La reforma de la contratación pública vuelve a apostar por cambiar reglas sin tocar el problema de fondo: un modelo fragmentado, sin rectoría técnica y orientado al procedimiento antes que al resultado.
Gustavo Beramendi Galdós
Para Lampadia
Quienes hemos trabajado durante años en contratación pública sabemos que el problema no es la falta de normas, sino su permanente inestabilidad. La continua modificación de la Ley de Contrataciones del Estado —hoy rebautizada como Ley General de las Contrataciones Públicas— es una evidencia clara de ese extravío regulatorio. La norma vigente no ha escapado a esta propensión: ha sido modificada reiteradamente incluso antes de entrar en vigor, al igual que su reglamento, en apenas meses de aplicación.
Nada permite avizorar que esta hipertrofia normativa se traduzca en mejores resultados para el ciudadano. Por el contrario, el sistema ha profundizado la burocratización y la tramitología, exigiendo una permanente movilización de recursos para capacitar a funcionarios y operadores privados en un marco regulatorio que nunca termina de estabilizarse. La apuesta por contratos estandarizados para obras —algo que ya estaba previsto antes de la última modificación— enfrenta, además, un límite estructural: existen cerca de 3,000 entidades facultadas para ejecutar obras, la mayoría sin equipos técnicos estables, con alta rotación de personal y elevada permeabilidad a la presión política.
Pese a la retórica reformista, la nueva ley ha dejado intacto el diseño institucional de la obra pública: proliferación de entidades, fragmentación de responsabilidades entre planificación, contratación, ejecución y supervisión, y ausencia de una autoridad técnica responsable por el resultado final.
La norma regula contratos; no gobierna proyectos. Este defecto ha convertido la obra pública en un proceso jurídico antes que en un proceso técnico-productivo, que parte del supuesto implícito de que el cumplimiento del procedimiento producirá, por arte de magia, obras eficientes.
La realidad lo ha desmentido: obras paralizadas, sobrecostos, plazos irreales, arbitraje masivo como forma ordinaria de cierre contractual y baja ejecución presupuestal.
El propio Estado ha reconocido las limitaciones del modelo creando instancias diferenciadas para abordar partes del ciclo de la infraestructura. Invierte.pe ordena y prioriza la inversión pública; PROINVERSIÓN estructura proyectos bajo esquemas especiales; y la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN) ejecuta, de forma excepcional, obras que el aparato ordinario no logra materializar. Estas experiencias muestran que, cuando existen equipos técnicos estables, adecuada estructuración de riesgos y responsabilidad clara, los proyectos avanzan. Pero su ámbito es parcial y excepcional: no corrigen el defecto de origen, que es la ausencia de una gobernanza integral de la infraestructura pública.
Superar este estado de cosas exige una reforma estructural que permita pasar del fetichismo normativo a la responsabilidad por resultados.
Ello supone separar normativamente las compras de bienes y servicios de la obra pública; crear un ente técnico rector responsable del ciclo completo de la infraestructura, con equipos profesionales estables y blindados de la rotación política; y reordenar el ecosistema institucional, de modo que, por ejemplo, el sistema de abastecimiento se concentre en una rectoría única a cargo de Perú Compras, mientras la infraestructura se gobierne desde una autoridad técnica especializada. Todo lo demás puede ser reducido.
Asimismo, resulta indispensable superar urgentemente el abandono de los gobiernos regionales y locales, que no cuentan con capacidades para lidiar con asuntos complejos como la gestión de los contratos estandarizados. Se requiere acompañamiento técnico permanente, estandarización de soluciones y apoyo efectivo durante todo el ciclo de vida de los proyectos. Sin esa rectoría operativa, la parálisis, las controversias y los expedientes deficientes seguirán siendo la regla. Muchas respuestas políticas disruptivas en provincias surgen del desencanto que produce la falta de adecuada generación y gestión de la infraestructura, que revela la ausencia del Estado, distraído, como siempre, en su incesable quehacer burocrático y gasto desenfrenado.
Cambiar la ley sin cambiar el diseño institucional es persistir en el error. Ello sucede repetidamente en proyectos que comienzan con entusiasmo normativo y terminan atrapados en expedientes mal formulados, controversias contractuales y obras que nunca llegan a cumplir su propósito social.
La constante reforma de aspectos formales —como cambiar el nombre del OSCE por el de OECE o el del SEACE por el de PLADICOP— sin corregir los aspectos técnicos sustanciales ni unificar la rectoría del sistema, sólo promueve la asignación ineficiente de recursos en la economía, a través de la permanente actualización de funcionarios y agentes privados en normas adjetivas y en arbitrajes, convertidos en parte del cierre de los proyectos, en espera de que por este medio se solucionen problemas técnicos que ocurren por deficiencia de los proyectos o por temor de los funcionarios de adoptar decisiones.
Un sistema que gasta más energía en litigar y reformar reglas que en ejecutar proyectos no es jurídicamente sofisticado: es institucionalmente disfuncional. Lampadia
