Camilo Ferreira
Centro Wiñaq
Para Lampadia

Sin duda el año 2018 ha sido un año sumamente agitado en lo político lo que ha generado altos niveles de incertidumbre. El sector minero no es ajeno a las implicancias sociales y políticas de estas incertidumbres.  Por ello se justifica analizar qué perspectivas se abren a la minería este año y qué impactos los diversos actores políticos podrían tener sobre el sector.

El Poder Ejecutivo:

El presidente de la República sale de los conflictos políticos del 2018 sumamente fortalecido. Un referéndum que legitimó su mandato, una prensa hegemónicamente favorable, un congreso en jaque frente a las acciones judiciales y amenazas de cierre, la principal líder opositora en la cárcel y un Poder Judicial que va a entrar en un proceso de reformas a ser digitado en función a las propuestas del Ejecutivo. Sin duda esto implica una fuerte acumulación de capital político e institucional en la figura del presidente. Ello implica que el presidente dispone de “profundidad estratégica” en caso él decida utilizar su fuerza política para impulsar proyectos mineros que enfrenten resistencia social. Un presidente con baja aprobación difícilmente estará dispuesto a arriesgar una parte del poco capital político del que dispone en apoyar un proyecto minero, lo opuesto ocurre en el caso de Vizcarra el cual puede arriesgar parte de su capital político con consecuencias que no le serán críticas.

Por otro lado, si bien el presidente ha construido una poderosa coalición que sostiene su alta popularidad esta coalición no se encuentra cohesionada de manera sólida con el presidente sino más bien por la existencia de enemigos comunes y el deseo de acceso a recursos públicos.

El presidente no se sostiene en un aparato partidario, un alineamiento ideológico o un liderazgo político carismático. Más bien, el presidente tiene como pilar de su capital político a un conjunto de actores (como la prensa, ONGs, gobernadores regionales, una izquierda no hostil, sectores de la judicatura) que no le responden jerárquicamente. Por ello un conflicto social prolongado implica para el presidente el incurrir en el riesgo de que parte su coalición actual, en especial la ideológicamente más a la izquierda, pase a la oposición en caso el presidente polarice contra una resistencia social sistemática.

En el caso del Ollanta Humala el conflicto Conga llevó a la pérdida de múltiples aliados, a la caída de dos Primeros Ministros y a una amplia caída en la aprobación presidencial. Para un presidente sin bancada y sin partido, como Vizcarra, participar en un conflicto a gran escala podría implicar correr un alto riesgo político.

En caso se de un escenario de nuevas elecciones congresales ello disminuiría la disposición del ejecutivo a asumir costos políticos por apoyar a la minería. Ello sería así por que el gobierno requeriría de salvaguardar al máximo su aprobación popular con el fin de obtener un parlamento con una composición favorable. Un conflicto social a larga escala implicaría posibles pérdidas de aprobación presidencial y alienarse regiones enteras contra el gobierno central, esto es un fuerte desincentivo a que un gobierno apoye un proyecto minero con alta resistencia social.

Los Gobiernos Regionales y las Alcaldías:

Las elecciones de octubre y diciembre del 2019 llevaron a la victoria de múltiples autoridades con discursos hostiles a la inversión privada y a la inversión minera en particular, lo cual es sin duda un factor de riesgo relevante para las empresas mineras. Los gobiernos regionales y los alcaldes disponen de recursos económicos, comunicacionales y de representatividad política que pueden ser desplegadas en acciones hostiles al sector extractivo. En algunas regiones mineras las nuevas autoridades electas afectan de manera clara la correlación de fuerzas en favor de los anti-mineros.

Las victorias electorales de Zenón Cueva en Moquegua, Walter Aduviri en Puno, Elmer Cáceres en Arequipa, y Vladimir Cerrón en Junín implican el ascenso de gobernadores regionales que han incorporado en mayor o menor grado el discurso anti-minero dentro de su proyecto político. El nivel de hostilidad que manifiesten hacia el sector minero se verá influenciado por el sistema de incentivos políticos y económicos que se deriven de su accionar. Las posturas del Gobierno Nacional respecto a la minería influenciarán en forma significativa ese sistema de incentivos.

Aquellos gobernadores regionales que tengan intenciones presidenciales se verán inclinados a asumir una actitud más hostil hacia la minería puesto que la confrontación anti-minera y frente al gobierno central resultan mecanismos útiles de posicionamiento político a escala nacional y facilitan la formación de un liderazgo de tipo “contestatario” lo que puede resultar crítico si se desea ser un candidato presidencial dentro del espacio político antisistema.

