cinco Tetras para cinco regiones policiales importantes: Piura, Tumbes, Arequipa, Lambayeque y La Libertad.

Según información brindada por Javier Llaque, la primera etapa, por 29 millones de soles, incluyó 120 cámaras de video vigilancia para el 105,  un Controlador Central y sus Repetidoras (Central Base) y seis consolas de Despacho (para retransmitir la señal). La segunda etapa, por 11 millones de soles, consistió en la adquisición de 4,319 terminales móviles (para patrulleros), fijos y portátiles (para miembros policiales), todas con GPS. Para la tercera etapa, el objetivo es interconectar nueve ciudades al interior del País con una inversión de 120 millones de soles. En mayo del 2016 se inicia selección de la empresa proveedora, y la compra se calcula que se ejecutará a fines del presente año 2016.

Vinculado a lo anterior está el sistema de los patrulleros inteligentes. Estos se conectan a la red Tetra y, vía internet, a bases de datos de la PNP tales como requisitoriados, captura de vehículos, así como a los sistemas SIDPOL y ESINPOL (Sistema de Información Policial). También están interconectados con  la SUCAMEC y con la RENIEC. Ahora, ¿cuántos de los 800 patrulleros inteligentes que se adquirieron el 2013 tienen estas funciones realmente operativas? No hemos podido averiguarlo. Lo que sabemos es que no hay contrato de mantenimiento, de modo que lo más probable es que la tecnología de estos patrulleros se esté deteriorando aceleradamente.

Por supuesto, para potenciar la acción de la policía y prevenir el delito, es indispensable el funcionamiento de los Comités distritales y provinciales de Seguridad Ciudadana y el trabajo conjunto con los serenazgos y las juntas vecinales. Es decir, la llamada policía comunitaria. De esto nos vamos a ocupar en otro informe.

La investigación

El escrutinio de la información revela que no sería tan cierta la tesis esgrimida por ex policías y expertos en el sentido de que el personal dedicado a investigación del delito en todas sus formas se habría reducido a la mínima expresión, pasando de unos 18 mil efectivos antes de la fusión de las tres armas de la policía en 1988, a unos 4,400 o 5,000 en la actualidad. En el cuadro siguiente hemos sumado el personal de todas las unidades dedicadas total o parcialmente a la investigación, y lo que descubrimos es que suman en total 14,485 oficiales o suboficiales. Esto sin contar el personal de las Regiones Policiales dedicado también a tareas de investigación, cuyo número no hemos podido averiguar. Cierto es que no todos los 14,485 son detectives o investigadores. En la Dirandro (drogas), por ejemplo, hay un número importante dedicado a las operaciones antidrogas más que a la investigación como tal. O en la dirección de apoyo a la Justicia hay un número importante dedicado a brindar seguridad y al traslado de internos, por ejemplo. Es más, en algunas de estas direcciones hay también personal administrativo. De todos modos, no cabe duda que hay más personal dedicado a la investigación y a la inteligencia de lo que normalmente se reconoce.

Fuente: Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, 29-12-15 (elaboración propia)

La Policía Nacional carece de una estadística que precise el número de policías dedicado específicamente a la investigación del delito y del crimen organizado. Recientemente se ha incorporado a 2 mil egresados a los grupos Terna, que se mimetizan con la población supuestamente en los mercados, discotecas o en zonas calientes, detectan casos de extorsión, etc., para prevenir la ocurrencia del delito.

El problema de la investigación policial, al parecer, radicaría más en el equipamiento,  la  organización y la preparación que en el número de efectivos. El 2012 se dio un paso importante cuando se adquirió y se puso en funcionamiento dos sistemas básicos de última tecnología: el AFIS, que sirve para la identificación dactilar de todos aquellos que tienen antecedentes policiales, y el IBIS, que sirve para la identificación balística. Ambos están centrados en Lima aunque ya estarían operando en Arequipa y Lambayeque. Por supuesto, deberían extenderse a otras ciudades.

No obstante, es notoria la carencia de laboratorios en todo el país para los distintos tipos de pericias que la investigación policial requiere. Este déficit impide con frecuencia procesar a acusados, que son puestos en libertad por falta de pruebas. Que sepamos, sin embargo, no existe en la Policía un listado de los requerimientos de laboratorios a nivel nacional.

Pero hay un problema serio de formación y profesionalización, puesto que la especialidad tendió a desaparecer en las escuelas de la Policía. Y en cuando a la estructura orgánica, existe la tesis de que las unidades de investigación de las Regiones Policiales deberían depender directamente de las unidades respectivas nacionales, porque se pierde efectividad en las investigaciones transregionales y porque los policías de una región podrían ser cooptados por mafias. Pero otros sostienen que la Región Policial debe tener todos los instrumentos para dar una respuesta integral. Este es un asunto de doble línea de mando que debería tener una solución práctica y funcional.

