Raul Delgado Sayán
Para Lampadia

Cada vez que tenemos un Fenómeno de El Niño; lluvias inusuales con los cambios climáticos producto del calentamiento global que además las harán más frecuentes, en el Perú se generan huaicos; se cortan las vías de comunicación; ocurren inundaciones y desbordes de ríos; y lo más grave es que cobran vidas. Los bloqueos de carreteras pueden solucionarse en corto tiempo con equipamiento, pero el reemplazo de puentes toma bastante más tiempo en reconstruirlo a su plena capacidad y aísla a las poblaciones.

Cada vez que ocurren estos fenómenos se pierden centenares de puentes. Todos esos puentes o su gran mayoría, son diseñados y construidos cumpliendo con las normas de diseño y construcción y sin embargo se caen. ¿Por qué se caen? Si uno observa los puentes colapsados no se caen generalmente por la súper estructura (la parte horizontal por donde transita el tráfico), mayormente colapsan los apoyos y por eso en las fotos uno observa que los puentes se caen completos. Otra de las razones es que la altura libre entre el nivel del cauce del río y el piso del puente es sobrepasada y el agua llega a la superficie del puente con mucha fuerza y lo arrasa.

¿Por qué fallan los apoyos?

El Perú tiene como característica ríos de excesivo caudal; velocidad, y por consiguiente energía cinética, que hace que cuando llueve con más intensidad los ríos se cargan exponencialmente y bajan con mucha fuerza llevando todo tipo de rocas, que en su discurrir erosionan las bases de los apoyos hasta quitarles todo soporte. En apenas 70 a 80 kilómetros de recorrido, las aguas del río bajan desde 4,800 metros sobre el nivel del mar hasta el nivel del mar, con lo cual la fuerza erosiva es muy alta. Hace pocos días el presidente de la República, en una de sus visitas a Moquegua con ocasión de la caída del Puente Montalvo, mencionó que los puentes fallaban porque antes no se utilizaban pilotes para la cimentación de los apoyos, y por eso se erosionaban y caían. En lugar de cimentarlos sobre pilotes de acero o de concreto que llevan a 15 o 20 metros de profundidad la cimentación, simplemente se apoya sobre zapatas y a no más de 3 a 3.50 metros de profundidad.

¿Por qué el río crece, sobrepasa y arrasa el puente?

La estimación del caudal de agua que lleva consigo el río a extrema velocidad sobrepasa las estimaciones previstas, ya sea porque éstas no fueron suficientes o porque no se hizo mantenimiento al fondo del cauce del río con lo cual disminuye su capacidad. Esto último tenemos que aceptar que es una realidad porque para los centenares de puentes que hay en el Perú no se va a disponer de recursos para limpiar los cauces de todos cada año previo a las lluvias. Por consiguiente, lo que debiera hacerse, sobre todo considerando ya estas avenidas extremas de los Fenómenos del Niño, es elevar los apoyos del puente por lo menos 1 metro o algo más, sobre aquello que determine el cálculo de avenidas probables, de modo de tener un factor extra de seguridad frente a estas avenidas extremas del Niño que irán agravándose por causa del calentamiento global.

¿Por qué se ha construido así en el Perú?

La respuesta tiene que ver con el famoso SNIP. La definición del SNIP, que es la etapa de pre-inversión (estudios a nivel de Factibilidad donde se analizan varias alternativas); obliga a que se decida como alternativa elegida: “Aquella que cumple el objetivo al menor costo”. El objetivo es cruzar de un lado a otro del río con tráfico vehicular, entonces si se coloca pilotes a los apoyos del puente para preservar y asegurar su no colapso ante fenómenos de crecidas de los ríos, o se decide elevar los apoyos 1m más como una medida de factor extra de seguridad, el costo del puente aumentará en aproximadamente un 15% a 17%, con lo cual no pasa el SNIP y le dicen al diseñador: “disminuye los costos”. Pero se quita los pilotes y baja la altura de los apoyos, con ello el riesgo es muy alto que colapse el puente y se pierde el 100% de la inversión, genera un pasivo adicional por todo el costo de no tener el puente durante un buen tiempo y finalmente lo tienen que volver a construir y ojalá en el evento no se produzca el colapso con tráfico encima que conllevaría tener también pérdida de vidas.

Ahora si el buen ingeniero supervisor dice: un momento, esto no es seguro y hay que cambiar la cimentación para poner pilotes y elevar la altura de los apoyos, con lo cual se genera un Adicional, después va a venir alguien de los organismos de control o del Congreso, o de donde fuera, y va a denunciar que ha habido sobrecosto en el puente y por consiguiente hay que denunciar a quién decidió implementar estas mayores medidas de seguridad.

