Jaime de Althaus
Para Lampadia

Se ha argumentado suficientemente a favor de la tesis de que el presidente de la república no puede interpretar que se ha producido una denegatoria de confianza de manera fáctica, sino que esta tiene que expresarse en una votación que explícitamente apruebe o deniegue la confianza. Lo interesante de la demanda competencial planteada por el presidente del Congreso Pedro Olaechea al Tribunal Constitucional es que, además de desarrollar ese argumento, demuestra que la propia cuestión de confianza planteada no era procedente.

Lo que la demanda plantea es un “conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales”. Explica que “El Poder Ejecutivo ha ejercido la cuestión de confianza de manera indebida, porque a través de ella ha pretendido impedir que el Congreso ejerza competencias que la Constitución le asigna exclusiva y excluyentemente: seleccionar a los magistrados del Tribunal Constitucional y, en virtud de dicha atribución, elegir la modalidad de elección (por concurso o por invitación); reformar la Constitución; otorgar o negar la confianza al Poder Ejecutivo a través del voto de la mayoría calificada de sus miembros; y desarrollar sus actividades de acuerdo a lo que manda su propio Reglamento…” (p. 5).

El meollo del argumento es ese: no se puede plantear cuestión de confianza “para impedir que el Congreso ejerza competencias que la Constitución le asigna exclusiva y excluyentemente”.

Así, el artículo 201º de la Constitución señala que “los miembros del Tribunal Constitucional son elegidos por el Congreso de la República con el voto favorable de los dos tercios del número legal de miembros”. Asimismo, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece dos modalidades para elegir a sus miembros, la ordinaria y la especial. Y señala que “la adopción de cualquiera de las dos modalidades se realiza por acuerdo de la Junta de Portavoces”.

“Teniendo en cuenta ambas normas, se concluye que el procedimiento de elección de los miembros del Tribunal Constitucional, y la determinación de la modalidad correspondiente, es competencia exclusiva y excluyente del Congreso de la República” (p. 12).

Y la demanda añade lo siguiente: “Esta atribución se ve menoscabada de dos maneras por la cuestión de confianza planteada por el Poder Ejecutivo…: primero, porque la cuestión de confianza busca detener un proceso en marcha, de competencia exclusiva del Congreso y aplicar normas de manera retroactiva y segundo, porque se vulneran los principios de equilibrio y separación de poderes” (p. 12).

De hecho, del Solar planteó que no se siguiera con el procedimiento en elección en curso. Su propósito fue impedir su desarrollo. Algo que no podía hacer porque atentaba contra la facultad exclusiva del Congreso para elegir a los magistrados y definir los mecanismos de elección de estos.

Por lo demás, este era un proceso que llevaba diez meses ya en curso, con etapas preclusivas. El proceso de selección había culminado. Solo faltaba la votación. No se podía, por tanto, mediante una ley anular lo avanzado, aplicándola retroactivamente. “Si bien se ha señalado que, al ser un cambio procesal, debería tener efecto inmediato, debemos tomar en cuenta que los periodos en el procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional son preclusivos y que el proceso de selección de candidatos ya había concluido y el Congreso de encontraba en fase de votación” (p. 14). El informe de la Comisión Especial encargada de seleccionar a los candidatos, refiere precisamente cómo ya habían terminado todas las etapas correspondientes al proceso de selección.

“Por lo tanto, al ser preclusivas las etapas del procedimiento de selección de nuevos magistrados, no sería posible que las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo ese mismo día sean aplicables al proceso en marcha”, concluya la demanda.

Pero eso no es todo. Ocurre que el proyecto de ley presentado por el Ejecutivo, objeto de cuestión de confianza, no había pasado por el proceso parlamentario requerido por el Reglamento del Congreso. No tenía dictamen de la comisión respectiva ni había sido exonerado de dicho trámite, por lo que “no sería lógico pretender que se aplique de manera inmediata… sin haber pasado primer por un análisis técnico y un debate político” (p. 14).

Además, vulnera el principio de equilibrio y separación de poderes, porque el Poder Ejecutivo “formula una cuestión de confianza para socavar la autonomía del Congreso de la República y una de sus competencias exclusivas, al pretender obligarlo, bajo amenaza de disolución, a anular un procedimiento que ya estaba muy avanzado y casi concluido, lo cual resulta, a todas luces, inconstitucional” (p. 15).

La demanda advierte, además, acerca del menoscabo de la competencia del congreso para regir sus procesos de acuerdo a lo que dicta su reglamento, que es ley orgánica.

Así, el artículo 86 del reglamento del Congreso establece que:

c) La cuestión de confianza solo se plantea por iniciativa ministerial y en sesión del pleno del Congreso… Será debatida en la misma sesión que se presenta o en la siguiente.

Por lo tanto, corresponde al Congreso definir cuándo se debate. Esa atribución queda menoscabada con la pretensión de imponer un momento determinado. Interpretar la negativa a hacerlo antes de la votación como una negación fáctica, es atentar contra la competencia del Legislativo de fijar su propia agenda. Del mismo modo, según el art. 31-A del Reglamento del Congreso, es la junta de portavoces la que decide la oportunidad del debate. El Ejecutivo no puede interferir en ello.

La demanda abunda en más argumentaciones. Quedémonos por el momento con ellas. Son suficientes para que el Tribunal Constitucional resuelva como debe resolver, considerando, además, su propia sentencia acerca de la cuestión de confianza en cuyos fundamentos 75 y 76 regula que esta institución se puede presentar de manera abierta siempre y cuando se trate de asuntos vinculados a la gestión del Ejecutivo. Como no puede ser de otra manera, pues sería invadir la autonomía y competencias exclusivas de otro poder del Estado. Lampadia

Fausto Salinas Lovón
Desde Cusco
Exclusivo para Lampadia

La coyuntura política ha colocado al empresario Pedro Olaechea como líder del Congreso. En su primer acto pronunció un discurso que todo peruano de bien suscribe y que representa (como no se había visto desde el 2016 ni en los discursos de PPK o KF), el verdadero mandato electoral de ese año: respeto al modelo constitucional, crecimiento económico, inversión y desarrollo para superar la pobreza.  La respuesta que recibió al día siguiente fue un puntapié. El presidente Vizcarra, lejos de buscar el consenso y tomar esa flor para armar en conjunto una agenda por él Perú, siguió el mandato imperativo de la izquierda y anuncio planteó el adelanto de elecciones.

Esta semana, pese al puntapié presidencial, nuevamente Pedro Olaechea ha extendido la mano al Presidente Vizcarra y le ha vuelto a ofrecer una agenda conjunta de trabajo entre ambos poderes, es decir lo que el Perú necesita para que ese 1`365,000 de jóvenes “ninis” que ni estudian ni trabajan, encuentren empleo, oportunidades y futuro. El Presidente Vizcarra, ha aceptado reunirse, pero nada hace pensar que cambie su posición confrontacional luego de la reunión.

¿Cuál es el reto entonces del presidente del Congreso?