Formación policial

Precisamente uno de los problemas serios de la policía es el de la escasa profesionalización de sus efectivos, esto debido a la muy mala calidad de la formación en las escuelas de policías. Hay una escuela de oficiales, pero 27 de suboficiales. Estas se han multiplicado por presión de los gobernadores regionales. Se crean escuelas sin local, sin presupuesto ni equipamiento. Y sin profesores. Los estudiantes debían llevar su propio colchón, su ropa de cama y sus muebles. Los profesores o instructores son oficiales o suboficiales de la Región Policial sin mayor preparación pedagógica y a los de fuera se les pagaba 20 soles por hora, cantidad que se ha subido a 60 soles[9].

El decreto legislativo Nº 1151, ley del Régimen Educativo de la Policía Nacional del Perú, dispuso el 2012 la reducción de este irracional número de escuelas: su fusión en un plazo no mayor de 5 años, adecuándose a la estructura regional de la Policía Nacional del Perú. La verdad, sin embargo, es que hasta ahora no se ha podido avanzar en esto en parte debido a la oposición de los gobernadores regionales. Nadie quiere perder su escuela de policías, por más deficiente que sea. Es absurdo[10].

Dicha ley busca profesionalizar y rescatar las especialidades en la formación de los oficiales y suboficiales. Para estos últimos establece dos semestres de formación general y cuatro  semestres de especialización. Las especialidades que define son Orden Público y Seguridad Ciudadana; Investigación Criminal; Seguridad Integral; Inteligencia: Criminalística; Tecnología de la Información y Comunicaciones  y Administración. Según el jefe de gabinete de asesores, Jaime Reyes, se ha comenzado por implementar las especialidades de orden público y seguridad ciudadana, e investigación criminal, pero aun faltan las demás.

También se ha creado la escuela de capacitación continua y la escuela de postgrado, no sabemos con qué nivel de implementación. Según el IDL, la Policía no está avanzando en la reforma de la educación policial: “Los esfuerzos por generar mejores condiciones educativas…, fueron frenados. El Decreto Legislativo 1151, del 2012, fue acompañado tardíamente por su Reglamento, aprobado en septiembre del 2014. Este Reglamento declaró en proceso de modernización el sistema educativo policial por un plazo de cinco años… y ordenó que se creara una comisión multisectorial encargada de elaborar un plan de modernización del sistema educativo policial. Al cierre de este balance, la comisión nunca se instauró y la declaración del proceso de modernización no tuvo efectos prácticos”[11]

La profesionalización de la Policía es indispensable, y está relacionada con el tema de los ascensos, donde la nueva Ley de Carrera Policial pretende establecer un régimen meritocrático, pues lo que prima en la actualidad es la recomendación o la cercanía con los generales que deciden los ascensos. De esto, y de la gestión en general, no vamos a ocupar en un próximo informe. 

Conclusiones y recomendaciones

  1. Se necesita muchos más policías en las calles. Pero no faltan policías en general. Lo que pasa es que las 2/3 partes del personal está en las sedes centrales de la PNP, de las 8 Regiones Policiales y las 24 Divisiones Territoriales. Se requiere una  reestructuración orgánica de la Policía Nacional a fin de destinar una proporción mucho mayor del personal a las comisarías, y redistribuir este personal a los distritos periféricos o en los que la incidencia del delito sea mayor.
  2. El grave déficit de infraestructura y equipamiento de las Comisarías debería ser resuelto tercerizando, mediante APPs, el cierre de las brechas actuales, el mantenimiento y renovación de los equipos y sistemas, incluyendo los llamados patrulleros inteligentes, que carecen de un contrato de mantenimiento.
  3. También podría tercerizarse la inversión y el mantenimiento de todos los servicios digitales y de telecomunicaciones de la Policía Nacional, previa evaluación de los avances realizados por la Dirección Ejecutiva de Tecnología de la Información y Comunicaciones de la PNP (DIRITEC).
  4. Resulta prioritario aprovechas los avances del RENADESPLE para avanzar interconexión con las plataformas digitales de las instituciones del sistema judicial (Ministerio Público, el Poder Judicial y el INPE) para el efecto de construir el expediente digital único para cada proceso, desde la Policía hasta el INPE.
  5. El problema de la investigación policial radica más en la falta de laboratorios y equipamiento, en la formación profesional y en la estructura orgánica de la Policía, que en el número de efectivos dedicados a la investigación, que no es tan reducido como se menciona. En todo caso, la Policía debe empezar por formular un estimado acerca de déficit de policías de investigación que posee.
  6. El sistema de laboratorios también podría tercerizarse.
  7. Debe reducirse significativamente el número absurdamente alto de escuelas de suboficiales, que se han creado por presión política, sin presupuesto ni profesores idóneos. Y debe reformarse seriamente esa formación consolidando las especialidades y mejorando la plana docente.