Así como este caso y en diferentes tipos de edificaciones e infraestructuras hay muchísimos ejemplos similares, y el gravísimo problema es que todavía no cambiamos la mentalidad de creer que la mejor solución de un proyecto de ingeniería es aquella del menor costo, en lugar de tomar todos los factores de riego en consideración durante la vida útil de la infraestructura y después decir la solución a escoger es aquella que resulta siendo la óptima. Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

Se ha suscitado un conflicto entre la coordinadora del grupo que elaboró el proyecto de ley electoral y el presidente de la Comisión de Constitución. Aparentemente esta última decidió avanzar por medio de leyes parciales en lugar de revisar capítulo por capítulo el proyecto elaborado por el grupo de reforma electoral, desechando en ese sentido el proyecto en su integralidad.  

Fuente: cronicaviva.com

En realidad, no sabemos bien qué intenciones hay detrás de todo esto. El proyecto de ley contiene avances importantes pero también defectos y vacíos que debían ser revisados en la Comisión de Constitución. Parte de estos defectos y vacíos, sin embargo, devienen del hecho de que la propia Comisión de Constitución no hizo lo que debió hacer desde el principio: una discusión acerca de qué objetivos perseguimos con la reforma electoral y política y cuáles son las reformas que habría que hacer en el marco legal y constitucional para alcanzar esos objetivos. En esas condiciones el proyecto actual debió simplemente legislar lo indispensable para regular las elecciones sub nacionales del 2018, y no pretenderlo todo.

El hecho es que, como consecuencia, el proyecto no propone la eliminación del voto preferencial, ni la reducción del tamaño de los distritos electorales y menos aun la bicameralidad, por ejemplo. Y si uno de los objetivos de la reforma es reconstruir un sistema de partidos institucionalizados y abiertos a fin de reducir la fragmentación política y la pérdida de la autoridad central del Estado unitario, un tema que entra en discusión, por ejemplo, es si debemos permitir la existencia o bajo qué condiciones de los movimientos regionales. Como es obvio, si los alcaldes y gobernadores tuvieran que pertenecer a un partido o a un movimiento regional asociado a un partido, la instancia nacional del partido, o el congresista respectivo, o el gobernante, podrían llamar a orden a un alcalde o gobernador del propio partido que estuviera desarrollando acciones disruptivas o deficientes. En la actualidad, la mayor parte de alcaldes y gobernadores no le rinde cuenta a nadie y tampoco tienen balance de poderes en sus gobiernos.    

En realidad, es hora de tomar nota de la extrema fragmentación política y administrativa del Estado peruano, que atenta contra su carácter unitario y contra toda eficiencia en la gestión de los recursos y fomenta el asalto de los recursos públicos. Un reciente estudio sobre “la calidad de la inversión pública sin planificación territorial” de Alvaro Espinoza y Ricardo Fort, de Grade, identifica que en los barrios vulnerables de distritos periféricos de Lima como San Juan de Lurigancho, Villa El salvador y Villa María del Triunfo, no solo hay menos inversión pública proporcionalmente que en el resto de distritos sino que ésta es extremadamente atomizada y carente de integralidad, de modo que no resuelve los problemas que ataca. Las obras son pequeñas e incompletas: muros de contención y pistas que se quedan a la mitad, por ejemplo, o pistas sin veredas, o pistas pavimentadas sin que la troncal lo haya sido, etc. No hay planificación alguna.

Y la razón estriba en la manera como se deciden las obras. La gran mayoría son construidas por la municipalidad, pero la demanda viene de abajo, lo que no está mal, pero el problema no viene de los barrios que forman el distrito, sino de los llamados “asentamientos humanos” que forman los barrios. Dichos asentamientos humanos tienen apenas entre 50 y 150 familias, y cada uno tiene su propia dirigencia, sus propios problemas y prioridades. Si la dirigencia es activa y persistente, consigue finalmente que la municipalidad priorice su proyecto, que nunca supera los linderos del asentamiento. Por eso las pistas o los muros de contención terminan donde termina el asentamiento, y si el asentamiento vecino no ha programado la continuidad de la misma obra, esta se interrumpe. Pero como no hay planificación alguna, muchas veces se hacen pistas en áreas periféricas sin que esté construida la pista articuladora del barrio o distrito.     