¿Debe devolver nuevamente los golpes del Poder Ejecutivo?  ¿Debe dar paso a los pedidos de vacancia de un presidente que negocia con los extorsionadores sociales del Sur y abdica de preservar el orden y la paz? ¿Debe dar cabida a la censura de los ministros ornamentales de este gobierno que sólo secundan y no gobiernan? ¿Debe impulsar las investigaciones a los negocios presidenciales en la Interoceánica de Odebrecht?  ¿Debe fiscalizar los millonarios gastos de publicidad del Poder Ejecutivo en los canales y diarios que silencian los escandalosos audios presidenciales con muertos, violaciones y escándalos de farándula?  ¿Debe fiscalizar los favores presupuestales a gobernadores regionales dispuestos a acompañar en la foto al presidente Vizcarra cada que lanza algún desafío por consejo de su asesor argentino?

Tal vez. Este puede ser un camino.

Sin embargo, a mi juicio no es el mejor camino o por lo menos no debe ser el más importante.

El camino que debería seguir es el de pasar a ser un verdadero líder y conducir al Congreso en una dirección distinta de aquella que siguieron sus tres predecesores. Debe olvidarse de la pequeñez de su bancada y apropiarse de la magnitud del mandato electoral del 2016 con la cual coincide su discurso, voluntad ciudadana a la cual por fin alguien representa y que supera el 70% de los peruanos. Debe asumir el reto de liderar entonces no sólo al Congreso, sino a esa voluntad popular a la que abandonaron primero Kuczynski y Keiko Fujimori en sus absurdas disputas y de la que reniega el presidente

Vizcarra para dejar traslucir el polo que rojo que llevaba adentro, que recién advierte la gobiernista revista Caretas.

En este camino, el presidente del Congreso tampoco debe tener temor a legislar. El Perú no puede darse el lujo de tener un presidente que tenga miedo a gobernar y un líder del Congreso que también tenga temor a legislar. Su reto, por lo tanto, es ese.

• El Congreso debe hacer la gran reforma de la inversión privada que impulse a las pymes como motor de la formalización, la recaudación razonable y la generación de empleo mínimamente digno.
• El Congreso puede impulsar los motores de nuestra economía mediante una legislación promotora de la inversión hidrocarburífera, de las inversiones en energías limpias, de la minería, del turismo y de la agro exportación.
• El Congreso debe detener la asfixia estatal que consume en licencias, permisos, autorizaciones, certificaciones, tasas, inspecciones y estudios previos los escasos recursos de pequeños, medianos y grandes empresarios antes de que se haya producido un sol o se haya generado un solo puesto de trabajo.
• El Congreso debe poner tope al crecimiento de la planilla estatal que se incrementa cada período de gobierno a nivel nacional, regional y local, impidiendo que los recursos vayan a obras y se consuman en gasto corriente.
• El Congreso debe revisar una descentralización de enfoque preferentemente público que no ha atraído inversiones en las regiones y que sólo ha aportado gobernadores y autoridades en prisión.
• El Congreso debe alentar la depuración de la Corte Suprema y la Fiscalía de la Nación ante la inoperancia de las improvisadas reformas impulsadas por el Presidente Vizcarra que han cambiado todo para que nada cambie, dando paso para ello a la tramitación de las acusaciones constitucionales que el artículo 99 de la Constitución permite y bajo cuyo trámite se puede hacer mucho más para enfrentar la corrupción a este nivel.
• El Congreso debe elegir a los magistrados del Tribunal Constitucional, 6 de los cuales ya han cumplido su mandato.

El Congreso puede hacer mucho más, sin interferir en la labor del Poder Ejecutivo y aún a pesar de él. El reto de Pedro Olaechea es sin duda muy grande. Tendrá que ser un líder sin miedo a legislar. Lampadia

Carlos Gálvez Pinillos, Ex presidente de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE)
Para Lampadia

En el verano del año 2017, el Perú sufrió el embate del “fenómeno del niño” que provocó grave destrucción de ciudades e inundaciones, producto del desborde de ríos, especialmente en la zona central y norte del país.

A fines de marzo de ese año, cuando aún estábamos en medio del desastre, se le sugirió al ejecutivo convocar a compañías de ingeniería internacionales de primer orden, que cuenten con experiencias de “Disaster Managment”, tales como las catástrofes de Queensland, New Orleans u otros y que puedan orientar el proceso de mitigación rápida del desastre generado, levantar un inventario de la infraestructura destruida, plantear la remediación inmediata de corto plazo y diseñar un “Máster Plan” para la “reconstrucción con cambios”.

Dicho servicio implicaba:

• Identificar las zonas inundadas por los huaicos
• Zonas donde no se debía asentar la población y a las que no debieran volver.
• Analizar la geografía y definir las presas y reservorios que se debiera construir para acumular agua en las alturas y regular con esa infraestructura el flujo de agua a la costa.
• Definir el encauzamiento o canalización de los ríos, particularmente el río Piura, uno de los que más impactó a la población.  
• Identificar y diseñar carreteras, puentes y la rehabilitación urbana de redes de agua, saneamiento y eléctricas, entre otros, que permita albergar colegios, postas médicas y casas, para una población que pueda funcionar articuladamente.

Lo anterior era una oportunidad para convocar a las autoridades y población local, cuyo conocimiento ancestral y experiencia constituían el insumo fundamental para el diseño adecuado del “Plan Maestro” e ingeniería conceptual de la mencionada reconstrucción con cambios.

A partir de ahí se debía diseñar la “ingeniería básica para licitar”, con elementos suficientes de topografía, estudio de calidad de suelos e identificación de canteras para la obtención de agregados, así como diseñar el plan de ejecución con sugerencia de procesos constructivos. Todo se iniciaba pues con una buena ingeniería, pero lamentablemente observo que hubo un gran desprecio por la ingeniería. Definir un presupuesto de calidad sustentado en esa ingeniería y los procesos constructivos y secuenciamiento de actividades, identificando los plazos de construcción y la “ruta crítica” del proyecto. Recordemos que no se puede controlar aquello que no se puede medir.

La selección de una compañía seria e independiente, que cuide como activo fundamental su prestigio y reputación, como supervisor del cumplimiento de avance y calidad exigida, dentro de los costos presupuestados, etc., es un factor que nunca se debió menospreciar.

Ciertamente, el Plan de Reconstrucción con Cambios resultante iba a requerir para su ejecución; decisión política, capacidad de imponer el principio de autoridad para re-asentar a la población afectada y evitar que regresen a las zonas impactadas por el fenómeno del niño y finalmente, la convocatoria de empresas constructoras de primer nivel, nacionales y extranjeras, capaces de ejecutar tan importante desafío.

Lamentablemente estalló en el Perú, casi en simultáneo, el mayor escándalo de corrupción de impacto continental que, involucró a las principales empresas constructoras peruanas. Ciertamente el caso merece todo un análisis independiente a esta nota, pero imposible dejar de mencionar que la red mafiosa de gobiernos de izquierda latinoamericanos, liderados por Lula da Silva y el Partido de los Trabajadores, contando con el poder financiero de empresas manejadas por el Estado, como Petrobras, que “coordinaba” licitaciones para que solo las empresas constructoras brasileñas pudieran ganar, forzó a prácticamente todas las empresas constructoras peruanas a asociarse con ellas si querían subsistir en el negocio.

En esas circunstancias, se tomaron decisiones políticas inadecuadas que neutralizaron la capacidad de reacción y movilización de las empresas constructoras establecidas en el Perú y retrasaron todo el proceso de reconstrucción que tanto reclamamos hoy.