El tratamiento que reciba un gobernador por parte de la prensa nacional también resulta importante, mientras mayor y más afín la cobertura de un gobernador conflictivo, este considerara que su conducta le genera el posicionamiento deseado.

En este contexto la conducta del gobierno central hacia los gobernadores regionales resulta ser sumamente importante, puesto que, si el gobierno central prioriza su alianza política con los gobiernos regionales por encima del impulso a la inversión privada, no se daría ningún grado de condicionalidad del acceso de recursos de los gobiernos regionales independientemente de si los mismos se encuentran destinados a facilitar o a hostilizar a la inversión minera, bajo estas condiciones el gobierno central renunciaría a infringir costos al activismo anti-minero apoyado con fondos públicos.

Sin embargo, la posición radical por sí misma no es suficiente para darle relevancia nacional a un gobernador regional. Vladimir Cerrón ha sido Presidente Regional de Junín en el pasado, su postura de extrema izquierda filo-castrista no le brindó un resultado electoral favorable cuando fue candidato a la presidencia y tuvo que retirarse de las elecciones del 2016 puesto que se mostró inviable mantener la inscripción electoral. Diferente fue el caso de Gregorio Santos quien desde la prisión consiguió más de un 4% a pesar de estar en la cárcel y mínimos recursos de campaña. La diferencia entre ambos casos se encuentra en que el primero no operó en una región con un movimiento social contestatario fuerte mientras que el segundo si. Un gobernador regional radical puede fortalecer y apoyar un movimiento social conflictivo y capitalizar políticamente sobre el mismo. Pero por otro lado un gobernador regional inclusive, si es radical, no puede generar un movimiento social hostil a pesar de los claros retornos políticos que esto le tendría. El caso reciente de Cajamarca lo ilustra. Gregorio Santos no logró reactivar el movimiento anti-minero que lo llevó al poder y su candidato (Porfirio) se quedó en el tercer lugar en las elecciones regionales.

El Congreso de la República:

El congreso está pasando por un proceso de reconfiguración de las bancadas producto de la crisis de Fuerza Popular. Se está pasando de un patrón de bloque dominante a uno disperso en el que se tendrá un congreso con diversas facciones en alianzas coyunturales para la aprobación de legislación que sea de su interés. Esto representa un incremento en la capacidad de grupos congresales hostiles a la minería para avanzar su agenda ideológica. Ello sería así porque la necesidad de formar mayorías coyunturales implicaría llegar a acuerdos con los partidos anti-mineros (Como el Frente Amplio). Esos partidos podrán entonces negociar sus votos con otras fuerzas a cambio de la aprobación de leyes que forman parte de su proyecto de largo plazo.

El caso de la aprobación de la Ley de Cabeceras de Cuenca o el Acuerdo de Escazu nos señala la forma clara como, aún con una fracción del congreso, agrupaciones ideologizadas minoritarias pueden avanzar su agenda en un congreso en el que los sectores pro inversión son mayoría. Ello ocurre porque los sectores pro-inversión no dedican la misma importancia a esos temas y están dispuestos a facilitar el avance de la agenda anti-minera a cambio de votos útiles en las disputas de poder al interior del congreso. En un congreso atomizado como el que se viene las ocasiones para que se den negociaciones negativas se incrementan notablemente.

Por otro lado, la dinámica política actual implica un incremento notable en la influencia del Ejecutivo sobre el Legislativo, por lo que posibles esfuerzos del Ejecutivo por impedir la emisión de esta clase de leyes podrían ser más efectivas.

La Judicatura:

El Poder Judicial afecta el desarrollo de la minería en la medida de que sea un garante de sus derechos de propiedad y castigue las acciones de violencia ligadas a la conflictividad social. En esa medida las acciones del Poder Judicial han mostrado severas deficiencias a lo largo de los años dándose una intensa impunidad para quienes han impulsado acciones violentas al interior de movilizaciones de protesta.

Además, los futuros cambios en el Poder Judicial posiblemente demorarán los procesos judiciales puesto que los magistrados necesitan tener más en claro las consecuencias de sus fallos sobre sus carreras en un Poder Judicial con una jerarquía renovada.

