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Lima-Perú, 16/06/2020 a las 10:06am. por Enrique Felices

Cuidando la inversión pública

Para construir una ingeniería nacional competente

Enrique Felices
Ingeniero
Para Lampadia

El Estado ha ensayado durante décadas diferentes leyes y reglamentos para contrataciones, así como sistemas para eludir su cumplimiento. El DU-021-2020, por ejemplo, insiste en crear un nuevo sistema especial de contratación de servicios y obras, eximido del cumplimiento de la ley de contrataciones.

Pero ese régimen especial no sería necesario si se cumplieran tres requisitos:

  • elevar las calificaciones de los profesionales estatales y privados en las inversiones públicas;
  • crear condiciones adecuadas para su desempeño profesional y el reconocimiento de su trabajo; y
  • reformular e incrementar los plazos y costos de los estudios técnicos (de factibilidad a ingeniería de detalle) que hasta hoy son artificialmente bajos.

En cuanto a lo primero, vemos que en los países desarrollados la ingeniería para las inversiones públicas es una actividad regulada, con rigurosos estándares técnicos y éticos, y reservada a los que poseen la acreditación de ingeniero profesional. Para ser ingeniero profesional es necesario aprobar exámenes sobre los conocimientos que se debieron adquirir en la universidad, y evaluaciones periódicas sobre las calificaciones obtenidas en la experiencia laboral y el desempeño registrado en la misma. Esta selectividad promueve las buenas prácticas y dificulta la impropiedad. No existe en nuestro país, pero es necesario que el Estado aplique filtros.  

La selectividad existe hace más de dos siglos. En Francia se formó en 1794 la Escuela Central de Obras Públicas, que hoy es la muy exigente Ecole Polytechnique de París.  En el Reino Unido, la Institution of Civil Engineers (ICE) impulsó la ingeniería profesional para asegurar una práctica de altos estándares que protegiera a la sociedad. En el Perú se formó en 1862 el Cuerpo de Ingenieros Civiles del Estado, con exigencias de ingreso proporcionalmente mayores a las de hoy.

En resumen, se necesita mejores ingenieros y remuneraciones competitivas, pero eso no basta. Se requieren, en segundo lugar, condiciones adecuadas para el desempeño profesional.  En el servicio público, tan importante como la remuneración es el reconocimiento del trabajo, el cual solo será posible si el Estado adquiere compromisos básicos. A saber: i) Sustraer a los profesionales de las arbitrariedades del control y sus secuelas judiciales, ii) Suprimir la noción de que incurre en falta quien al aplicar su criterio profesional o juicio técnico en asuntos que combinan calidad, plazos y costos, obtiene conclusiones distintas a las del auditor, iii) Considerar buena práctica que las conclusiones contengan análisis y sustentos registrados en borradores y hojas de cálculo apta para revisión; iv) Asegurar, ante indicios de impropiedad, que los revisores sean ingenieros de calificaciones similares, v) Suprimir la pretensión de una CGR con capacidad sancionadora, y vi) Velar que los ingenieros que incumplen la ley reciban la máxima sanción.

Y se necesita, en tercer lugar, reformular e incrementar los plazos y costos de los estudios técnicos que hasta hoy son artificialmente bajos, en perjuicio del propio Estado y de sus obras. Las características físicas y sociales el país señalan que las investigaciones básicas deben ser más profundas y detalladas; que los estudios de factibilidad deben tener un grado de elaboración que permita determinar si el proyecto es ejecutable, y estimar cabalmente el costo y plazo que demanda realizar expropiaciones, eliminar interferencias, disponer de terrenos y canteras, y obtener servidumbres; también, debe ponderar si el trabajo de replanteo previo a las obras viales debe realizarlo el consultor y no el constructor.

El DU-021-2020 no asegura ninguna de estas tres condiciones.

La ingeniería de los proyectos de inversión comienza por la definición de los alcances de los trabajos por realizar y continúa con la administración de los mismos mediante contratos de servicios y obras. Tener capacidad para definir dichos alcances es una obligación básica del Estado. Dado que el gasto público es del 20 al 25% del PIB, es indispensable que sepa como contratar y comprar. De hecho, organismos internacionales como el PNUD-Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (1965) se crearon para asistir a las nacientes repúblicas de Asia y África en la formación de dicha capacidad.

El DU 021/2020, en cambio, da por sentado que el Estado no sabe definir alcances ni administrar contratos, y necesita para sus Proyectos Especiales de Inversión (PEIP) la asesoría técnica de una empresa extranjera y los servicios de administración de organismos internacionales. Esto implica, por un lado, que al cabo de treinta años de intervenciones del PNUD y otros el Estado no ha podido aprender tareas elementales de gobierno y, por otro, que se desconoce la realidad del país y de su ingeniería.

Basta un ejemplo para mostrar que la realidad es distinta. El Perú acabó mal los años 80, la llamada “década perdida” de América Latina. El Estado no invirtió en infraestructuras de transportes y a principios de los 90 había que rehabilitar toda la red vial nacional, comenzando casi de cero. Era una tarea enorme, pero se hizo. Con apoyo financiero del BID y del Banco Mundial se formularon programas, se priorizaron proyectos, se definieron sus alcances y se contrató mediante concursos y licitaciones la ingeniería y construcción de las obras. Durante ese proceso el Asesor Técnico del Estado peruano fue una empresa peruana de ingenieros consultores.

Los conocimientos de la ingeniería nacional no se han esfumado. Si, como era lógico, se hubiese convocado a los peruanos que saben, la norma resultante habría incorporado los tres requisitos antes mencionados. En cambio, el texto del DU-021-2020 trasluce que el papel principal en su preparación lo tuvieron profesiones distintas a la ingeniería. Sólo así se explican los errores de concepto que contiene, por ejemplo, en la gestión de calidad; y el desacierto de aplicar contratos estandarizados que prevén la ejecución de obras sin supervisión, sin cuaderno de obra y sin control de los avances del trabajo para autorizar los pagos al constructor.

Aparte de lo anterior, el esquema del DU-021-2020 para los PEIP (inversiones de US$ 420 millones o más) es costoso y opaco. Los organismos internacionales cobran por administración entre 3.0 y 4.0% del costo total del proyecto y el Asesor Técnico probablemente el doble; el Estado reserva habitualmente 3% para su gestión y la CGR pretende el 2%. A la suma de todo hay que añadirle el costo de la ingeniería y supervisión del proyecto, porque aún no está incluida.

La alternativa de convocar a nacionales es más económica y técnicamente mejor para el Estado, si se cumplen las condiciones que hemos mencionado. El Estado debe convocar a los privados para trabajar conjuntamente y lograr que las inversiones públicas tengan mejores procesos de selección con una ley de contrataciones que acabe con la cultura del temor, la sospecha y la denuncia insensata. Mientras ésta perdure continuarán los sistemas especiales, opacos de por sí, que reducen las oportunidades de trabajo para los profesionales peruanos competentes. Lampadia

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