Ha transcurrido más de un año y medio desde ese desastre y hoy nos quejamos del poco avance de la reconstrucción. Los cambios no se han definido o no se aprecian. Como no se hizo ningún “Plan Maestro” de la reconstrucción, ni se conformó un equipo del más alto nivel a cargo de un ministro capaz de articular con las autoridades sub-nacionales para que faciliten el proceso de reconstrucción, hoy tenemos el resultado obvio, lo raro hubiera sido que haya funcionado.  Las grandes compañías solo están dispuestas a asumir la responsabilidad, sabiendo que se juegan su reputación en el proyecto, si cuentan con un buen plan, una ingeniería adecuada, un presupuesto razonable y permisos, autorizaciones y apoyo político para ejecutar.

Hoy, pasado el tiempo, nadie es responsable y todos reclaman, no hay ni inventario inicial consensuado de las obras a reconstruir, no hay “Plan Maestro”, ni ingeniería, ni control de avance, secuencia y calidad de obras. Por si fuera poco, ahora se transfiere dinero para ejecutar “sabe Dios qué”, tratando de demostrar que se ha desembolsado fondos como si eso significase avance en la “inversión pública”, pero incrementando el riesgo de más corrupción.

No puedo dejar de recalcar que la estructura política y de gobierno en el Perú es lo más cercano a las condiciones dadas durante la construcción de la Torre de Babel, por lo que la reforma política pasa por tomar decisiones drásticas en el diseño del poder ejecutivo y no maquillajes en el poder legislativo. Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

En los últimos 50 años la corrupción en el Perú ha cambiado varias veces de naturaleza y de intensidad. Pero la que tenemos ahora, como veremos, es la más grave y peligrosa de todas.

1. Durante el gobierno militar de los 70 y de manera mucho más aguda durante el primer gobierno de Alan García, donde fue casi una política de Estado, la corrupción fue un subproducto, bien instrumentado, del modelo económico estatista e intervencionista. En efecto, en una economía llena de permisos, licencias, aranceles, distintos tipos de cambio (dólar MUC), precios controlados y subsidios, había que pagar a los funcionarios encargados de administrar esos controles para poder funcionar, para poder producir o importar, para poder vender a un precio razonable o para obtener el mejor tipo de cambio o la protección arancelaria o el subsidio o alguna otra de las diversas ventajas que el modelo ofrecía o para generar una ventaja propia. Las empresas estatales, por su parte, eran nidos de corrupción con la subasta al mejor postor de coimas para los contratos que se ofrecían. Para no hablar de la obra pública.
2. Ese tipo de corrupción, derivada del modelo económico, prácticamente desapareció en los 90 con el reemplazo de ese modelo económico por uno basado, en términos generales, en la libertad económica, en el que ya no había protecciones ni subsidios ni controles de precios ni licencias para importar y donde la capacidad de gestión empresarial se trasladaba de los pasillos de los ministerios a la competencia con los otros empresarios en el mercado. Sin embargo, paulatinamente fue gestándose otro tipo de corrupción, derivada no del modelo económico sino del modelo político, en la medida en que el gobierno de Alberto Fujimori fue concentrando cada vez más poder al punto de someter a las instituciones democráticas y finalmente comprar parte de la prensa escrita y la totalidad de la televisión de señal abierta. El control político de las instituciones brindó la cobertura perfecta para vender decisiones importantes, robar en las voluminosas compras de armamento y en el manejo de los fondos de inteligencia, y usar el Poder Judicial como un arma extorsiva contra algunos empresarios. Fue un tipo de corrupción más focalizado, pero más perverso, consecuencia e instrumento a la vez del intento de perpetuación en el poder.
3. En los años 2000 no teníamos ya ni la corrupción derivada del modelo económico intervencionista ni aquella derivada del modelo político autoritario, pero fuimos pasando a un tipo de corrupción muy peligrosa derivada del relajamiento excesivo de Estado que ha comprometido la ya débil vigencia del imperio de la ley en el país. Se trataba de pasar del personalismo presidencial de Fujimori al gobierno de las instituciones, pero terminamos pasando de un extremo al otro: de un modelo político autoritario a uno anárquico, generado por la defección y la incompetencia de los partidos encargados de la restauración democrática, partidos que conformaron el sector al que se ha dado en llamar, en un abuso ontológico del término, “republicano”.

Se restableció, entonces, la división de poderes y la independencia judicial, pero los partidos políticos no fueron capaces de llevar adelante una reforma política que pudiera reconstruir el sistema de partidos ni llevar adelante una reforma del sistema judicial y la policía que permitiera impulsar el imperio de la ley desde las instituciones, no desde un liderazgo autocrático. Se creó una comisión para diseñar un plan de reforma judicial –el CERAJUS- pero el prurito del respeto a la autonomía y auto gobierno de las instituciones hizo que tanto el Congreso como el Ejecutivo perdieran todo impulso y voluntad apenas el Poder Judicial expresó su rechazo a la reforma medular la que la Comisión planteaba: una Corte Suprema pequeña dedicada solo a revisar casos especiales para formular jurisprudencia vinculante a partir de ellos. Las fuerzas armadas y la policía, de otro lado, acaso por haber sido instrumento de poder del gobierno de Fujimori, perdieron prioridad e interés, pese a tratarse de instituciones fundamentales para el imperio de la ley.

En lo relativo al Poder Ejecutivo, la reacción frente a la concentración autocrática del poder en los 90 fue dar paso a una descentralización del poder que buscaba que el desarrollo no estuviese en manos del providencialismo presidencial sino de instituciones autónomas, los gobiernos locales y regionales. Todas las funciones transferibles fueron transferidas aceleradamente sin capacitación y sin establecer mecanismos de rectoría, control, monitoreo e intervención en caso de falencia aguda del servicio. Los gobiernos sub-nacionales pasaron de ejecutar alrededor del 5% de la inversión pública a ejecutar alrededor del 60%, y en una época en la que la economía crecía aceleradamente y con ella los ingresos del Tesoro. Muchos de ellos se convirtieron, entonces, en apetitosos botines presupuestales para candidatos y alcaldes que respondían cada vez menos a partidos políticos nacionales y cada vez más a movimientos regionales o locales frecuentemente organizados precisamente para asaltar el poder local.

Se multiplicaron entonces las mafias de proveedores, de extorsionadores de obras públicas y de usurpación de terrenos ajenos. Para no hablar del narcotráfico y la minería ilegal. Los usurpadores necesitaban del alcalde y de fiscales y jueces para convalidar legalmente sus invasiones. Así fue como las redes de compadrazgo de un sistema judicial que nunca fue modernizado, se empezaron intersectar con las redes criminales externas. El presidente del Poder Judicial, Víctor Prado, informa que hay alrededor de 14 Cortes Superiores infiltradas por organizaciones criminales.

Son innumerables los casos de gobiernos regionales y municipalidades tomados por organizaciones criminales, desde el alcalde hasta el último funcionario. El caso de la municipalidad de La Victoria ha sido notorio.

Lo que tenemos ahora, entonces, es un sistema de corrupción basado en la expansión de las mafias, del crimen organizado, en partes importantes del territorio nacional. Estas mafias han capturado directamente instituciones o han cooptado redes internas de gobiernos sub-nacionales, de la Policía, del Ministerio Público, de las Cortes Superiores y de otros organismos del Estado.