Conclusiones

El rol del Ejecutivo es crítico puesto que tiene capital político para invertir en el apoyo al sector minero tanto frente a conflictos sociales como frente al parlamento, también tiene mecanismos de influencia sobre los gobiernos regionales y sobre el poder judicial. Dependerá que la prioridad del Ejecutivo por el crecimiento económico sea considerada más importante que la popularidad que su postura pueda darle. 

Lamentablemente, hasta ahora no se ha dado ninguna instancia en que el presente gobierno demuestre estar dispuesto a poner en riesgo su capital político en favor del crecimiento económico, y menos en pro de la inversión minera. Observando su manejo en 2018, se puede afirmar que se tiene un gobierno con una baja propensión a poner en marcha proyectos mineros con conflictos sociales complejos.

Se enfrenta el riesgo de gobernadores regionales antisistema que tratan de posicionarse hacia el 2021 mediante la conflictividad. El éxito o fracaso de esos gobernadores antisistema dependerá de la condicionalidad presupuestal que el Ejecutivo presente a los gobiernos regionales y la presencia de movimientos sociales fuertes operando en la zona.

En el legislativo se puede esperar múltiples iniciativas de legislación que erosione el ambiente de negocios para la minería. En buena medida dependerá del Ejecutivo que dicha legislación pueda terminar siendo aprobada, o no. Mientras tanto, el Poder Judicial seguirá ofreciendo condiciones de impunidad a la violencia de los grupos anti-mineros, pero en plazos aún más dilatados que los actuales. Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

Walter Aduviri quiere una nueva Constitución. No solo él, buena parte de la izquierda desea lo mismo. Hasta el ministro de Justicia, Vicente Zevallos, se ha sumado. No les gusta el capítulo económico de la Carta Magna. No quieren la relativa libertad económica que allí se establece. Anhelan un Estado más grande, más presente en la economía, un Estado empresario y dirigista, que ellos quisieran manejar con superpoderes. Es decir, algo parecido a lo que tuvimos con Velasco Alvarado, porque no hay una tercera vía.

Pero veamos, por ejemplo, el efecto que tuvo ese añorado modelo en un sector muy vinculado a sus bases, el educativo. El siguiente cuadro, tomado de una investigación de Cesar Guadalupe y otros de la Universidad del Pacífico, muestra la evolución del gasto público por estudiante entre 1950 y el 2015, gasto público que refleja principalmente el salario de los maestros.

Como vemos, en el gráfico, el gasto público anual por estudiante subió aceleradamente entre 1950 y 1966, cuando teníamos un modelo de crecimiento que algunos denominan peyorativamente “primario exportador”. El giro hacia el modelo proteccionista, intervencionista y estatista comenzó a darse, como sabemos, hacia finales del primer gobierno de Belaunde, pero alcanzó su esplendor en los 70 con el gobierno revolucionario de las Fuerzas Armadas, y llegó al éxtasis durante el primer gobierno de Alan García, creador del dólar MUC, de controles de precios y del intento de estatizar la banca. Pues bien, durante esas dos décadas de gran impulso socialista es que se produce la caída abismal del gasto público educativo, que, repetimos, expresa principalmente el desplome de las remuneraciones de los maestros. ¿El Sutep quiere regresar a esas épocas?

El gasto en educación –y por lo tanto los salarios magisteriales- recién empieza a recuperarse a partir de los 90, justamente después de la nueva Constitución del 93 que cambia el modelo económico y pasa a una economía más libre, menos intervenida y con menos empresas públicas, ya privatizadas. Esta nueva economía, más productiva, genera más excedentes y más impuestos, que permiten empezar a recuperar el gasto social, educativo en este caso.  

Nótese que el gasto por estudiante de 1970 recién se recupera el 2007. ¡Perdimos 37 años! Peor aún, si vemos bien el gráfico, advertimos que el nivel de 1966 recién lo recuperamos el 2013, ¡47 años después! La izquierda quiere regresar a un tipo de Constitución que nos hizo perder casi 50 años de desarrollo educativo y magisterial, y pide el cambio de aquella que ha permitido no solo recuperar sino superar los máximos niveles anteriores. No solo eso: ¿cuánto estaría ganando un maestro ahora si el Perú no se hubiese desviado hacia la izquierda en su modelo económico? Habría que hacer la proyección.

