Gunther Hernán Gonzales Barrón
Doctor en Derecho Cum Laude. Universidad de Castilla-
La Mancha (Toledo, España). Ex Juez Superior Lima
Para Lampadia

PREMISAS ERRADAS

Las políticas públicas aspiran a modificar un sector de la realidad social, y, con ese fin, como primer paso, se requiere contar con información fiable, aunque ello, parece que no ocurre en el sistema registral, que maneja una data altamente dudosa, sino errada:

1. ¿Cuál es el porcentaje de predios inscritos, privados o públicos, en relación con la superficie aprovechable del país? El PEI 2016-2018 de SUNARP señala que en 2015 el porcentaje de predios inscritos era 87%, mientras en 2020 llegaría a 92%[1], basándose en el libro ENAPRES (INEI), cuya información se obtuvo por vía muestral, a través de 44,000 consultas a ocupantes de viviendas, que se cierra con una conclusión sospechosamente tajante: “para el año 2016, de las viviendas con título de propiedad, el 88.8% están registrados”[2], pues no señala sustento alguno; sin embargo, los posteriores Planes de SUNARP han omitido de esta cifra, probablemente, porque la encuesta nacional INEI 2017 (no muestra), con preguntas a los ocupantes de predios, arroja un resultado muy distinto: 2’900,000 cuentan con título (38.5%) y 2’800,00 no tenerlo (37.5%), con diferencia en el ámbito urbano (falta título: 29%) y rural (66%).

2. ¿Qué indicador se utiliza actualmente para medir la formalización registral? El PEI 2019-2023 de SUNARP[3] utiliza el “porcentaje de incremento anual de predios inscritos”, que define como “partidas registrales nuevas”, lo que constituye un dato superfluo, por tanto, nada útil, pues, un sector ya formal, por ejemplo, de terrenos urbanizados e inscritos, puede a su vez ser objeto de desmembración, edificación e independización sucesiva, con el consiguiente “incremento de partidas”, pero sin ningún aumento en la formalidad, pues, ya desde el inicio, se trataba de sectores registrados. Esta situación, de lejos, sería la más usual.

3. ¿Qué porcentaje de documentos, que llega al registro, se inscribe, y cuál no? Las cifras de SUNARP son engañosas, pues suman todos los documentos, incluso los de registros sencillos, por tanto, en primer lugar, sería necesario discriminar los títulos destinados exclusivamente al registro de predios, pero, además, en segundo lugar, el tema más importante no está medido: ¿cuántos documentos ni siquiera llegan a la mesa de partes porque los ciudadanos abandonan el intento antes por las trabas del sistema?

El porcentaje más razonable de formalización registral plena no debe superar el 30% de los predios, no solo por la encuesta INEI 2017, concordante con la inacabada titulación de los organismos estatales, que demuestra el elevado desfase entre la realidad y registro, sino, además, porque una cifra como la señalada coincide con el promedio general del Banco Mundial[4]. Por tanto, el “92% de propiedad registrada” es fantasiosa, y no sirve para construir políticas públicas, como tampoco “el incremento de partidas”.

PROPUESTAS

Un catálogo de propuestas, desde una información más realista, puede resumirse así:

1. Reubicación sectorial: La SUNARP pertenece al Sector Justicia, pero en los últimos veinte años -para no retroceder más-, ningún ministro ha tenido interés en el tema, y, lamentablemente, sin voluntad política es difícil avanzar. Por ello, el sistema registral debería reubicarse en el MEF (como en Francia)[5], o Vivienda, mucho más interesados en la formalidad y en el impacto económico de la propiedad.

2. Proactividad: El sistema solo actúa desde el momento de ingreso del documento en la oficina registral, sin embargo, el problema de la formalización comienza mucho antes, por lo que se hace necesario actuar en esa etapa previa: a) Mesa permanente pública-privada de eliminación de barreras burocráticas; b) Informes vinculantes de regularización; c) Potestades oficiosas, y vinculantes, por ejemplo, en cierre de partidas; d) Unidad de catastro con tolerancias realistas.

3. Reforma normativa: La vigente Ley 26366 tiene 26 años de antigüedad, y, hasta en la terminología se encuentra desfasada, por lo que se necesita una norma que la sustituya, complementada con nuevos reglamentos que deberán simplificar los requisitos de inscripción, lo que es imprescindible ante la jungla legalista.