Lo que esto significa es que hay amplias zonas del país donde no impera la ley sino la ley de la selva. Es un tipo de corrupción mucho más preocupante que los anteriores porque es imposible que desaparezca de un día para otro como cuando cambiamos el modelo económico o derrocamos a un régimen autoritario. Este tipo de corrupción está arraigado, en el Estado, en redes de relaciones personales antes que meritocráticas, y ha organizado el funcionamiento mismo de la sociedad y de las instituciones por medio de lealtades basadas en sobornos o en amenazas.

Además, sobre todo en las regiones, las mafias también han cooptado diversos medios de comunicación o programas específicos que las protegen o presentan disfrazadas de benefactores.

Entonces no hay bala de plata para eliminar o reducir el impacto de este tipo de corrupción. La única manera de hacerlo es mediante un conjunto de acciones que ataquen simultáneamente todos los flancos de ese fenómeno de manera sostenida a lo largo del tiempo y con gran impulso político. 

Nosotros ya hemos indicado en otros artículos cuáles serían esas acciones (ver en Lampadia: Para acabar con el ordenamiento mafioso del país). Aquí un breve resumen:

1. Reforma política, para reconstruir un sistema de partidos, mejores canales de representación, y afianzar la gobernabilidad.
2. Reforma radical del sistema judicial y de la policía, para pasar de sistemas neo-patrimonialistas de redes personales a sistemas meritocráticos:
   1. Reforma del CNM
   2. Reforma de la Corte Suprema
   3. Limpieza de las Cortes Superiores
   4. Evaluación del desempeño de jueces y fiscales
   5. Expediente digital
3. Mantener el ritmo de los mega-operativos para desarticular las organizaciones criminales. Derogar el artículo 454 del Código Procesal Penal para dejar de blindar a jueces y fiscales.
4. Reforma del Estado:
   1. Meritocracia a todo nivel y gestión por resultados. Aplicación de la ley de Servicio Civil.
   2. Simplificación administrativa, desregulación y digitalización total. 
   3. Reducir dependencias inútiles o contraproducentes y destinar ese dinero al sistema judicial
5. Reforma de la descentralización, para recuperar capacidad central de monitoreo y control y profesionalizar las administraciones sub-nacionales.

Convendría, adicionalmente, eliminar la participación de los movimientos regionales en las elecciones sub-nacionales, al mismo tiempo que incrementamos la financiación pública a los partidos políticos de modo que puedan establecer mejores filtros para seleccionar a sus candidatos y capacitarlos mejor. Por supuesto, a mayor financiamiento público, mayor fiscalización por parte de la ONPE.

Necesitamos tomar conciencia de que el enemigo que estamos enfrentando no es solo la corrupción. Es el crimen organizado, las mafias, que pueden terminar controlando buena parte del Estado y del territorio nacional si no aplicamos una estrategia seria, persistente y completa para derrotarlo. De lo contrario volveremos a fracasar, pero esta vez habremos perdido al país. Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

Ya hemos advertido, apenas el Presidente Vizcarra anunció el referéndum, que consultar la no reelección de los congresistas es una decisión populista irresponsable porque condenaría al país a no consolidar nunca una clase política profesional y a que ninguna persona de buena voluntad y vocación de servicio pueda optar por hacer carrera política, quedando el Congreso cada vez en manos de oportunistas e improvisados. Quizá se pensó que consultar esto junto con la bicameralidad, era una manera de lograr que se apruebe también esta última, que sería muy buena para el país, pero de nada nos serviría una bicameralidad –incluso bien diseñada- si los actores son personas no idóneas.

El problema es que nadie en el Congreso querrá asumir la causa responsable, pero impopular, de rechazar el proyecto de ley de no reelección de los congresistas. Menos aún Fuerza Popular, cuya popularidad –la de su lideresa- viene cayendo abismalmente. Es la trampa perfecta. Entonces solo caben dos posibles soluciones:

• Una es que el propio Ejecutivo retire la propuesta, algo improbable porque de todas maneras la presentó pese a las críticas formuladas y porque sin duda parte importante del incremento de la popularidad presidencial obedece a esta propuesta. El argumento de que no se puede sacrificar el futuro de la democracia en aras de un incremento efímero de la popularidad parece que no ha removido la conciencia presidencial.
• La segunda solución sería avanzar en octubre con el referéndum sobre la reforma del CNM y quizá sobre el financiamiento de los partidos, pero dejar los otros dos temas para diciembre o para más adelante, sobre todo porque el proyecto de ley para el establecimiento de la bicameralidad, siendo muy rico, requiere más análisis y debate en algunos de sus puntos, algo que no se podría hacer en tan corto tiempo.

Analicemos, en este artículo, dicho proyecto, a fin de identificar los puntos que requerirían más estudio y debate. Pues el proyecto contiene diseños interesantes junto con otros inconvenientes y algunas omisiones.

A nuestro juicio, es relativamente innovadora la división de funciones que se propone entre las cámaras de Diputados y Senadores. También es positivo –en principio- el sistema de distritos electorales que se propone para elegir ambas cámaras, y el hecho de que se elimine el voto preferencial para la elección de los senadores, aunque debería eliminarse también para la elección de los diputados. En cambio, no se aprovecha para cambiar la fecha de la elección del Congreso, como veremos.   

División de funciones interesante

De acuerdo al proyecto, la Cámara de Senadores tiene una función revisora de los proyectos aprobados en la Cámara de Diputados. Es decir, en ella no se presentan proyectos de ley. Sólo en Diputados. Así es como debe ser. Con una excepción inteligente: sólo en la cámara de Senadores se puede presentar proyectos relativos a reformas constitucionales y leyes orgánicas. Es decir, en los temas que requieren más reflexión, más importantes, la responsable de presentarlos es precisamente la llamada cámara reflexiva.

Otra decisión de diseño inteligente es la disposición de que sea la Cámara de Senadores la que apruebe el Presupuesto de la República. Esto podría estar vinculado a la propuesta de conformación de los distritos electorales. En efecto, se plantea que la Cámara de Diputados sea elegida en distritos electorales micro-regionales binominales (dos congresistas por distrito), y la Cámara de Senadores en distritos macro-regionales. Que esa esta Cámara la que apruebe el Presupuesto podría ayudar a controlar la atomización de la obra pública y el tráfico de proyectos relativamente pequeños impulsados por diputados vinculados a alcaldes o empresas constructoras locales. Ayudaría a mejorar la planificación de las infraestructuras.

¿Senado en distritos electorales macro-regionales o distrito nacional único?

La idea misma de elegir a los senadores en distritos macro-regionales y a los diputados en micro-regionales binominales, es positiva. Esta propuesta fue formulada originalmente por Carlos Meléndez, con la idea de asociar las representaciones a las macro y micro regiones económicas efectivamente existentes, lo que es una idea muy sugerente.

Una alternativa sería elegir al Senado en distrito único nacional, con la idea de rescatar para la política a una élite con visión nacional y de largo plazo. Pero, de un lado, esto es algo que, de todas maneras, aunque en menor medida, ocurriría si los distritos macro regionales son grandes (no más de 4 o 5) y si Lima tiene la participación que demográficamente le correspondería. O si, como veremos más adelante, parte de la cámara de diputados se eligiera en distrito único y el resto en distritos uninominales.