Entrevistas y comunicaciones

Albán, Walter, Ministro del Interior (12-02-14)

Isaak Aicardi, Ofelia, comandante PNP,  Asesora Policial de la Asociación Civil SINACOOP PNP

Mondragón, Manuel, General PNP, Director Ejecutivo de la Dirección Dirección Ejecutiva de Tecnología de Información y Comunicaciones de la PNP (DIRETIC)

Reyes, Jaime (Jefe del Gabinete de Asesores del Ministro) y Javier Llaque (Asesor)

Seminario, Gabriel, ex presidente de la asociación “Amigos de la Policía”

Vega, José, Presidente de la Asociación “Amigos de la Policía”

Villar Amiel, Roberto General PNP (r), Director de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior.

Bibliografía

Costa, Gino: “Barrio Seguro”, El Comercio, 11-01-16

Costa, Gino y Carlos Romero: “Lima: ¿Cómo hacerla más segura?, Ciudad Nuestra, Segunda Encuesta Metropolitana de Victimización 2012,

Decreto Legislativo Nº 1148, Ley de la Policía Nacional del Perú

Decreto legislativo Nº 1151, ley del Régimen Educativo de la Policía Nacional del Perú

Decreto Legislativo Nº 1230, que regula los servicios de seguridad privada

INEI: I Censo Nacional de Comisarías 2012

INEI: III Censo Nacional de Comisarías 2014

INEI: IV Censo nación al de Comisarías, 2015

INEI: Encuesta Nacional de Programas Estratégicos  2011-2014

INEI: Estadísticas de Seguridad Ciudadana, Abril - Septiembre 2015

INEI: Informe Técnico No 4 - Diciembre 2015

Instituto de Defensa Legal: “De los guardianes socráticos a los decretos legislativos. Análisis sobre el paquete de decretos legislativos del presidente Ollanta Humala en los sectores Defensa e Interior”,  Diciembre de 2012

Instituto de Defensa Legal: “Seguridad Ciudadana. Informe anual 2013. Crisis política, temores y acciones de esperanza”, 2013

Instituto de Defensa Legal: “Seguridad Ciudadana. Informe anual 2015, balance del gobierno de Ollanta Humala: un quinquenio sin cambios sustanciales”, Diciembre de 2015

Observatorio de Seguridad Ciudadana de la OEA: http://www.oas.org/dsp/observatorio/database/indicatorsdetails.aspx?lang=es&indicator=17

Perez Guadalupe,  José Luis: Presentación en CADE 2015 del Ministro del Interior: “Meritocracia en la Gestión Policial”

Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018

Seminario, Gabriel, ex presidente de la asociación “Amigos de la Policía”, entrevista en El Comercio (28-12-15)

Lampadia

 

 

[1] Ver el Observatorio de Seguridad Ciudadana de la OEA: http://www.oas.org/dsp/observatorio/database/indicatorsdetails.aspx?lang=es&indicator=17

[2] Costa, Gino: “Barrio Seguro”, El Comercio, 11-01-16

[3] Presentación en CADE 2015 del Ministro del Interior Jose Luis Perez Guadalupe: “Meritocracia en la Gestión Policial”

[4] Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018. Ver también http://www.oas.org/dsp/observatorio/database/indicatorsdetails.aspx?lang=es&indicator=41. El dato para el Perú el 2013 es 325 policías por 100 mil habitantes.

[5] Información proporcionada por Javier Llaque, asesor del ministro del Interior

[6] Sistema Nacional de Cooperación con la Policía Nacional del Perú (SINACOOP PNP)

[7] Información proporcionada por el Gral. Manuel Mondragón, Director Ejecutivo de la Dirección Ejecutiva de Tecnología de Información y Comunicaciones de la PNP (DIRETIC)

[8] Información brindada por la comandante PNP Ofelia Isaak Aicardi,  Asesora Policial de la Asociación Civil SINACOOP PNP, a partir de acuerdo a la información proporcionada por la Dirección Ejecutiva Técnica de las Comunicaciones y Estadística de la Policía Nacional del Perú

[9] Información proporcionada por Jaime Reyes y Javier Llaque

[10] Idem.

[11] IDL, Seguridad Ciudadana, Informe anual 2015

 
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