Un problema vuelto tragedia

La inversión pública

Enrique Felices Garcés
Ingeniero CIP graduado en la UNI
Para Lampadia 

Es indispensable mejorar la inversión pública. La del gobierno nacional da grima; la de los subnacionales, pavor.

En lugar de infraestructura apta para la población y la inversión privada, entregan obras en su mayoría tardías, defectuosas y cargadas de sobrecostos, controversias y también corrupción.

En los últimos 15 años la falta de estudios ha ocasionado pérdidas anuales de no menos de US $ 3,000 millones: 1% del PBI, sin visos de mejora porque no hay intención de cambiar las normas de contratación que las hacen posibles.

Los inconclusos accesos al aeropuerto Jorge Chávez ilustran el abismo entre lo que el Estado hace y lo que debería hacer. Durante 25 años entidades de los tres niveles de gobierno, cada una por su lado, intentaron hacer obras por todos los medios: licitación pública, concesión y gobierno a gobierno (G2G); pero nunca intentaron formular para la zona de influencia del aeropuerto un plan o proyecto bien concebido, con unidad de propósito institucional y estudios del nivel requerido para ejecutar obras.

Ese problema se replica con diversos modos y escalas en todo el Estado, cuyas normas parecieran orientadas a asegurar malas inversiones mediante estudios que se saben de calidad deficiente, pero son funcionales para iniciar cualquier obra que eleve artificiosamente la ejecución presupuestal con que se mide el desempeño de la gestión pública. Las normas que alejan a los mejores y truncan la inversión de calidad persisten, pese a que la ingeniería elemental enseña que un proyecto mal concebido y estudiado no puede convertirse en bueno durante su construcción, por óptimo que ésta sea.

Y ese es el caso de todos los proyectos que, mediante consultoría barata, se encargan a profesionales que, desde hace 25 años, se titulan sin exigencias en universidades cuyo número no deja de crecer. Solo el 2024-25 se crearon 36 estatales que añadirán decenas miles de ingenieros a los 370,000 actuales.

En estas líneas se proponen medidas para cambiar dicho sistema. 

LA SITUACION DE HOY – Y como se llegó a ella

En el 2019 había 860 obras paralizadas. Eso era debido, según el MEF, a deficientes Expedientes Técnicos (ET) para las obras y su correlato de incumplimientos contractuales. Como solución se dispuso ejecutar los proyectos grandes con la modalidad gobierno a gobierno (G2G), un intento vano de premisas y enfoque equivocados.

Veamos:

1. los Expedientes Técnicos deficientes no son la causa sino la consecuencia de proyectos mal formulados porque el Estado gasta en ellos apenas el 25% del promedio internacional,
2. los G2G no son una modalidad de ejecución sino solo un mecanismo para contratar asesoría extranjera y conformar Oficinas de Gestión de Proyectos o Project Management Office (PMOs) que contraten obras con formatos internacionales de Ingeniería y Construcción (EPC),
3. las PMOs son relevantes para la formulación de los proyectos (ahí el Estado debería tenerlas), pero no en la ejecución EPC (ahí las quiere tener) cuando ya están asignados los trabajos y responsabilidades del proyectista, constructor, supervisor y propietario, y
4. los contratos EPC tienen requisitos que el Estado no cumple, como el de contar con anteproyectos que definan los alcances del trabajo del contratista. En los últimos 15 años ningún EPC de obra pública, APP o G2G se contrató teniendo anteproyecto: peor, se encargó a los contratistas que definan por sí mismos el alcance de sus trabajos.

El 2024 las obras paralizadas aumentaron a 2,300 porque, a fin de comenzar obras a como dé lugar, la inversión estatal salta temerariamente de un perfil inicial a la ingeniería final (ET), sin el debido análisis de por medio.

Ello porque el MEF, so pretexto de ahorrar tiempo y costo, suprimió el 2011 los estudios de pre-factibilidad y el 2017 los de factibilidad. Creó así el llamado “modelo peruano”, único en el mundo, porque en todas partes los buenos proyectos se estudian por etapas y a profundidad antes de ejecutarse. A saber:

1. 1. Estudio Básico (Conceptual Screening): revisa la iniciativa de inversión para descartarla o continuarla,
   2. Perfil: conforma opciones para posterior estudio,
   3. Estudio de pre-Factibilidad: califica la prioridad del proyecto y los recursos, experiencia y financiamiento disponibles,
   4. Estudio de Factibilidad: define la solución técnica (Conceptual Engineering), sus costos de capital y operación, y evalúa su viabilidad financiera,
   5. Anteproyecto o Ingeniería Básica o Front End Engineering Design- FEED: concreta en cálculos y planos la Ingeniería Conceptual,
   6. Estudio Definitivo de Ingeniería (EDI) o Expediente Técnico (ET): diseño detallado del FEED para licitar, ejecutar y supervisar la construcción.