De otro lado, hay un problema de consistencia para la gobernabilidad. En efecto, si los diputados son elegidos en distritos binominales, habrá una tendencia a que la primera mayoría tenga más representantes que el porcentaje de votos que efectivamente obtenga, lo que favorecería la gobernabilidad si el presidente perteneciera al mismo partido. En cambio, si elegimos al Senado en distrito único, funcionaría el sistema proporcional puro, con lo que el presidente que fuere elegido no tendría mayoría salvo que su bancada senatorial hubiese obtenido más del 50% de los votos. Entonces el presidente tendría mayoría en Diputados, pero no en senadores. En la medida en que los distritos macro-regionales son elegidos aplicando también el principio proporcional, pero para elegir alrededor de 6 senadores por distrito, la votación no se concentra tanto como en los distritos micro-regionales pero tampoco se dispersa entre todos los partidos, de modo que hay más probabilidades de que el Presidente tenga mayoría también en el Senado.

Elección del congreso con la segunda vuelta

Claro, para tener más probabilidades que esto ocurra, debería aprovecharse para modificar la Constitución en lo relativo a la fecha de la elección del Congreso: ya no con la primera vuelta presidencial, sino con la segunda o después de ésta. Pero, lamentablemente, el proyecto del Ejecutivo no plantea este cambio. La comisión de Constitución debería introducirlo. La propia experiencia de Pedro Pablo Kuczynski debería llevarlos a proponer esta reforma.

Distritos pequeños y gobernabilidad

Aquí es bueno comentar un argumento que ha formulado Ignazio de Ferrari en El Comercio. Ha escrito: “La tentación del poder absoluto es tan grande que en el Perú no deberíamos desechar el sistema proporcional de elección del Congreso. Un sistema mayoritario de distritos uninominales –en el que en cada distrito se elige un solo representante–, como ha sido propuesto más de una vez, conduciría con mucha probabilidad a mayorías parlamentarias permanentes. El Perú no está hecho para que ningún partido tenga tanto poder”.

En realidad, la experiencia histórica del Perú muestra que cuando un presidente ha carecido de mayoría parlamentaria, el gobierno terminó interrumpido por alguna forma de golpe de Estado. Ocurrió con Bustamante, con Belaunde, con Fujimori y recientemente con Pedro Pablo Kuczynski que, si bien no por un golpe de Estado sino de manera constitucional, su gobierno no pudo terminar. Es obvio que tener mayoría parlamentaria facilita la gobernabilidad. Ese es el secreto de los sistemas parlamentarios, donde el Ejecutivo tiene mayoría congresal por definición porque nace de ella.  Deberíamos incluso avanzar a la regla de que el Presidente pueda disolver el Congreso sin expresión de causa y sin esperar dos censuras de gabinete, pero eso ameritaría una discusión mayor para la que no hay tiempo en esta circunstancia.

A propósito, el proyecto de ley de modificación constitucional no aprovecha para resolver un problema de la constitución actual, que establece en su artículo 108º que el Congreso puede insistir y promulgar las leyes observadas por el presidente de la República con el voto sólo de más de la mitad del número legal de los miembros del Congreso (de cada Cámara en el nuevo supuesto). En casi todos los países la insistencia en una ley observada requiere de los 2/3 del número legal de miembros del Congreso. Esto es lo que deberíamos tener para facilitar la gobernabilidad.

Micro-distritos binominales y número de diputados

Ahora bien, debemos suponer que el hecho de que el Ejecutivo haya propuesto distritos binominales en lugar de uninominales para elegir la Cámara de diputados, obedecería a la idea de morigerar el efecto del llamado voto mayoritario (distrito uninominal) que tiende a que el porcentaje de diputados del partido ganador sea mucho mayor que el porcentaje de votos obtenido por ese mismo partido. Pero, al haber limitado dicha Cámara a 100 diputados (para no incrementar el número total actual de congresistas y facilitar así la aprobación de la bicameralidad), tendríamos entonces 50 distritos binominales en cada uno de los cuales elegimos a dos representantes. Al respecto, Alfredo Torres formula las siguientes observaciones: “Algunos distritos de Lima como Ate o Comas podrían tener representantes directos, pero otros tendrían que integrarse para llegar a los 460 mil electores. Lo mismo ocurriría con muchas provincias. Unas pocas, como Huancayo, bordean esa cifra, pero la mayoría tendría que integrarse con otras para formar una microrregión. Incluso habría departamentos como Moquegua y Tacna que tendrían que juntarse para elegir a sus diputados; otros, como Madre de Dios, que tendrían que sumarse a parte del Cusco para alcanzar representación… Como es evidente, esta ingeniería electoral puede ser fuente de muchas tensiones, dado el arraigado sentimiento regionalista vinculado a la tradicional división departamental. Por eso, los sistemas uninominales o binominales suelen funcionar con un mayor número de distritos electorales. El Congreso podría revisar la propuesta del Ejecutivo en esa dirección”.

No veo mayor problema en agregar provincias, pues en la actualidad están todas agregadas a nivel departamental. Más bien estaríamos disgregándolas del departamento o región e integrándolas en unidades más pequeñas definidas por las relaciones económicas y sociales que tienen entre ellas, reconociendo así la realidad existente y dándoles más protagonismo. Esto supone un estudio geoeconómico para identificar las redes comerciales existentes en el territorio, que sirvan de base para la demarcación.

En cambio, sí podría haber un problema en agregar departamentos para formar un micro-distrito electoral. En la medida en que esto solo se presente en dos o tres casos, quizá no sea un obstáculo para la aprobación de la bicameralidad en el referéndum. Si lo fuere, quizá sería conveniente, entonces, una combinación de distritos ‘bi’ y ‘uni’ nominales, o incrementar en alguna medida el número de diputados a fin de tener más distritos binominales. Como fuere, es un asunto que debería ser más analizado. De allí la necesidad de más tiempo. 

La alternativa es la que ha señalado Fernando Tuesta: dejar la definición del número de diputados y senadores para la ley (orgánica). No es un tema constitucional.

Distritos uninominales y distrito único en diputados sin voto preferencial

Otra alternativa sería elegir, de los 100 diputados, a 70 –digamos- en distritos uninominales, y a 30 en distrito nacional único, para balancear los efectos mayoritario y proporcional, es decir, corregir, con la representación elegida de manera proporcional en distrito único, los efectos de sobre-participación del partido ganador en los distritos uninominales. Esto quizá sería lo mejor. En Alemania es así, en una proporción 50-50.

Debe decirse que otro elemento positivo de la propuesta es que elimina el voto preferencial para la elección de Senadores en macro-regiones, donde la elección será en lista cerrada y bloqueada. Nos evitamos así la guerra fratricida entre los candidatos de un mismo partido. Pero lo que no queda claro es por qué sí se mantiene el voto preferencial en los micro-distritos binominales para elegir diputados. Si se vota por una lista de dos y se ejerce voto preferencial por uno de los dos, lo único que logramos es reeditar la competencia entre los dos candidatos de una misma lista por obtener el voto ciudadano, en lugar de que la competencia se dé con los miembros de otras listas. Es decir, reeditaríamos en enfrentamiento intra partidario en lugar de inter partidario. Absurdo.

Nos evitamos estos problemas si vamos a un sistema de distritos uninominales –donde por definición el candidato de un partido compite con los candidatos de los demás paridos, y donde habría menos candidatos entre los cuales elegir, lo que mejora las posibilidades de elegir mejor- combinado con un distrito único –como sugeríamos- para elegir la Cámara de Diputados.

Ahora bien, lo que no tiene sentido es forzar la fórmula paritaria entre hombre y mujeres en las listas. Podríamos estar dejando de lado a dos personas de primer nivel de un sexo por imponer a una de otro sexo.