Resolver este problema forma parte de la reforma del SNIP. Se supone que Invierte.pe es una mejor solución, pero no se avanzará si no se prohíbe obras menores a cierto tamaño o no se establece un sistema de planificación que asegura integralidad y enfoque territorial en la obra pública.  Quizá haya que poner el CEPLAN dentro del Ministerio de Economía para que esto funcione.  

Lo que nos lleva a la conclusión de que ni siquiera la reforma política como tal es suficiente para resolver el problema de la micro feudalización extrema  del Estado peruano. De allí la importancia de plantear los grandes objetivos para derivar de ellos el conjunto de reformas necesarias para alcanzarlos, en todos los órdenes pertinentes. Lampadia

Algunos  estudiosos de los temas del Estado llegan a afirmar que la descentralización ha sido un fracaso. Evidentemente, este importante proceso adolece de muchas deficiencias, pero debemos entenderlo como irreversible y, por lo tanto, apuntar a su perfeccionamiento.

Si vemos  la descentralización desde una perspectiva económica es muy claro que hemos sido exitosos, pues nuestra economía se ha descentralizado de manera muy importante. Esto se aprecia en la evolución de las inversiones, la generación de empleo y el aumento de los ingresos. En los tres aspectos, los mayores avances se dieron en las regiones, dado el regreso de la inversión privada al campo, la minería, energía, pesca y turismo, entre otros, un proceso de carácter estructural.

Desde una perspectiva política, la descentralización del Estado, se han trasladado a las regiones la mayoría de las funciones estatales así como gran parte de sus presupuestos de operación e inversión. Sin embargo, tenemos dos grandes debilidades: la falta de una estructura nacional y la debilidad de los procesos de gestión de los gobiernos sub nacionales, donde lamentablemente se han generado niveles muy altos de corrupción.

Otro problema, muy importante, es que no hemos logrado que las autoridades sub nacionales asuman la representación explícita del Estado en las funciones que les corresponden, ni que la población las vea como el Estado, ya que aún, ante cualquier crisis reclama la presencia del Estado (Central), ignorando a los gobiernos sub nacionales.

Líneas abajo, presentamos el análisis y propuestas de reformas desarrollado por Jaime de Althaus. Ver otras propuestas de reformas institucionales en nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI.   

Fuente: revistaideele

Las reformas de la descentralización

En la campaña electoral casi no se tocó el tema de la necesaria reforma de la descentralización, ni tampoco aparece como tal en los planes de gobierno propuestos, acaso por temor a que fuera políticamente contraproducente o, lo que sería aun más preocupante, por falta de conocimiento o conciencia del problema.

El hecho es que la descentralización en el Perú fue muy mal diseñada y ejecutada. Nació sin planificación, como un impulso político. Los primeros presidentes regionales fueron elegidos y estuvieron cinco meses en funciones antes de que se supiera qué funciones tenían porque no se había aprobado la Ley Orgánica de Regiones. En la mencionada ley Orgánica y en la Ley de Bases de la Descentralización se les transfirió a los gobiernos regionales prácticamente todas las funciones del Estado salvo las intransferibles como Economía, Defensa y Seguridad, pero al mismo tiempo se constituyeron sobre departamentos y no sobre regiones propiamente dichas, de modo que la mayor parte de ellos carecían y siguen careciendo de una masa crítica profesional suficiente para hacerse cargo de todas las funciones transferidas.

Para remate, el proceso de certificación y acreditación de capacidades para asumir las funciones fue prácticamente suprimido a partir del 2006 cuando Alan García decidió transferir todas las funciones de golpe y porrazo, acaso para desentenderse de las responsabilidades respectivas. Eso significa que las regiones y gobiernos locales se hicieron de muchas funciones sin tener ni las capacidades ni los recursos. Por lo tanto, la calidad de los servicios públicos decayó sensiblemente.

No solo eso. En muchos casos no quedó claro qué competencias correspondían a qué nivel de gobierno. Al gobierno central se le acordó la función rectora, normativa y supervisora, sin mayores precisiones, pero fuera de eso las competencias al interior de una función no quedaron claramente delimitadas a lo largo del proceso de producción de un bien o servicio, y entonces se superponen y no se sabe bien qué nivel de gobierno es responsable de qué.

Pero el aspecto más preocupante es que el gobierno central perdió capacidad de dirección, supervisión y control de las políticas sectoriales. El país se feudalizó. El gobierno central, salvo excepciones, por lo general ni siquiera  asume las limitadas funciones rectoras y supervisoras que tiene asignadas en la ley, en parte por falta de conciencia o capacidad, en parte por carencia de data y de instrumentos de medición de brechas y resultados, y por ausencia de mecanismos de intervención y sanción cuando el gobierno sub nacional no puede o no quiere ejecutar una política sectorial (ver “Análisis de la función rectora y sancionadora del Poder Ejecutivo”, Contraloría General de la República, Estudio Rol rector y sancionador Poder Ejecutivo.