Pero en el caso de Aduviri debe haber una confusión, porque en su plan de gobierno explica que su propuesta “implica insertarnos en base a nuestras tradiciones dentro de una economía libre de mercado y el proceso de globalización… Pero las condiciones de libre mercado y la inversión privada, no debe implicar que se destruya nuestro medio ambiente, se nos robe nuestros recursos, se nos robe nuestras oportunidades de desarrollo, se nos robe nuestra cultura”. ¿Aduviri adhiere al libre mercado? De hecho, Puno es una tierra de capitalistas emergentes. No solo eso. Su plan plantea “…formalizar nuestra economía en una región el 80% es excluida por la falta de comprensión del estado”. Y allí da en el clavo.

Lo que ha pasado en los últimos años, sobre todo desde el gobierno de Ollanta Humala pero en alguna medida también desde antes, es que ha ido restableciendo un intervencionismo de baja intensidad. La Constitución se está asfixiando, como escribió Lampadia. Las actividades económicas, las empresas, están cada vez más trabadas por una profusión de normas que las ahogan y les impiden despegar. Probablemente a eso se refiere el plan de gobierno de Aduviri: el 80% de la economía es excluida por normas tributarias, laborales, sectoriales y administrativas de todo tipo que impiden trabajar porque imponen una carga demasiado  costosa en tiempo y dinero.

De lo que se trata es de tirar esa carga por la borda y derogar esas leyes y normas absurdas para facilitar los negocios y las inversiones y devolverles cancha libre. Se trata de dejar respirar nuevamente a la Constitución. Coincidimos completamente con Aduviri en ese punto.

Lo que no se entiende, en ese marco, es su posición frente a la inversión  minera. Quisiera aplicar el modelo boliviano, que es la sobrecarga absoluta, impuestos y regalías prohibitivas, salvo acaso para el que ya está produciendo, al que no le queda más remedio que tirar para adelante, si es que puede. Pero no solo carece de facultades para eso como gobernador regional, sino que con dicho modelo lo único que lograría, si pudiera aplicarlo, es que nadie invierta. Adiós al magnífico proyecto de Corani, que es un  modelo de desarrollo comunal y tiene el respaldo pleno de las comunidades (ver en Lampadia: El secreto de la minería peruana), y adiós al proyecto del litio, que puede traer grandes beneficios a la región y al país.

Si impidiera esas inversiones estaría agregando dos graves daños adicionales al país y a su propia gente, cuando todavía no ha pagado por el primero, que fue la movilización que detuvo el proyecto Santa Ana y destruyó propiedad pública y privada en Puno. No ha expiado hasta los delitos cometidos ni menos ha reembolsado los 108 millones de soles que, como recuerda Fernando Rospigliosi en El Comercio,[1] ahora el Estado peruano debe pagarle a Bear Creek a consecuencia de esa asonada. Lampadia

Camilo Ferreira
Centro Wiñaq
Para Lampadia

Las recientes elecciones regionales han dado como resultado la victoria de algunos candidatos que generan profundas incertidumbres para el sector privado. Este ha sido el caso con las victorias de Zenón Cuevas en Moquegua, Walter Aduviri en Puno y Vladimir Cerrón en Junín.

Hay quienes consideran que el preocuparse por estas victorias es un acto de desprecio colonial a los electores y que en verdad al ser estas (Moquegua, Junín y Puno) regiones con pujantes economías informales estas victorias no implican problemas para la inversión privada ni para la sostenibilidad política de un modelo de desarrollo sustentado en el mercado. Un ejemplo de esta postura es el articulo “¡Ay, los cholos antisistema!” de Juan Carlos Tafur[i].

Sin embargo, la victoria de lideres ideológicamente hostiles a la inversión tiene consecuencias políticas y sociales relevantes, mas allá del malestar que podría generar entre las elites limeñas. La victoria de presidentes regionales con ideologías antisistema implica un conjunto de riesgos para las actividades productivas en su región y también para la sostenibilidad del modelo de libre mercado.

Los efectos negativos de la presencia de esas autoridades en gobiernos regionales, provinciales y distritales son diversos. En forma breve podemos mencionar:

