A solicitud de Lampadia hemos recibido del ex-congresista Santiago Fujimori un muy buen análisis sobre los logros de la Comisión Especial que él presidió encargada de derogar las leyes que ya habían perdido vigencia, y sobre la necesidad de cuidar la formación de leyes, sus interfaces y el impacto del conjunto normativo en la sociedad. Fujimori enfatiza además, lo importante que es mantener procesos de depuración de las normas.
La mencionada Comisión Especial desarrolló una experiencia poco común y hasta contraria a la disfuncional práctica parlamentaria de multiplicar la creación de normas. Esta práctica adolece de múltiples fallas, como son la misma profusión de normas en sí, la falta de análisis de concordancias y contradicciones, la ausencia de un buen análisis costo beneficio, la poco democrática costumbre de no promover la pre-publicación de las normas y su debate previo en la sociedad, la burla a los procesos de doble votación y, esa especie de absurda competencia por producir más proyectos y leyes.
Hace un poco más de un par de meses (09 de junio de 2016), publicamos en Lampadia un análisis sobre ese afán de legislar y legislar, Selva legislativa asfixia e incapacita al Perú, para el cual recogimos las recomendaciones del español José María Ruiz Soroa, que resumía en una potente frase: “No Legislen”. Sin embargo, a juzgar por lo que se viene dando estos días en el Congreso, donde vemos formarse una nueva ola legislativa con las mismas fallas de las anteriores legislaturas, parecería que los nuevos ‘padres de la patria’ no han registrado la necesidad de brindarnos un conjunto adecuado, suficiente y depurado de normas. .
Es una lástima que no aprendamos ni siquiera de nuestros propios errores. Recientemente, con ocasión del proceso electoral, se hizo evidente la abundancia y mala calidad de las normas que lo regulan. Por ello publicamos El Perú sucumbe a la ‘urdimbre regulatoria’, en el que mostramos que los mismos problemas del proceso electoral, afectaban a las actividades de los ciudadanos y las empresas.
Por el lado de Fuerza Popular, esperamos que en lugar de competir con las otras fuerzas en generar más normas, propongan al país su idea sobre la ‘Ley del Ocaso’, un ingenioso proceso que permitiría, después de un plazo relativamente corto y del análisis de cada jefe de pliego, hacer una poda legislativa que libere la capacidad de crear valor de nuestros ciudadanos y empresas.
El artículo de líneas abajo, que presenta un enfoque muy práctico de cómo mejorar la calidad normativa, será incluido en nuestra biblioteca virtual sobre El Estado del Siglo XXI, donde estamos acopiando diversas recomendaciones sobre las reformas que espera el país.
El Congreso debe retomar la tarea de depurar leyes no vigentes y debe modernizar procedimientos en la dación de leyes
Entre el 2009 y el 2011 el Congreso redujo el número de leyes casi a la mitad
Por Santiago Fujimori, ex congresista
Para Lampadia
El 24 de setiembre de 2009, el Pleno del Congreso de la República conformó la Comisión Especial Multipartidaria Encargada del Ordenamiento Legislativo, con el encargo principal de revisar, depurar, ordenar y sistematizar la legislación emitida por el Parlamento peruano desde 1904 hasta el 31 de diciembre del 2008. El objetivo de este emprendimiento fue evitar la contaminación legislativa en que se encontraba y que hasta hoy se encuentra inmerso nuestro ordenamiento normativo. También fue tarea de la Comisión Especial proponer las líneas matrices para el logro de una mayor eficiencia de la función legislativa que el Congreso de la República tiene asignadas en su Reglamento.
