Gustavo Beramendi Galdós
Abogado, consultor, árbitro y adjudicador. Ex Gerente General de la CONASEV, hoy SMV
Para Lampadia
Resulta paradójico que en un país en el que se requiere acortar urgentemente la enorme brecha de infraestructura, las noticias más comunes relativas a la obra pública den cuenta de miles de proyectos paralizados, plagados de corrupción, ineficiencia y líos de nunca acabar. Esto sucede pese a que la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, principales normas de la materia, han sido modificadas cientos, sino miles de veces, desde que entraron en escena hace cerca de 30 años, en eternas marchas y contramarchas. El resultado de este festival regulatorio está frente a nosotros: la población exige obras que el estado es incapaz de proveer, en un escenario de muy limitada y hasta ausente competencia en las licitaciones, en las que prima el valor absoluto del rigorismo formalista.
El gran problema es que en la permanente y compulsiva modificación de la ley de contrataciones no se ha atacado el origen de los males, dejándose intacta la raíz del problema, que no es otro que la lógica sobre la que descansa el modelo regulatorio vigente, de acuerdo con el cual la obra pública forma parte del denominado Sistema de Abastecimiento del Estado, que lo mismo sirve para comprar un lapicero como para construir un puente o un aeropuerto.
Si bien en dicho sistema se ha perfeccionado parcialmente el segmento de la compra de bienes, mediante la creación de un ente ejecutor como la Central de Compras Públicas, la distancia por recorrer es muy grande pues dicha entidad sólo atiende a menos del 20% de todas las compras que realiza el estado, mediante procesos más o menos ágiles y homologación.
La obra pública, sin embargo, ofrece un panorama desolador. Sometida a la jefatura de la Dirección General del Abastecimiento del MEF y la intervención del OSCE, tiene miles de brazos ejecutores. La ley de contrataciones y la lógica de sus inspiradores parte del supuesto que cada una de las cerca de tres mil entidades, como municipios y gobiernos regionales, cuenta con capacidades para planificar, licitar los estudios previos y la ejecución de las obras, así como ponerlas en servicio. Según esta lógica, sólo es cuestión de elaborar una buena norma (que al parecer nunca es lo suficientemente buena) y listo. Las obras surgirán como por arte de magia. Este es un supuesto falso porque el problema no es enteramente regulatorio, sino que involucra muchos otros aspectos. En principio, la ejecución eficiente de obras públicas requiere de un marco institucional que establezca la actuación de un ente rector de competencia nacional y que actúe destacando equipos profesionales en apoyo de las entidades públicas locales y regionales, mediante equipos (gerentes de proyecto o PMO´s) dotados de conocimiento técnico y experiencia, que se hagan cargo de la conducción directa o el asesoramiento técnico en las obras que se requieran. Estos equipos permitirían a las entidades públicas, entre otros, elegir adecuadamente un buen sistema de entrega de proyectos (project delivery system), el diseño de los procesos licitatorios y la utilización de contratos amigables, que tampoco existen en nuestro medio, salvo que se utilicen los modelos FIDIC, NEC u otros, lo cual no es tarea sencilla.
Resulta revelador que el enrevesamiento, lentitud, burocratismo y falta de adecuada conducción técnica derivados de la aplicación de la vigente ley de contrataciones haya sido admitida por el propio estado que, en acto que revela aceptación del fracaso de su modelo regulatorio, elige escapar de la aplicación de la ley en cuestión, sin el menor rubor, cada vez que puede. La forma inicial de esta conducta fue confiar en organizaciones internacionales la conducción de los procesos licitatorios. A ello se suma que hace varios años se comenzaron a utilizar los famosos acuerdos o convenios de gobierno a gobierno – G2G, mecanismo mediante el cual se paga a un estado foráneo para que empresas privadas elegidas por éste se encarguen del diseño y ejecución de obras mediante un gerente de proyecto (PMO, por sus siglas en inglés). Con ello se ahorra mucho tiempo que demanda el cumplimiento de las tareas burocráticas previstas en la ley de contrataciones. Este modelo ha sido replicado una y otra vez y cada vez más voces reclaman que cualquier proyecto dotado de cierta urgencia sea ejecutado bajo el referido modelo G2G.
El problema descrito, sin embargo, no es el único. A la fecha existen numerosas instituciones y programas que ejecutan obras públicas en diversos sectores. Por ejemplo, los ministerios de Transportes y Comunicaciones, Vivienda, Construcción y Saneamiento, amén de otros programas del sector Salud, Educación, Agricultura, entre otros. En unos casos se aplica la ley de contrataciones y en otros el modelo G2G. Súmese a lo señalado la creación de la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN), que, en principio, se hará cargo de la ejecución de proyectos de gran envergadura.
Todo el cúmulo de proyectos a cargo de cada uno de los miles de brazos ejecutores de la obra pública opera sin un ente rector que norme, coordine y armonice la actuación de éstos, con aprovechamiento de economías de escala, ahorro de recursos y capitalización de la experiencia adquirida en proyectos a nivel nacional, en permanente coordinación con las autoridades locales y regionales, todo lo cual podría operar articuladamente con los mecanismos de obras por impuestos, asociaciones público – privadas y otros, bajo una mirada omnicomprensiva y no de meras islas inconexas, en coordinación con los gobiernos locales y regionales. Proyectos similares podrían empaquetarse, por ejemplo. La población sería la única beneficiada con un sistema de esta clase.
Para solucionar el caso reinante bien podría analizarse la experiencia a nivel internacional. Existen países cuya estructura prevé el funcionamiento de una secretaría o ministerio de obras públicas. Esta idea, por sí misma, puede generar reacciones adversas, considerando los muchos intereses en juego, no pocos de los cuales desearían mantener el status actual, por razones que no es el caso analizar. Para la elección del mecanismo adecuado debería tenerse presente que el único beneficiario de una reforma en este rubro sería la población, a la que se podría canalizar la ingente cantidad de recursos que se pierden en corrupción, obras mal concebidas y ejecutadas, así como controversias y líos judiciales que nunca terminan.
La gestión y operación de la obra pública, pues, en línea de lo señalado, debería estar a cargo de un sistema administrativo que opere mediante un brazo ejecutivo. Por la importancia del asunto no cabe más que el asunto siga bajo la rectoría de la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas. El Decreto Legislativo N° 1439, que regula el Sistema de Abastecimiento, sólo se refiere de soslayo y muy limitadamente a la obra pública, confiándole la máxima autoridad técnico-normativa del asunto a la referida Dirección General, que convive en confusión de roles con el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. Los resultados saltan a la vista. Resulta revelador que hace pocos meses, la Contraloría General de la República se haya visto precisada, mandato legal de por medio, a entrar a tallar en el asunto y regular la ejecución de obras mediante Administración Directa, modalidad usada también como evasión de las reglas de la ley de contrataciones. Otro actor en medio del caos.
En medio de la situación descrita, hay aspectos mucho más importantes que embarcarse en discusiones formales acerca de meros detalles del articulado de la ley de contrataciones, la creación de nuevos y pomposos “principios” o similares aspectos de escasa o nula trascendencia, sin atacar la base del modelo legislativo actual. Si la eficiencia en la ejecución de obras públicas fuera proporcional en una milésima al número de modificaciones de la ley de contrataciones y su reglamento, así como al tiempo que ha demandado su elaboración y discusión, deberíamos habitar el paraíso. Ya lo dijo Einstein: pretender obtener resultados distintos usando los mismos medios es cosa de locos. Lampadia