4. Simplificación de acceso: La escritura pública social con alcance general es posible, como ocurre con las constituciones de sociedades, a un costo de S/. 50 soles. Pero, en los casos en que el problema sea más complejo, la Ley General deberá permitir un procedimiento extrajudicial de saneamiento de la propiedad y la edificación (siempre que no agravie estándares mínimos de seguridad y urbanísticos). Por otro lado, la consulta de una sola hoja en el registro no puede seguir costando S/. 6 soles.

5. Flexibilizar evaluación legal: Los títulos están sometidos a una previa evaluación de funcionarios especializados, pero su principal característica es la rigurosidad. Los cambios son imprescindibles: (i) simplificación administrativa; (ii) registrador alterno (reconsideración); (iii) tribunal registral de sala única con nueva tónica y conformación; (iv) eliminación de duplicidades evaluación; (v) lineamientos, “salvo más simplicidad”.

CONCLUSIÓN

El sistema registral no puede analizarse de modo aislado (¿partidas nuevas?), sino como una parte del engranaje de la propiedad, por lo que se necesita proactividad, simplificación y flexibilidad para lograr formalización predial. Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

En el análisis que publicáramos ayer (La simplificación administrativa avanza) sobre los avances en simplificación administrativa y eliminación de normas costosas y contraproducentes, algo fundamental para permitir la reactivación de la inversión privada y la formalización económica, concluimos que si bien había avances notorios en el llamado Análisis de Calidad Regulatoria (ACR), que terminará eliminando algo menos del 30% de los trámites en el gobierno central antes de junio del 2019, percibíamos que no había la misma voluntad política en la aplicación del Análisis de Impacto Regulatorio (RIA) que se implementará a partir del próximo año en 8 sectores, sin que nos quedara claro si se aplicaría ex ante, es decir, a la normas nuevas, o solo al stock de normas.

Sara Arobes, Sub Secretaria de la Secretaría de Gestión Pública, nos aclara que “sí existe tal voluntad política; la prueba es que en el pasado setiembre se aprobó el DL 1448 que establece el RIA y también el gobierno aprobó el préstamo con el BID en el que se dispone los recursos para implementar el RIA”.

Nos precisa, además, que se ejecutará ambos tipos de RIA, el ex ante y el ex post. Es decir, tanto para las normas nuevas como para el stock de normas. Y que esto se va a detallar en el reglamento que se apruebe en marzo del 2019.

Faltaría que se aplique en los gobiernos sub-nacionales y en el Congreso

Nos alegra. El RIA es fundamental para aligerar la carga regulatoria que asfixia a las empresas peruanas de todo tamaño. La limitación es que se aplicará solo en las entidades del gobierno central, pero no en los gobiernos regionales y locales. Y tampoco en el Congreso. El RIA es algo que debería aplicarse a toda norma, emita donde se emita.

En el caso del Congreso, es hora de crear justamente una Oficina de Análisis de Impacto Regulatorio y Económico. Si tal cosa existiera, el país se habría ahorra muchas leyes que terminan frenando el desarrollo nacional e imponiendo costos absurdos a las distintas actividades. Mencionemos, por ejemplo, la ley que se ha aprobado para regular los taxis por aplicativo, un servicio que funciona bien y es más eficiente, seguro e incluso más barato que el de los taxis comunes. El resultado de esa ley va a ser, sin duda, el encarecimiento de ese servicio. Y todo por compulsión regulatoria o para para buscar el voto clientelista de los taxis sin aplicativo. Estamos seguro que un RIA habría descartado dicha ley. Lampadia

Pero aún no hay Análisis de Impacto Regulatorio

Jaime de Althaus
Para Lampadia

En la Subsecretaría de Simplificación y Análisis Regulatorio de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM, 10 personas trabajan febrilmente revisando, observando y devolviendo los Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) enviados por los sectores respecto de las normas que contienen procedimientos o trámites que el público debe llevar a cabo, para ver si cumplen con los estándares de calidad que corresponden o si deben ser eliminados o simplificados. Se trata del ACR que debe hacerse a todas las normas existentes y aquellas por crearse que contengan procedimientos o trámites.

Pero el Análisis de Impacto Regulatorio (RIA), que sirve para eliminar regulaciones costosas o contraproducentes, todavía no empieza, como veremos, y, tal como se está planteando, tendría un alcance limitado, lo que es lamentable.

