La inversión pública

Por: Claudia Cooper, Ex Ministra de Economía y Finanzas
El Comercio, 1 de enero de 2019

Uno de los pilares más importantes de la competitividad es la infraestructura. Es un potente reactivador de la economía en el corto plazo y a la vez genera crecimiento de largo plazo. En ello hay consenso en el Perú hace más de 15 años. Así, a las reformas macrofinancieras iniciadas a fines de los 90 se suma la creación del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).

Se estableció la aplicación obligatoria del ciclo de inversión, compuesto por cuatro fases: 1) la programación; 2) la preinversión, que comprende la elaboración del perfil y los estudios de prefactibilidad y factibilidad; 3) la inversión, en la cual se elabora el expediente técnico y se realiza la ejecución física; y 4) la posinversión, en la que se realizan los procesos de control y evaluación ex post.

En la programación, los proyectos de inversión pública (PIP) debían regirse por las prioridades de los planes estratégicos nacionales, sectoriales y subnacionales. En la fase de preinversión, los sectores son los que evalúan y declaran la viabilidad, mientras que el MEF (como rector independiente) regula la programación, el adecuado cumplimiento del ciclo del proyecto y el funcionamiento del banco de inversiones. Asimismo, promueve la generación de capacidades para la programación y la formulación, lo que puede delegarse en especialistas inscritos.

El éxito del sistema requería crear las condiciones para la elaboración de planes de inversión. Sin embargo, esto no ocurrió y la planificación derivó en un proceso político que inundó el país de proyectos superfluos como sedes municipales sobredimensionadas, monumentos impensables y proyectos inutilizables como piscinas donde no hay agua y carreteras donde no hay terrenos, o proyectos sin financiamiento para terminarlos, operarlos y mantenerlos.

En cuanto a la formulación y evaluación, el vertiginoso crecimiento de los recursos por el ‘boom’ minero no trajo consigo la creación de capacidades para diseñar proyectos ni la capacidad empresarial para ejecutarlos adecuadamente. Así, la fase de evaluación se convirtió en un formalismo, en la que los estudios de preinversión eran delegados a ‘especialistas’ que los vendían con el único propósito de pasar el trámite.

Por otro lado, un único proceso de formulación para todos los proyectos, sin diferenciarlos por su complejidad, agravó la situación. Así, la instalación de aire acondicionado, la rehabilitación de un ascensor o la construcción del cerco perimétrico requerían de la misma complejidad de análisis que un proyecto de irrigación, una carretera o una planta de tratamiento de agua.

Por último, la posinversión no tuvo éxito en el control, quedando circunscrita al seguimiento de la ejecución financiera del proyecto.

La introducción del nuevo sistema de inversión pública en el 2016 buscó corregir las falencias del SNIP.

En la programación, la realidad de las brechas (antes que la planificación) es lo que determina la priorización de los proyectos y es en base a ella que se plantean objetivos e indicadores de resultados.

Se introdujo flexibilidad en la formulación, estableciendo requisitos diferenciados según la complejidad de cada PIP y eliminando, para las inversiones que no constituyen proyectos (optimización, ampliación marginal, reposición y rehabilitación), los requisitos de la programación y la preinversión. Para los PIP pequeños, la formulación se restringe a una ficha, mientras que a aquellos más grandes y que no son estandarizables sí se les exige un estudio que sustente su concepción técnica y dimensión. Únicamente los proyectos con un costo superior a US$500 millones requerirán de un perfil reforzado.

Quedaba pendiente un buen sistema de control de costos transparente, eficiente, ágil y basado en la estandarización.

Sin embargo, la reciente modificación a Invierte.pe se centró en aliviar el malestar que la programación y el registro de las intervenciones producían sobre las autoridades. Se decidió volver al planeamiento como mecanismo de priorización y eliminar la fase de formulación y evaluación para todos los proyectos cuyo costo no supere los US$500 millones.

La prioridad política en lo que respecta al desarrollo de la infraestructura ha hecho que muchos gobiernos relajen sus controles, en lugar de mejorar los procesos públicos y la cartera de empresas privadas. Ya conocemos el resultado.