El Estado descartó estos conocimientos de manual y en sus proyectos “Conceptual Screening” es igual a “Conceptual Engineering” o que “Estudio Básico” equivale a “Ingeniería Básica”, según convenga para saltar etapas y ejecutar proyectos con factibilidad no estudiada y agravantes como:

considerar que el rigor técnico no es un requisito para las obras, sino una traba para iniciarlas;

optar siempre por la alternativa de menor costo, no la mejor;

preferir los consultores más baratos, no los proficientes y los constructores de menor precio, no los competentes.

SOLUCIONES  PRACTICAS – Si hay voluntad de aplicarlas

1- La buena consultoría para el estudio, diseño y supervisión de los proyectos requiere:

i) Prohibir la ejecución de obras partir de estudios de factibilidad,

ii) Proponer Términos de Referencia y valores referenciales atractivos para los mejores postores internacionales y nacionales, y

iii) Establecer condiciones apropiadas de contratación, reponiendo actualizado el Reglamento General de Consultoría (Regac) que antes de la Ley General de Contrataciones gobernó los servicios de ingeniería para proyectos de inversión. El costo de los estudios de calidad no eleva el costo de las obras: lo reduce y disminuye las adendas y controversias.

2 – La buena ejecución de obras se logra con las pautas del antiguo Reglamento de Obras Públicas (Rulcop) según las cuales el Estudio Definitivo de ingeniería debe tener todo lo que exige un buen Expediente Técnico: planos por especialidades, detallados e integrados; estudios de geología, geotecnia y suelos; especificaciones técnicas claras, análisis de precios y metrados correctos, presupuestos con valores de mercado, memorias descriptivas, fórmulas polinómicas, bases de licitación y proforma de contrato. Los Expedientes Técnicos así brindan certeza de calidad, de valores referenciales apropiados y de que los eventuales problemas se resolverán en la obra y no en los tribunales. Los de hoy no tienen nada de lo señalado.

El Regac y el Rulcop germinaron en la realidad peruana y aplicaron en ella lo mismo que ahora prometen, sobre el papel, los contratos estandarizados de los G2G: “lenguaje sencillo, espíritu colaborativo y adecuada gestión del proyecto y sus riesgos” así como ausencia de “innecesarias provisiones específicas para disputas, ya que la propia gestión colaborativa las evita”. En los tiempos del Regac y el Rulcop las controversias judiciales eran la excepción, pero su supresión se sustentó en que no tenían provisiones legales para ellas. Ahora esas provisiones abundan, pero las controversias aumentan año a año.

Se puede comparar el Regac y el Rulcop con los modelos estandarizados de los G2G y ser precisos:

1. Los modelos no son tan internacionales como se anuncian las normas: el NEC (New Engineering Contract), el más difundido aquí, es de uso parcial en su país, el Reino Unido; el FIDIC se aplica en la Unión Europea, pero no en USA, China, Japón, Rusia o Canadá que tienen modelos propios),
2. No tienen la sencillez ni claridad que pregonan: son extensos, complejos y de texto enrevesado (basta leerlos),
3. son muy costosos, pero se usan en proyectos sencillos (colegios, carreteras, etc.) porque las dependencias estatales, al ser de baja calidad, solo conocen ingeniería mala y barata, y
4. provienen de variados países e idiomas. El Perú tiene G2Gs con Francia, Reino Unido, Canadá, y Corea del Sur. El sentido común indica que lo eficiente es tener modelos contractuales propios y que las firmas extranjeras se adapten a ellos.

NECESIDAD DE LA SOLUCION – Notas de sustento

La reimplantación del Regac y el Rulcop traería claros beneficios pero hay resistencia del MEF a cambiar el sistema de contratación bajo su dominio. Por ello descarta iniciativas ajenas a su corriente institucional, como lo probó en las discusiones para la nueva Ley General de Contrataciones del 2024, cuando no acogió ninguna propuesta externa y se dio una norma que reitera errores conceptuales, malas traducciones e inconsistencias técnicas. Por ejemplo, las dependencias ven ahora en la “Tecnología Fast Track” una innovación que permite saltar etapas, cuando se trata solo de una ayuda de programación de hace 60 años y que no salta ni quema etapas, porque hacerlo no está permitido en ingeniería.