1. Uso de la representatividad del gobierno regional contra proyectos de inversión minera e hidro-energética. Los gobernadores regionales, al ser los representantes electos de la región, asumen un rol de representación política de la población regional. Esta representación les facilita presentarse a los medios e instituciones como canalizadores de la voluntad de la población de su región o provincia.
2. Soporte logístico con fondos del gobierno regional o provincial para realización de movilizaciones hostiles a los proyectos de inversión.
3. Contratación masiva de activistas políticos antisistema dentro del gobierno regional o provincial. Es común que incorporen como personal de confianza a activistas políticos radicales que podrán ahora dedicar una mayor parte de su tiempo al activismo político puesto que sus ingresos pasaran a ser cubiertos por la planilla del gobierno regional. Estos activistas, además de ser remunerados en muchas ocasiones, dispondrán del soporte logístico requerido para sus acciones políticas como transporte, hospedaje y locales a ser financiados por el gobierno regional. Esos activistas, al hablar a la población, lo hacen con el título de representantes elegidos y no como simples ciudadanos.
4. Instrumentalización ideologizada de las instituciones del gobierno regional hacia fines anti inversión. Los gobiernos regionales pueden realizar diversas acciones que brindan soporte discursivo al activismo anti-inversión aun si no tienen carácter mandatorio. Ejemplos de estas medidas son las ordenanzas regionales declarando inviables a proyectos de inversión o generando medidas de ordenamiento territorial que refuerzan sus narrativas y que, de aplicarse paralizarían los proyectos de inversión.
5. Envía una poderosa señal a los lideres locales. Puesto que esto señala a autoridades y activistas locales que el realizar acciones y asumir posturas radicales hacia las inversiones es una estrategia exitosa de posicionamiento político. Con ello múltiples lideres están incentivados a propiciar la conflictividad puesto que en la misma ven una oportunidad para impulsar sus carreras políticas.

Seria un error homogenizar a estos actores hostiles al mercado tanto Aduviri, como Cuevas o Cerrón, tienen diferencias ideológicas, de praxis y capacidades políticas. Es en función a esas características especificas que se puede hacer un análisis efectivo de las consecuencias de estas victorias electorales.

Para poder visualizar estas características hemos elaborado un cuadro en el que se puede ver la posición de estos tres lideres políticos en un conjunto de características clave.

 Estas son:

1. Pos-extractivismo: Medida en la cual se tiene una ideología hostil a la extracción de materias primas y se subscribe un ideario de “alternativas” al desarrollo.
2. Anticapitalismo: Esto es la oposición a un sistema de libre mercado con propiedad privada y apertura a los productos e inversiones extranjeras.
3. Identitario: Por ello nos referimos la medida en la cual el proyecto político hace uso de un discurso de identidad. El valor ser mayor conforme en mayor medida se posicione en actor político en función a una identidad especifica. En un continuo que va desde una posición internacionalista, a una nacionalista, pasando por un proponer un Estado Plurinacional y terminando con la exaltación a un grupo étnico especifico.
4. Articulación Nacional: Con ello los referimos al grado en el cual este gobernador electo tiene alianzas con otros actores políticos fuera de su región y dispone de recursos políticos para desplegar un proyecto nacional. La afiliación a un partido nacional o disponer de una inscripción electoral incrementan la Articulación Nacional.
5. Perturbación Institucional: Por esto no referimos a la medida en la cual este actor político canaliza la disputa política al interior de las instituciones del Estado o muestra una disposición a medias fuera de la misma tales como la movilización callejera o inclusive acciones violentas. El valor de esta variable será mayor conforme se haya visto una mayor disposición del actor a hacer uso de acciones extra institucionales.

Como se puede observar Walter Aduviri, de Puno, destaca por su énfasis en el discurso identitario. Ha pasado del nacionalismo aymara e impulsar la vigencia de un Estado Plurinacional, influenciado probablemente por la experiencia boliviana. También hace referencias frecuentes a la Pachamama lo que le hacer al Pos-extractivismo, pero sin ser un seguidor pleno de esta ideología. Zenón Cuevas, de Moquegua, es cercano al Partido Comunista del Perú “Patria Roja”, lo que trae elementos anti-capitalistas y le brinda cierta articulación nacional. Él ha impulsado movilizaciones en el caso del Moqueguazo, por otro lado, su discurso no apela a un componente identitario ni pos-extractivista. Vladimir Cerrón, de Junín, destaca por su aversión al modelo de desarrollo capitalista, en el que fue bien instruido tras 11 años en la Cuba castrista, posee una inscripción nacional para su partido “Perú Libre”, aunque no ha destacado por impulsar movilizaciones masivas o violentas.

Conocer las semejanzas y diferencias entre estas distintas fuerzas permite predecir su conducta ante tópicos políticos concretos (minería, regionalismo, constitución, uso de violencia, etc.) y facilita el esfuerzo por mitigar las consecuencias desestabilizadoras de su accionar en los próximos años. Lampadia