Conclusión

En resumen, lo que tenemos es una propuesta interesante y bien lograda de división de funciones entre las Cámaras de Senadores y Diputados, pero aún hace falta discutir un poco más los aspectos vinculados a los distritos electorales para elegir los diputados, eliminar el voto preferencial en la elección de diputados, proponer la elección del Congreso con la segunda vuelta presidencial o después de ella, e incrementar la proporción de votos necesaria para insistir en una ley observada por el Presidente. Esto para tener reglas de juego que ayuden a la gobernabilidad.

Por supuesto, la no reelección de congresistas tendría consecuencias muy negativas para la institucionalidad democrática. Debe ser desechada.

En consecuencia, lo recomendable sería no apurar el referéndum en los temas políticos, y consultar en octubre solo la reforma del Consejo Nacional de la Magistratura. Lampadia

Fernando Cillóniz B.
Gobernador Regional de Ica
Ica, 3 de agosto de 2018
Para Correo Ica y Lampadia

El Estado Peruano está infiltrado por gente corrupta. Los Colegios Profesionales también. Sobre todo, los Colegios de Abogados. Los tres poderes del Estado – Poder Ejecutivo, Congreso de la República y Poder Judicial – están infiltrados por esos tipos sin moral y lo mismo sucede en las Fuerzas Armadas y Policiales. La corrupción está infiltrada en TODAS las instituciones del Estado.

Sin embargo, no todos los servidores públicos son corruptos. Al contrario… hay muchos servidores públicos honestos, serviciales y eficientes, que merecen nuestro máximo reconocimiento y gratitud.

El tema es que ellos no son el problema. El problema son los corruptos. Principalmente, los coimeros. Aunque la corrupción tiene también otras manifestaciones. El tráfico de influencias. Las extorsiones, fraudes, y malversaciones. Y ¿qué decir del compadrazgo, nepotismo, e impunidad? Todo eso es corrupción.

Pero lo peor es lo que la corrupción trae consigo. Me refiero al narcotráfico, lavado de activos, prostitución ilegal, trata de personas, crimen organizado… y todo lo demás. ¡Y que terrible que jueces, congresistas, y autoridades gubernamentales estén metidas en la telaraña!

Hasta aquí… un diagnóstico del problema. Y un atisbo de sus nefastas consecuencias. Pero las causas… ¿de dónde salieron esos personajes sin escrúpulos? ¿En qué momento se troncharon? ¿Son peruanos? ¿De dónde les viene tanto cinismo y desparpajo?

Las cosas claras y el chocolate espeso. Los audios – ¡que vivan los audios! – están deshilvanando la madeja. Y el hilo nos está llevando a las “universidades” – entre comillas – que han aparecido por aquí y por allá, en los últimos años. Aquellas que no tienen nada de universidades y – sí – mucho de máquinas tragamonedas. “Universidades” cuyos mentores se graduaron gracias al dominio del COPY – PASTE. “Universidades” que – en el fondo – son tesorerías soterradas de políticos recontra cuestionados.

Veamos el siguiente puñado de “universidades” – siempre entre comillas – y sus respectivos mentores: La Vallejo – César Acuña. La Alas – Joaquín Ramírez. La San Juan Bautista – José Luis Elías. La Garcilaso – Luis Cervantes Liñán. La Telesup – Pepe Luna Gálvez. He ahí el origen de la telaraña de la corrupción política en nuestro país. He ahí la trilogía del mal: “universidad” – plata como cancha – política corrupta.

De allí – de esas “universidades” y de sus mentores – han salido los 4 congresistas de Ica… y muchos más. Las revelaciones acerca de las injerencias de Cervantes Liñán en el Poder Judicial y el Congreso de la República son groseras. Y qué decir de la relación entre Luna Gálvez y la Oficina Nacional de Procesos Electorales. ¡Por favor!

La del estribo. Guido Águila – ex miembro del Consejo Nacional de la Magistratura – era nada menos que el fundador de la Escuela de Altos Estudios Jurídicos (EGACAL), donde se impartían “tips” para los exámenes de jueces y fiscales.

Un consejo a los jóvenes del Perú. Y en especial a los alumnos de las “universidades” antes aludidas. No sigan el mal ejemplo de los corruptos. Sigan el ejemplo del gran Vallejo… no el de Acuña. Lean a Garcilaso de la Vega… pero aléjense de Cervantes Liñán. Y – por favor – no confundan a San Juan Bautista… con José Luis Elías. Manco Cápac, Pachacútec, Túpac Amaru, Grau, Bolognesi, Quiñones, Basadre, Belaúnde, Haya de la Torre… a ellos hay que emular. Lampadia

Jaime de Althaus

Para Lampadia

El Congreso se convierte en ocasiones es un caso de laboratorio de la teoría de “La Lógica de la acción Colectiva” de Mancur Olson: legisla a favor de grupos organizados con capacidad de presión buscando sus votos, en perjuicio de grupos amplios de la sociedad no organizados o de la sociedad entera, cuyo interés está más diluido y que, por lo tanto, no ejercen presión directa ni se enteran de que el beneficio a un grupo se da en perjuicio del beneficio de todos. El Ejecutivo, por su parte, es incapaz de buscar acuerdos políticos con Fuerza Popular para sacar adelante y defender reformas que precisamente afectan a grupos organizados y que por eso requieren de un acuerdo político (que permita anular el efecto Olson).

Porque esto es lo que parece haber pasado con la reciente decisión de la Comisión de Constitución de derogar el artículo del decreto legislativo 1242 que modificaba el artículo 87 del decreto legislativo 1149 (ley de carrera policial) estableciendo que la renovación de cuadros de manera excepcional se produce no solo con la designación de un nuevo Director General (pasando al retiro a los generales de mayor antigüedad), sino en cualquier momento y una vez al año respecto de cada grado, “en consideración a las necesidades de la Institución y en base a criterios de oportunidad y utilidad pública”.

El antecedente fue el pase al retiro de 790 oficiales, cuya finalidad principal fue reestructurar la pirámide policial pero que también sirvió para dar de baja a algunos oficiales considerados no idóneos –por diversas razones, incluyendo éticas- para la función policial. Esa medida probablemente generó preocupación en los que quedaron. Pero para nadie es un secreto que la Policía Nacional sufre un problema de corrupción interna que va desde un conjunto de prácticas corruptas institucionalizadas en la operación rutinaria[1],hasta grupos de oficiales y subalternos vinculados a mafias y organizaciones criminales dedicadas a la extorsión, usurpación de terrenos, narcotráfico, etc. 

Entonces no cabe duda que si queremos abatir esas organizaciones y reducir los índices delincuenciales en el país, tenemos que comenzar con depurar la Policía de sus elementos perniciosos. Para ese fin el gobierno dio un conjunto de decretos legislativos con instrumentos diversos orientados a identificar al personal que comete delitos o aquel propenso a faltas disciplinarias que, sumados a las evaluaciones de desempeño, arrojará regularmente un listado de personas no idóneas para desempeñar la función policial –sea por razones éticas o profesionales- que deberían ser retiradas de la Institución. Para ese fin precisamente el decreto legislativo 1242 regula la mencionada “renovación de cuadros de manera excepcional”, que ahora ha sido derogada, asestando un golpe al objetivo fundamental de conseguir una Policía mucho más honesta y profesional si es que no se reemplaza esa norma por una que brinde una salida similar.