Por último, se les transfirió a los gobiernos regionales y locales la mayor parte de la inversión pública. De esa manera los gobiernos sub nacionales pasaron de ejecutar menos del 5%  de la inversión pública en 1990, cuando solo existían gobiernos locales,  a ejecutar entre el 60 y 70% en la última década. Dentro de eso, los gobiernos locales desarrollan alrededor del 40% de la obra pública y los regionales entre el 20 y el 30%. Una verdadera descentralización del Estado, con el problema de que dichos gobiernos carecían de una administración moderna y profesional y más bien se organizaban en función de relaciones  patrimonialistas. El resultado fue bajos niveles de ejecución, atomización, muchas obras por administración directa o por contrata a parientes y amigos y, por lo tanto, mucha corrupción. En el siguiente cuadro podemos ver como el 41% de la inversión pública en las municipalidades distritales (MD) se ejecuta por administración directa, modalidad ideal para el enriquecimiento ilícito.

Según el informe de la Contraloría arriba citado, entre los años 2009 y 2014, el porcentaje de ejecución de la inversión a cargo de los Gobiernos descentralizados fue de solo 66%, un porcentaje inaceptable considerando las brechas existentes. Pero el tema se agrava considerando que el 43% de proyectos formulados por dichos gobiernos no se destinó a cubrir las brechas en los sectores básicos de Transporte, Educación, Salud, Agua y Saneamiento, sino a otros sectores no prioritarios. Y pese a que el 30% de la ejecución  de los gobiernos regionales se centró en el sector transportes,  resulta que al 2014 el 90% de la Red Vial Departamental no estaba pavimentada.

Uno se pregunta en qué se va el dinero. Según el informe, la mayor parte de los proyectos que reciben la declaratoria de Viabilidad por parte del SNIP,  no cumplen con los estándares de calidad solicitados por el propio SNIP. Y una vez ejecutados y entregados los proyectos, tampoco existe un sistema que permita monitorear cómo se lleva a cabo la operación y mantenimiento de los proyectos, ni es posible cuantificar cuánto se gasta en ello.

Pero la respuesta principal es la corrupción. Sobre todo a raíz de canon minero, una parte significativa de gobiernos regionales y locales tuvieron muchos recursos durante los años del boom minero. Eso, sumado a la cantidad de funciones transferidas que otorgaban capacidades discrecionales a los funcionarios, muchas veces sin la institución de la segunda instancia, convirtió a muchos gobiernos sub nacionales en botines presupuestales presa de aventureros políticos que no pertenecían a partido político alguno. Es decir, este proceso de desmembración administrativa se dio en el marco de un proceso de fragmentación política extrema en el que el sistema de partidos había estallado en mil pedazos. 

Dichas autoridades no solo carecían del control de un partido político nacional, sino que tampoco tenían el control fiscalizador de ciudadanos contribuyentes, pues, de un lado, los gobiernos regionales se financian exclusivamente de transferencias del gobierno central y no de recaudación propia, y, de otro, los gobiernos locales, si bien cobran impuesto predial y arbitrios, son relativamente pocos los vecinos que pagan. Sólo el 30% de los ingresos de las municipalidades en el Perú proceden de ingresos propios. Lo que esto significa es que no hay una masa crítica de ciudadanos contribuyentes que exija resultados.

Lo que tenemos, en suma, son gobiernos sub nacionales patrimonialistas con autonomía política pero sin responsabilidad económica y sin obligaciones de desempeño demandadas ni por el gobierno central ni por partidos políticos inexistentes ni por una muy pequeña base de ciudadanos contribuyentes. Gestiones patrimonialistas con diversos grados de corrupción que tienden a desarrollar relaciones clientelistas con la población.