Los siguientes son casos de obras por licitación, concesiones, APPs o G2G por $ 20,000 millones iniciadas contra las pautas elementales de la ingeniería de proyectos. Sus resultados, para aprendizaje de todos, debieran ser visibles.

• Sin estudio de factibilidad se emprendieron la irrigación del Alto Piura y el Gasoducto del Sur. Para relanzar la paralizada irrigación se ha convocado un G2G el 2025 para que su asesoría técnica logre dar sentido y viabilidad al proyecto. El gasoducto comenzó sobredimensionado el 2015 y se paralizó el 2017; el MINEM anunció el 2023 la preparación de su estudio de factibilidad.
• Con solo estudio de factibilidad comenzaron la refinería de Talara y la Línea 2 del Metro. En Talara se prometió para el 2014 una modernización de $ 1,335 millones, pero inejecutable y subvaluada (costó 5,500, sin intereses), porque el consultor validó y valorizó la información técnica de Petroperú sin verificar su viabilidad. Por su parte, la Línea 2 estaba sin diseño, en condición inejecutable y sin supervisión cuando el gobierno ofreció su primer tramo para el 2017. La supervisión comenzó con mucho atraso y previa reducción de 40% a su presupuesto recomendado por expertos a fin de “ahorrar dinero al Estado”. Los errores iniciales crearon las controversias multimillonarias de hoy.
• Sin anteproyecto comenzaron los EPC de Chavimochic III y del encauzamiento de quebradas para la Reconstrucción del Norte. Chavimochic se construyó sin supervisión durante 15 meses (habitual mala práctica estatal) aunque los informes de supervisión sirvieron para resolver a favor del Estado una controversia de $ 128 millones. Está paralizada desde el 2017 y se espera relanzarla con un G2G otorgado a Canadá el 2024.
• Por su parte, la Reconstrucción tuvo sobrecostos inauditos. El proyecto de la quebrada San Ildefonso/San Carlos, en Trujillo, se declaró “viable” a un costo de S/ 265 millones con un perfil del 2019. El 2021 se contrató EPC por S/ 364 millones, pero el 2023 aumentó a S/ 692 millones por efecto de 12 modificaciones (un EPC implica precio firme). El 2025 la desbordó una lluvia de 6 mm porque las obras terminarán en diciembre 2025, sin costo especificado.
• Ejemplos así hay cientos. Obras de plazos, costos y sobrecostos desconocidos como en la Reconstrucción, o los G2G de los hospitales Lorena y Bernales y del aeropuerto de Chinchero; obras iniciadas sin estudios que requieren para sus saldos montos mayores al total inicial, como las de abastecimiento de agua y distribución primaria en Lima, que debieron terminar el 2011; APPs como la de descontaminación del lago Titicaca, paralizada y en litigio porque se concursó a $ 900 millones y se otorgó temerariamente a 600; y obras construidas con estudios que las subvaluaron, como la Interoceánica, que a razón de $ 750,000 por km. prometió la carretera de selva más barata de la historia. El problema de hoy es que la forma de ejecución no se piensa cambiar. Así lo indica, por ejemplo, la anunciada APP del proyecto Obras de Cabecera, para traer a Lima agua de fuentes altoandinas, que carece de estudios sobre la disponibilidad del agua, su viabilidad técnica y costos.

CONCLUSION

La inversión pública mejorará cuando la formulación y ejecución de proyectos sea atractiva para los mejores, nacionales y extranjeros.

Ello implica cambiar la Ley General de Contrataciones y dotarla de reglamentos especializados para consultoría y construcción que vuelvan inconducente la práctica de eludirla con G2Gs y Convenios de Administración de Recursos (CARs) en los que el gobierno deja de ser tal ya que cede sus competencias a terceros.

En los G2G las cede a otro gobierno para contratar consultoría, y en los CAR a un organismo internacional para contratar consultoría, obras y compras.

Cambiar positivamente la Ley requiere el concurso de personas e instituciones con experiencia e interés en la buena formulación y ejecución de proyectos.

Precisamente lo contrario a la discusión de la Ley General de Contrataciones del 2024 que se realizó entre expertos en arbitrajes, litigios y manejo burocrático.

Lampadia

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