Pero eso se debe también a que el Ejecutivo jamás planteó un acuerdo sobre este punto. El argumento del grupo revisor de los decretos legislativos, presidido por Ursula Letona, fue de tipo constitucional: el fin del vínculo laboral tiene que fundamentarse. Tiene que haber debido proceso. Se apeló a una sentencia del Tribunal Constitucional (STC, Exp. N° 0090-2004-AA/TC, asunto Callegari Herazo, fj. 8) que establece  que “…en la actividad estatal del Estado de Derecho se admiten los denominados actos no reglados o discrecionales, que consisten en decisiones en las que la ley otorga a las autoridades o funcionarios del Estado, amplios márgenes de valoración decisoria…”. Pero, “…para que la discrecionalidad no se convierta en arbitrariedad, se deben verificar determinados requisitos…”, y el grupo se refiere a dos de ellos, que no fueron considerados en la ley: se debe tratar necesariamente de una decisión motivada, y dicha motivación debe estar basada en criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la decisión.

El informe de la Comisión arguye que tal motivación no debe estar referida solo a las razones de necesidad institucional, sino que debe haber una para cada individuo.

Lo primero que debe anotarse es que dicha motivación individual y no solo institucional no se exige para el caso de la renovación de cuadros ordinaria o regular que se realiza una vez al año, normada por el artículo 86 de la ley[2], y que siempre ha existido y existirá. La pregunta es ¿por qué la renovación de cuadros excepcional se le exige algo que no se le pide a la regular? ¿Por qué la primera es inconstitucional y la segunda no? Son idénticas en los procedimientos.  Lo mismo podemos decir para el otro caso de renovación excepcional, regulado ya desde el 2012 en el decreto legislativo 1149, que ocurre cuando al nombrarse a nuevo Director General pasan al retiro automáticamente los de mayor antigüedad. Eso sí es definitivamente arbitrario.

La renovación de cuadros por proceso regular se aplica en base a criterios técnicos como los requerimientos de efectivos de la Policía Nacional del Perú, al número de vacantes asignadas para el proceso de ascenso, al número de efectivos fijados anualmente por el Poder Ejecutivo que aseguren la estructura piramidal de la organización, la evaluación de la carrera y su prospectiva de desarrollo, y no constituye sanción administrativa.

Por lo demás, la renovación extraordinaria como herramienta de renovación amplia y discrecional ya existía: fue creada en el art. 87 del DL 1230 del 2015 para aplicarse “…cuando así lo amerite el Comando de la institución policial”. Según el viceministro Ricardo Valdez, “lo que propusimos en el nuevo artículo 87 del DL 1242 era más bien circunscribir esta herramienta de renovación a una vez por año en cada grado, pero el Congreso ha entendido otra cosa…”.

Parece claro que la lista de quienes pasarían al retiro en virtud de la renovación excepcional saldría de dicho informe. Si esto es así, pudo señalárselo explícitamente en el decreto legislativo. En lugar de eso, el Ministerio optó en el Decreto por el atajo más directo: la renovación de cuadros obedeciendo a razones institucionales, no relativas a cada caso. Es que también es cierto que ya el decreto 1149 del 2012 establecía, por ejemplo, que la propia renovación de cuadros regular “no constituye sanción administrativa”. Esto precisamente para que las resoluciones de pase al retiro no tengan que ser fundamentadas en el sentido de acopiar pruebas de la comisión de delitos o faltas. Pero puede haber muchos casos en los que no se disponga de pruebas, aunque sí de diversos elementos que configuran la falta de idoneidad del policía para el desempeño de su función, y que se podrían extraer del informe mencionado. Se trata, entonces, de que pueda existir un cierto grado de discrecionalidad, y si realmente se necesita que haya algún grado de motivación caso por caso, habría que precisar qué es lo que debe contener dicha motivación.

Pero nada de esto se está planteando. Los congresistas festejaron la derogatoria del artículo en cuestión como si fuera un triunfo, cuando hay que buscar una salida. Tampoco el Ministerio hizo ningún esfuerzo por buscar una   conversación, un acuerdo, y no solo para encontrar la fórmula, sino para sostenerla, porque la necesaria depuración de la Policía es un proceso difícil y duro –aunque indispensable- que generará obviamente resistencia. La propia decisión de la Comisión de Constitución ha sido expresión de esa resistencia. Por falta de conversación, de un acuerdo político, que el Ejecutivo nunca buscó.

En Colombia, por ejemplo,  hubo un acuerdo nacional para aprobar una ley que le diera al gobierno una discrecionalidad muy grande para depurar la policía sin fundamentos mayores. Una ley que contenía una discrecionalidad mucho mayor –según nos explicó Walter Albán, ex ministro del Interior- que la que tendría que plantearse para el Perú si nos atenemos a los parámetros fijados por el TC. La norma fue objetada ante el Tribunal Constitucional colombiano, pero éste la legitimó. Como consecuencia, se pudo retirar alrededor del 12% de los policías entre los años 1995 y 2000. El resultado fue que la Policía de ese país recuperó la confianza perdida de la población. Su aprobación ciudadana pasó de un 21% al 72% en diez años. 

Eso es lo que tenemos que lograr en nuestro país. Lo increíble es que en el último tramo del gobierno anterior se elaboró un proyecto de ley en ese sentido, que fue supuestamente entregado a la nueva administración para que ésta lo presentara al nuevo Congreso. Pero al parecer al Ministro Basombrío y su equipo se les traspapeló tal documento o no lo leyeron, porque –cuando menos el Ministro, a quien le pregunté- no sabía de su existencia.

El proyecto de ley en cuestión[3] establecía precisamente “la falta de idoneidad para el cumplimiento del servicio policial como causal de pase a la situación de retiro del personal policial”, y señalaba como condiciones para establecer la falta de idoneidad algunas tales como haber incurrido en conductas contrarias a normas de orden público, sobre todo aquellas relacionadas con la organización y el cumplimiento de las funciones de la Policía Nacional, haber mostrado ineficiencia reiterada o grave en el desempeño de las funciones policiales, haber incurrido en conductas contrarias a los principios y valores que rigen la institución policial, haber incurrido en conductas notorias que afecten directamente la legitimidad y confianza en la  Policía, no haber cumplido con las exigencias y requisitos inherentes al grado que ostenta, haber incurrido en delitos o faltas, y haber sido sancionado disciplinariamente de manera reiterada.

[1]  Ver “La Gran Reforma (de la seguridad y la justicia)”, de Jaime de Althaus, Planeta
[2] “Artículo 86.- Renovación de cuadros por proceso regular
La renovación de cuadros por proceso regular se aplica en base a criterios técnicos como los requerimientos de efectivos de la Policía Nacional del Perú, al número de vacantes asignadas para el proceso de ascenso, al número de efectivos fijados anualmente por el Poder Ejecutivo que aseguren la estructura piramidal de la organización, la evaluación de la carrera y su prospectiva de desarrollo, y no constituye sanción administrativa.
[3] Ver “La Gran Reforma (de la seguridad y la justicia)”, de Jaime de Althaus, pp. 35-39

Autonomía política solo para la Procuraduría Anticorrupción, si realmente esta Procuraduría es necesaria

La salida de Yeni Vilcatoma de la presidencia de la comisión de Fiscalización abre la oportunidad de discutir con un poco más de tranquilidad y profundidad el proyecto de ley de modificación constitucional acerca de la Procuraduría Autónoma que ella presentara y que ha comenzado a discutirse ya en esa Comisión con la participación de la Procuradora Julia Príncipe. Como escribiera nuestro colaborador anónimo N.N., una procuraduría autónoma puede contener peligros que no deben soslayarse (Ver en Lampadia:  Reformas que afectarían nuestras libertades y La ‘balcanización’ del Estado). 

