El mundo de las normas

Claudia Cooper, Ex Ministra de Economía y Finanzas
El Comercio, 30 de setiembre de 2018

Hoy día, la discusión tributaria especializada gira en torno a interpretaciones jurídicas de las normas. El Estado y las empresas reciben asesoría legal para resolver los problemas tributarios. Los primeros, para la elaboración de las normas, su aplicación y fiscalización; los segundos, para defenderse de ellas. No es de extrañar pues que, en los últimos 30 años, hemos construido un lenguaje lleno de tecnicismos legales que nadie entiende y una frondosidad normativa que no hace más que incrementar la ya enorme distancia entre Estado y contribuyentes.

¿Es la política tributaria una materia legal? ¿O económica? Esa es la primera pregunta que nos deberíamos responder. El debate de la política tributaria debiera basarse en el impacto deseado del modelo tributario sobre las decisiones de empresas y personas. Y un sistema efectivo de incentivos y sanciones es parte sustancial para lograr ese objetivo.

La utilización de empresas ‘offshore’ para trasladar utilidades desde los países en que estas utilidades se generan, hacia otros con cargas tributarias menores, es una clara práctica elusiva que hay que abordar. Pero la utilización de ‘offshores’ para consolidar utilidades de diversos países con sistemas tributarios diferentes es un instrumento que permite ganar eficiencias en un mundo globalizado y altamente competitivo.

El sobreendeudamiento empresarial puede responder a un momento difícil de ciclo económico, a una decisión empresarial o a la intención de reducir las utilidades y eludir impuestos (como usar el pago de intereses como mecanismo para repartir dividendos a los accionistas). Limitar la deducción de intereses a todas las empresas sin importar la causa del sobreendeudamiento encarecerá el financiamiento, frenando los ciclos expansivos, y amplificará los recesivos al deteriorar la performance empresarial.

La posibilidad de ahorrar impuestos utilizando instrumentos tributariamente más eficientes, como conseguir financiamiento a través de un bono vs. un préstamo empresarial o arrendar un inmueble en lugar de adquirirlo, son opciones que no constituyen elusión.

Y es que entender la diferencia entre una práctica empresarial y una elusiva no es terreno fácil. Menos en un mundo donde el desarrollo financiero avanza sin pausa.

Diseñar indiscriminadamente las normas, sin entender la realidad económico-financiera de los comportamientos empresariales, y asumir que todos los contribuyentes tienen las mismas motivaciones, podría llevarnos a errar en el objetivo: dirigirnos obsesivamente a la fiscalización en lugar de incrementar la recaudación estructural. En el mundo moderno, el éxito de una gestión se mide en base a la generación efectiva y estable de ingresos; no a la cantidad de acciones realizadas para ese fin y que solo abonarían en la insatisfacción de los clientes que generan esos ingresos.

La relación Estado-contribuyente se inicia con la declaración de impuestos ante la Sunat, que tiene un año para preparar el caso de fiscalización y emitir la resolución que contiene la deuda encontrada y su sustentación. Esta interacción entre la Sunat y el contribuyente puede extenderse por aproximadamente diez meses más si el contribuyente decide apelar. De persistir la discrepancia, como ocurre casi siempre, el caso pasa al Tribunal Fiscal. Ahí, los plazos son inciertos y la unidad de criterio no está garantizada (dos períodos distintos de un mismo hecho económico pueden ir a dos salas distintas, con resoluciones diferentes). La incertidumbre continúa en aumento en la siguiente instancia: el Poder Judicial. La falta de un órgano técnico especializado en impuestos lleva a sentencias que tienden a repetir lo que resuelve el Tribunal Fiscal. Finalmente, está el Tribunal Constitucional.

Empoderar normativamente a la administración tributaria, en detrimento del contribuyente, incentiva a la fiscalización sin garantizar su razonabilidad y a la dilación de los pagos. Y esto para las empresas grandes, que pueden pagar esa dilación. Todo lo contrario a lo que se quiere conseguir. Perseguir la unificación de criterios en el Tribunal Fiscal y la especialización en el Poder Judicial parecen, entonces, iniciativas más efectivas para generar predictibilidad, y con ella, disuadir la elusión.