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Lima-Perú, 06/09/2021 a las 10:09am. por José Luis Sardón

Para el debate de la reforma política

La Constitución Incompleta

José Luis Sardón de Taboada
Miembro del Tribunal Constitucional

Con gran sentido de la oportunidad, el Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional acaba de reimprimir el libro La Constitución Incompleta de José Luis Sardón. En un momento como este, en el que se quisiera derogar la Constitución del 93 y aprobar otra, el texto de Sardón es de lectura obligatoria porque nos hace ver con claridad que lo importante de una Constitución, más que su parte dogmática -referida a los derechos que consagra- es su parte orgánica -las reglas del juego político, de la organización del poder-, porque es de esas reglas que depende en última instancia que se cumplan y defiendan los derechos civiles, sociales y económicos consagrados en la parte dogmática.

Hay sistemas de reglas de juego político que funcionan y otros que no. Los que funcionan son los que favorecen la gobernabilidad y la adecuada representación de los electores, y la capacidad de estos de fiscalizar a sus representantes y lograr que estos realmente promuevan sus intereses y derechos.

Por eso en Lampadia hemos decidido publicar este libro. Para demostrar que lo que necesitamos cambiar en nuestra Constitución no es la parte dogmática, sino la orgánica. Sardón, luego de examinar la historia constitucional del Perú y los modelos francés y norteamericano, y la lógica de los distintos sistemas, concluye que el Perú debería avanzar a un sistema presidencialista mas definido con un mandato presidencial de cuatro años, con un sistema de elección escalonada de diputados y senadores, eligiendo a los diputados en distritos electorales uninominales. Recuerda que la constitución de 1860, que duró 60 años y permitió el crecimiento económico de los primeros 30 años del siglo XX, contenía reglas similares a esas.

Sardón explica cómo la mayor frecuencia de las elecciones parlamentarias sirve para ajustar la correlación política a los cambios en la opinión pública evitando una acumulación traumática de tensiones. Y cómo los distritos uninominales permiten desarrollar una verdadera relación de representación y mejorar la rendición de cuentas a los electores, y también reducir el número de partidos de manera de construir un verdadero sistema de partidos que permita la gobernabilidad.

Este libro es un aporte fundamental al debate de la reforma política en el Perú. El propio Sardón reconoce que una alternativa a la que él propone es mejorar nuestro sistema de reglas acercándonos mas al modelo francés, que contiene fuertes elementos parlamentaristas. Son los temas que debemos discutir. El país no puede persistir con una democracia mal estructurada, con reglas de juego que no funcionan. Tenemos que reconquistar nuestra viabilidad como nación. Sardón nos ayuda en esa tarea ineludible.

Líneas abajo presentamos el epílogo, el índice y algunos cuadros del libro de Sardón:

El Epílogo

En el Perú contemporáneo, a lo largo de mucho tiempo, hemos cultivado un constitucionalismo romántico, pensando que el rol de las Constituciones era "concientizar" a los ciudadanos respecto a sus derechos fundamentales.  A partir de Ia Constitución de 1920, nuestras Cartas políticas han ido haciendo declaraciones de derechos cada vez más amplias, detallistas y ambiciosas.

La Constitución de 1979 llevó esta postura al extremo, dedicándole todo su Título I a este tema. Esa Constitución llegó a tener 307 artículos. La actual Constitución tiene 206.  Puede decirse que es un poco más realista y prudente en su aspecto dogmático, pero no está totalmente libre de los impromptus constitucionales demagógicos, ya que "consagra" muchos derechos que no hay manera de hacer efectivos.

Esta postura no nos ha llevado, no nos podía llevar, muy lejos. Ya parece hora de comprender que esta no es Ia manera de lograr los objetivos nacionales y que, como dijo Felipe Ortiz de Zevallos M., "una Constitución no debe plantear lo máximo a lo que aspira una sociedad sino lo mínimo en lo que se puede poner de acuerdo para gobernarse".

El desarrollo económico y social depende, en el largo plazo, de Ia creación de un orden político democrático, ¡porque solo Ia democracia disminuye Ia incertidumbre inherente al proceso político. Pero Ia estabilidad democrática depende no tanto de "normas de conducta" cuanto de "reglas de organización".  No son las prescripciones enfáticas sino las reglas de juego político racionalmente diseñadas las que pueden contribuir a obtener ese resultado.