El proyecto de ley en cuestión propone que la Procuraduría tenga el carácter de un organismo constitucionalmente autónomo (al nivel del Poder Judicial, el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Banco Central de Reserva, la Superintendencia de Banca y Seguros, la Defensoría del Pueblo), integrado por un Procurador General de la República y un colectivo de Procuradores designados directamente por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) por un plazo de siete (7) años renovables. Un verdadero Poder del Estado.

El Poder Ejecutivo, por su parte, ha recibido facultades legislativas para “Reestructurar el Sistema de Defensa Jurídica del Estado”, con la idea de crear una Procuraduría como organismo público -hoy no existe una Procuraduría que sea un organismo público- pero, al parecer, dentro del Poder Ejecutivo, aunque dotándola de altos niveles de autonomía, quizá como la que tienen los organismos reguladores de servicios públicos.  

En los países cercanos al nuestro (por ejemplo Colombia y recientemente México) y en el propio Estados Unidos, el Procurador General es el titular del Ministerio Público, y por ende es el titular de la acción penal. El art. 159º de la Constitución peruana establece que el Ministerio Público representa en los procesos judiciales a la sociedad, conduce la investigación del delito y ejercita la acción penal. Por lo tanto, crear una Procuraduría autónoma, duplicaría y sobrepondría funciones muy delicadas.   

En el Perú, según la ley del Sistema de Defensa Jurídica del Estado (Decreto Legislativo 1068), los procuradores tienen una función diferente a la del Ministerio Público: representan y defienden jurídicamente al Estado, no a la sociedad. Por eso, los Procuradores están localizados en cada Ministerio, en cada Región y en cada municipalidad, porque representan los intereses de las entidades públicas de las que forman parte. Cumplen dos funciones: i) son los abogados de dichas entidades para su defensa jurídica y, a la vez ii) son los representantes de dichas entidades en los procesos judiciales. Por esa razón, cuando alguien demanda a un ministerio o municipalidad, quien acude a declarar no es el Ministro o el Alcalde sino el procurador. No obstante, debe precisarse que, según la ley, los procuradores públicos gozan de “autonomía funcional… actúan con autonomía en el ejercicio de sus funciones, quedando obligados a cumplir los principios rectores del sistema”

Lo que ha ocurrido es que en los últimos 20 años se ha ido creando procuradurías especializadas como las de anticorrupción, antidrogas, contra el lavado de activos y antiterrorismo, cuyo rol sí es diferente al de los demás procuradores, no porque no representen al Estado, sino porque se crearon para suplir las carencias del Ministerio Público o para empujarlo a actuar con más celeridad, porque esas procuraduría especializadas tendrían más recursos, personal especializado y probablemente mejor acceso a las fuentes de información del propio Poder Ejecutivo (Policía, Ministerio del Interior, etc.) para que, respondiendo a las políticas del gobierno, fueran más incisivas en las denuncias contra el terrorismo, lavado de dinero y antidrogas.

El caso de la Procuraduría Especial Anticorrupción es especial porque nació el año 2000, junto con la debacle del gobierno de Fujimori, para investigar los latrocinios de Montesinos, y por ende siempre necesitó de mayor autonomía para poder realizar investigaciones que pudieran comprometer al propio gobierno que los designaba. 

Hay, pues, dos tipos de procuradores: i) el mayor numero de ellos dedicado a la defensa jurídica del Estado (Ministerios, organismos públicos, regiones, municipalidades) en juicios, procesos arbitrales, etc., que es lógico y natural que dependan del nivel de gobierno (nacional, regional o local) que los designe, aunque con autonomía funcional; y ii) los procuradores especializados, que sí podrían necesitar mayor autonomía política, sobre todo la procuraduría anticorrupción, para poder investigar y formular denuncias ante el Ministerio Público contra autoridades y funcionarios estatales. 

Por lo tanto, carecería de sentido la creación de una Procuraduría General como organismo constitucional de carácter autónomo de los tres poderes del Estado, porque la mayor parte de su función es la defensa jurídica del Estado. En los casos de las procuradurías especializadas, si se podría justificar una mayor autonomía, pero no con el carácter de organismo constitucional autónomo. En realidad, su función tampoco es indispensable. Para ella ya existe el Ministerio Público (MP), que sí tiene precisamente autonomía constitucional desde la Constitución de 1979 (antes  formaba parte del Poder Ejecutivo). El rol de los procuradores especiales ha sido colaborar con el Ministerio Público interponiendo denuncias ante él, aportando pruebas, estimulando la celeridad de los procesos, etc., pero esta es una función que de alguna manera intenta suplir las debilidades del MP. Por eso, una alternativa sería más bien fortalecer al MP trasladándole los recursos de las procuradurías especializadas y estableciendo un enlace efectivo.

En efecto, en teoría los procuradores especializados mencionados (contra el lavado de activos o el narcotráfico, por ejemplo) son innecesarios si es que el MP ya cuenta con fiscalías especializadas en las mismas materias. Solo tiene justificación un procurador especializado si es que el Ministro del Interior quiere contar con un funcionario de su sector especialmente encargado de impulsar las denuncias en determinadas materias. Pero esta misma razón resta sentido a la idea de otorgarle autonomía constitucional a dichas procuradurías. 

En el caso de la procuraduría anticorrupción cabe preguntarse, además, si su labor no se confunde con la del Contralor o la de la oficina de control interno. En realidad no, porque no cuenta con los medios que sí tiene la Contraloría para hacer auditorías o practicar investigaciones en cada una de las entidades de la administración pública, aunque en la práctica la Contraloría tampoco cumple bien estas funciones. La Procuraduría Anticorrupción tuvo mucho sentido al comienzo, durante la caída de Fujimori y Montesinos, cuando todavía el Ministerio Público y el Poder Judicial estaban en alguna medida dominados por el poder oculto, pero ahora su rol vuelve a ser el de un colaborador de esas instituciones con la ventaja de poseer más tiempo y medios económicos para investigar y acopiar pruebas. Pero, repetimos, estos recursos podrían trasladarse al Ministerio Público. De mantenerse, sin embargo, sí se  justifica que tenga algún nivel de mayor autonomía respecto de las autoridades políticas, pero no una autonomía con rango constitucional. 

Por último, tampoco tiene sentido que se proponga que el CNM designe a todos los procuradores porque es una entidad desprestigiada y mal conformada, cuya reforma más bien se está planteando.

Más allá de las consideraciones jurídicas o judiciales, la eventual autonomía constitucional de la Procuraduría tiene especial incidencia en la relación dispareja y desbalanceada de ésta con el común de los ciudadanos y las empresas. El Procurador, como abogado del Estado, ya tiene mucho peso en las disputas con los miembros de la sociedad. No solo tiene al costado a la maquinaria del Estado, también cuenta con una influencia mediática muy importante, tal como explicó el director de este medio en la Hora N (Diálogo sobre el Procurador, el Contralor y el Defensor). Lampadia