Los resultados obtenidos por la Comisión Especial son cuantificables y tangibles. Logró la aprobación del Pleno del Congreso de cuatro leyes que significaron la depuración y reducción del ordenamiento jurídico en un 43.7% de las 32,962 normas que lo conformaban al 31 de diciembre de 2008. El detalle se puede apreciar en el siguiente gráfico:
Depuración progresiva del Sistema Normativo Peruano
El Proceso de Depuración del Sistema Normativo Peruano se inició con la aprobación y promulgación de la Ley N° 29477, a la que le sucedieron las Leyes 29563, 29629 y 29744. Por medio de estas cuatro normas, el Congreso de la República llegó a declarar la no pertenencia al ordenamiento jurídico vigente de 14,403 normas, con lo que el sistema normativo peruano quedó reducido, en forma considerable, de 32.962 normas, existentes al 31 de diciembre del 2008, a 18.579 normas, en julio de 2011, tal como se parecía en el siguiente cuadro:
El procedimiento de ejecución de este proceso se iniciaba con la pre-publicación en el Diario Oficial El Peruano del listado de las leyes que iban a ser consideradas como no vigentes. Posteriormente se consultaba a las distintas entidades públicas, privadas y operadores del derecho, a quienes se les otorgaba un plazo razonable para que pudieran pronunciarse con sus aportes, sugerencias u oposiciones. Culminada la etapa de consultas se procedía a presentar el dictamen ante el Pleno para su debate y aprobación. El propósito de este procedimiento era la de adoptar las precauciones debidas para no vulnerar derechos de personas y preservar la seguridad jurídica. Estas precauciones se potenciaban sancionando en la misma ley una “vacatio legis” de 90 días.
La Comisión Especial sólo funciono durante un año y diez meses. Lamentablemente, esta etapa de depuración no pudo ser concluida debido a la culminación del período congresal.
Ahora bien, ¿de qué forma se enteran los abogados sobre las normas retiradas del ordenamiento jurídico? Pues sencillamente recurriendo a las cuatro leyes promulgadas. Este mecanismo arcaico todavía tiene que utilizarse en tanto no se culmine la segunda etapa a la que se le ha denominado de sistematización e informatización del ordenamiento legislativo. La sistematización consiste en identificar las leyes (que queden vigentes) por materias. Este método tiene la ventaja de que se puede unificar en una sola ley varias leyes sobre una misma materia, pues, como es sabido, en la actualidad existe un sinnúmero de leyes que tratan sobre un mismo tema sin tener en cuenta un sentido orgánico en su tratamiento. En otras palabras tenemos “leyes parches” que complican su aplicación tanto a los operadores como a la ciudadanía en general.
El resultado de la sistematización sería la significativa reducción de normas y un tratamiento orgánico de los temas. Si a esto se le agrega la informatización y se utiliza un software “buscador” tipo google, se ahorraría gran cantidad de horas hombre en nuestro país.
Pero, paralelamente es imprescindible, con el propósito de prevenir que a futuro nuevamente nos encontremos inmersos en una sobreproducción y contaminación legales, iniciar una revisión y modificación de los diversos artículos del Reglamento del Congreso que tratan sobre los requisitos que se debe exigir a la formulación de un proyecto de ley.
Por ejemplo, es absolutamente necesario que se exija el estudio de impacto legislativo para determinar las leyes que tratan la materia del proyecto, las modificaciones o derogatorias. Con este requisito se eliminaría definitivamente aquel clásico articulo final “derogase todo lo que se oponga a la presente ley”. La utilización de esta frase equivale a trasladar al ciudadano el trabajo de hacer el estudio que el Congreso no ha realizado.
El otro requisito es el del estudio costo beneficio que, lamentablemente, en el Congreso lo han desfigurado totalmente con la frase “el presente proyecto de ley no irroga gasto al Estado”, como si la dación de una Ley no tuviera costo beneficio para los ciudadanos. Hay que tener presente que toda Ley va a beneficiar o afectar a los ciudadanos.
Finalmente, el trabajo del Congreso no debe culminar con la aprobación y promulgación de una Ley. Debería existir dentro de la institución una comisión o algún departamento especializado que se encargue de efectuar el seguimiento de la Ley. Es decir, si la aplicación de la Ley está produciendo efectos queridos o no queridos, se adecua a la realidad social o simplemente no se está aplicando.
La función legislativa es una de las tres tareas del Congreso y en la actualidad su cumplimiento deja mucho que desear. Es necesario modernizar conceptos y procedimientos.
Lampadia