De poco sirve que Ia Constitución de 1979 estableciera que "nadie debe obediencia a un gobierno usurpador” o que "son nulos los actos de toda autoridad usurpada" cuando ella misma fomentó la multiplicación de los partidos y Ia performance poco responsable y eficiente del gobierno, mediante el calendario electoral y los distritos electorales que había fijado.

AI dificultar Ia posibilidad de que el Perú enrumbara hacia un sistema político responsable y hacia Ia formación de un sistema de partidos propicio, Ia afirmación de Ia  democracia termino  siendo  una  cuestión  indiferente  para  Ia   población, cuando arreció el embate del terrorismo y Ia crisis económica.

Ahora bien, (¿no pecará de optimismo o simplismo Ia propuesta contenida en este ensayo? No lo sé, pero si estoy seguro de que Ia reforma institucional es Ia (única alternativa de acción política -en su sentido de elección racional- con que se cuenta. Esta reforma sí puede hacerse desde el Estado, a través de una decisión de los legisladores o, mejor aún, de los constituyentes.

Es evidente que existen restricciones al diseño deliberado de instituciones constitucionales propicias. Recientemente, Stefan Voigt ha enfatizado las trabas provenientes de Ia estructura económica de una sociedad,  del carácter de Ia acción de los grupos de presión y hasta de Ia falta de una cultura constitucional -entendida como ausencia  de individualismo metodológico- que  puede  existir en las naciones latinoamericanas.

Es cierto que puede haber condiciones preconstitucionales que dificulten en grado sumo Ia reforma constitucional propuesta. Sin embargo, sería muy grave, desde un punto de vista tanto político como moral, que se llegara a concebir el sistema político como variable dependiente de circunstancias históricas que se ubican más allá de Ia elección racional. En esa perspectiva, el Perú no tendría alternativas de acción política.

En Ia conformación de un sistema político responsable y en Ia configuración de un sistema de partidos funcional, cuentan circunstancias históricas irrepetibles,  pero estas circunstancias no deben ser vistas como el factor fundamental, ya que hacerlo supone   colocar  lo  que  los  psicólogos  llaman  el  "locus  de control" fuera del alcance de Ia voluntad -y, por tanto, de Ia responsabilidad- de los individuos.

Hacer esto --concebir el sistema electoral como una variable dependiente- no es inofensivo: tarde o temprano seguramente operará  el mecanismo de las "profecías autocumplidas" -esto es, se desatarían conductas  irresponsables  y disociadoras  que apuntarían a demostrar que, en efecto, es correcta Ia insistencia en Ia relevancia de los factores históricos irrepetibles.

Por  otro lado,  resulta  también  cierto  que  Ia  estabilidad política  puede  no  ser  un  objetivo  totalmente  deseable.   En Francia ,  Ia  Constitución  de  1958 ha  brindado  estabilidad  al proceso político, pero ello ha ido asociado a una mayor intervención  del Estado en Ia economía.  El intervencionismo estatal en Ia economía -en Ia forma de sobrerregulaciones o presiones tributarias elevadas -de hecho, desincentiva Ia performance económica eficiente.

En realidad, en los años sesentas y setentas ya Mancur Olson había desarrollado  in extenso Ia idea de que  Ia estabilidad política puede traer consigo el fortalecimiento de los grupos de presión y, por tanto, Ia perdida de autonomía  de los congresistas. El bien común -como dirían los socialcristianos- podría resultar muy difícil de identificar, en  media  de  las presiones gremiales  particulares,  fortalecidas  por  Ia estabilidad  política -y,  por cierto, por Ia representación  de mayorías.

Sin embargo, a pesar de estos aspectos negativos que puede traer  consigo  Ia estabilidad  política, esta  seguirá siendo un objetivo deseable en Ia medida en que el crecimiento económico obtenido  gracias a ella sea tan importante  que el resultado económico  neto sea mejor, a pesar de Ia previsible mayor participación  del  Estado  en  Ia  economía.   Es,  pues,  a  los resultados finales a los que hay que prestar atención, y alii si no hay duda  del impacto económico y social positivo que  traen consigo las democracias estables.

Debemos  obrar  con  cautela  pero  también  con  firmeza. Como recomienda Giovanni Sartori, no debemos brincar de Ia sartén al fuego, pero tampoco debemos  dejarnos paralizar por los riesgos inevitables. AI igual que los filósofos de Ia Ilustración y los fundadores  del análisis económico del derecho  constitucional -la literatura de Ia elección pública-, debemos comprender los alcances y los límites de Ia apuesta  a Ia reforma institucional, y seguir adelante con ella.

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