Por lo tanto, la forma de resolver estos problemas es con un conjunto de reformas:

1. Reforma política orientada a reconstruir el sistema de partidos (ver Lampadia Empecemos a debatir la Reforma Política)
2. Análisis técnico de la mejor distribución y delimitación de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno según la parte del proceso que mejor puede hacer cada nivel (matrices).
3. Crear para todos los casos el recurso de una segunda instancia con desincentivos monetarios que eviten su abuso, estableciendo que cuando se ratifiquen las decisiones de la primera instancia, el reclamante deba asumir un costo adecuado.
4. Nuevo proceso de acreditación de las capacidades de las regiones y municipalidades para hacerse cargo de las funciones y competencias redelimitadas. Identificar los déficit de capacitación y capacidades profesionales para desarrollar planes de capacitación y contratación o traslado de funcionarios desde el nivel central.
5. Introducir la reforma del servicio civil en todos los gobiernos regionales y en las principales municipalidades. Es decir, profesionalizar las administraciones. Esta medida sí es mencionada en el plan de Fuerza Popular.
6. Profundizar el programa de incentivos del Ministerio de Economía para que los gobiernos locales incrementen su recaudación.
7. En el futuro, cuando las medidas planteadas hayan tenido efecto generando una gestión de calidad y los controles y reportes necesarios para evitar los niveles actuales de corrupción, deberá contemplarse el descentralizar el impuesto a la renta a los gobiernos regionales, que logren su acreditación para tal efecto.
8. Establecer mecanismos para fortalecer la capacidad rectora de los ministerios:
   1. Comisiones sectoriales intergubernamentales. PPK propone crear un Consejo de Coordinación Intergubernamental, adscrito al Ministerio de Apoyo a las Regiones (MAR) encargado de fijar una agenda de reforma del Estado a escala regional y local
   2. Convenios de gestión
   3. Presupuestos por resultados
   4. Construir sistemas de información para medir brechas y resultados. Base de datos única y compartida.
   5. Fuerza Popular plantea condicionar las transferencias a los gobiernos sub nacionales a la reducción de brechas.
   6. Reformar el SNIP y la inversión pública. PPK propone  la creación del Ministerio de Apoyo a las Regiones (MAR) y la descentralización de Proinversión para dar apoyo técnico y económico a las regiones y municipalidades. Proinversión tendrá un banco de pre-proyectos, realizará los estudios, priorizará los proyectos dentro de un presupuesto quinquenal y los monitoreará y tendrá oficinas en los Gobiernos Regionales.  Fuerza Popular propone un Sistema Integrado de Planeación de Políticas Públicas y Unidades de Gestión de Servicios y Procesos (UGSP) que identificarán las reformas para mejorar la calidad de la prestación de educación, salud, agua y saneamiento, así como de los procesos de inversión pública y acordarán las metas esperadas y los indicadores para dar seguimiento al avance de los planes. Prestarán asistencia técnica a las entidades del Estado para simplificar sus procesos y trámites, eliminar trabas y obstáculos burocráticos.
9. Fortalecer la capacidad sancionadora del gobierno central en el caso de incumplimiento de políticas y normas sectoriales, incluyendo la pérdida de ciertas capacidades, como el eventual control sobre la recaudación del impuesto a la renta.   
10. Establecer formas de intervención temporal en el caso de que un gobierno sub nacional desatienda un servicio básico o incumpla una política.
11. Trasladar las Oficinas de Control Interno de los gobiernos sub nacionales a la Contraloría, en lo que se refiere a su dependencia administrativa. Esto lo propone Fuerza Popular.
12. Establecer mecanismos e incentivos para avanzar hacia la integración de regiones en regiones propiamente dichas. Al respecto, PPK propone incentivar la conformación de “mancomunidades” y Fuerza Popular la firma de “contratos plan” pluriregionales.
13. Reforma del canon. PPK propone beneficiar a las comunidades aledañas a los proyectos sin afectar la distribución del canon a las regiones.

Como vemos, los planes de gobierno de Peruanos por el Kambio y Fuerza Popular recogen algunos pocos de estos puntos y ponen énfasis sobre todo en nuevas estructuras de apoyo y mejora de la gestión de los servicios y la inversión regional y local. Pero eso, con ser interesante, es insuficiente. Aquí se necesita un conjunto coherente de reformas, una estructura que permita el balance entre un gobierno unitario, descentralizado, y una oficina central capaz de monitorearlas.

Una falla que afecta la calidad de la gobernanza del país es la fragmentación que muchas veces se produce entre el gobierno y la sociedad civil. Por ejemplo, los vínculos entre el Estado y los empresarios en el sentido amplio, son más o menos cercanos en función de la visión ideológica del gobernante, o lo que es peor, en función de relaciones personales. Estas relaciones podrían institucionalizarse a nivel regional, mediante el fortalecimiento del Consejo de Coordinación Regional, que debe ponerse en práctica obligatoriamente y debe incrementar la participación de los representantes de los gremios empresariales, universidades y otras instituciones representativas de la sociedad civil de cada región. Lampadia