Análisis de Calidad Regulatoria

El trabajo de los ACR comenzó en agosto del 2017. ¿Está dentro del cronograma aprobado? Pues, increíblemente, sí. El último de los seis grupos de sectores (Defensa, Interior y Economía y Finanzas) debía entregar a la Sub Secretaría el ACR de sus normas para que sea revisado, y cumplió con el plazo. El proceso es complejo. Sara Arobes, jefa de esa Subsecretaría, nos explica que cada ministerio hace su propio ACR de todas sus normas con procedimientos y envía las fichas correspondientes a la Subsecretaría. Esta las revisa, les hace las observaciones necesarias y las devuelve para el levantamiento de las observaciones por parte del ministerio, y así tres veces. En ocasiones los ministerios no levantan las observaciones y entonces los responsables son citados para revisarlas en conjunto. Ya se han llevado a cabo más de 5 mil revisiones.

En la actualidad, todos los sectores, todos los ministerios y sus organismos públicos, ya iniciaron ese proceso, y tres de ellos ya lo culminaron. Son la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Ministerio del Ambiente y el ministerio de Comercio Exterior y Turismo, y todos los organismos adscritos a ellos. Se revisaron 319 procedimientos o trámites en total, de los cuales fueron eliminados un 25% y un 8% fue simplificado.  

El segundo paquete de tres sectores (Trabajo y Promoción del Empleo, Agricultura y Riego y Cultura) suma más de 500 procedimientos, de los cuales ya se prevé será eliminado un 30%.  Debe estar saliendo a fines de noviembre.

Todo el proceso, incluyendo a todos los sectores del gobierno central, culmina en junio del 2019. Eran alrededor de 4000 procedimientos los que serían revisados, pero al final esa cifra se ha reducido a 3,165 porque algunos sectores no han esperado su turno y ya han simplificado o eliminado trámites por su cuenta. Por ejemplo, Transportes y Comunicaciones y el Mincetur.

Al terminar, en junio del 2019, se tendrá el catálogo de trámites del ejecutivo. Salen del ACR y entran al TUPA. Con proyecto BID, que apoya en estas tareas, se identificará los 100 más costosos para someterlos a una nueva revisión a fin de reducir los tiempos. Arobes nos informa que hasta el cuarto grupo de sectores, donde ya ha habido una primera revisión, se habría reducido en 216 millones de soles las cargas administrativas para los usuarios.

Hay que decir que pasa obligatoriamente por el ACR no solo todo el stock de normas con trámites existente, sino además toda nueva norma que establezca un trámite o procedimiento. De lo contrario carece de validez. El decreto legislativo 1310 establece que todo procedimiento que no es ratificado, se elimina. Alrededor de 50 de estas normas nuevas han pasado el ACR.

Gobiernos regionales y locales

Ahora bien, todo esto se refiere al Gobierno Central o Nacional pero, ¿qué pasa con los gobiernos regionales y locales? Sara Arobes nos informa que para ellos se establecerá procedimientos estandarizados, obligatorios según la ley de procedimientos administrativos.

Los dos principales, para los gobiernos locales, son la licencia de funcionamiento y la de construcción. La Sub Secretaría está trabajando en el diseño de tupas estandarizados más simples y de aplicación obligatoria para ambas licencias. En el caso de la de funcionamiento, se ha venido demorando porque el diseño final depende de un insumo clave que es el reglamento de inspecciones técnicas en seguridad que el Ministerio de Vivienda está reformulando con la idea de graduar la evaluación de seguridad según el nivel de riesgo. Es decir, que si típicamente no hay riesgo, la licencia es automática. La gran mayoría de los negocios pequeños quedaría clasificada en riesgo bajo.

En cuanto a la licencia de construcción, Vivienda ya terminó su revisión y simplificación. Consta de 159 procedimientos, una cantidad que parece muy alta a primera vista pero que según Sara Arrobes es lo mínimo indispensable. Antes de fin de año deberá salir el decreto supremo aprobando ambos tupas estandarizados. Las ventajas de los tupas estandarizados son obvias: menos discrecionalidad, menos corrupción, menores costos y menor tiempo.

Se tiene previsto sacar 300 procedimientos estandarizados más para los gobiernos regionales y locales. Sobre todo, para los regionales, y en sectores tales como minería, turismo, trabajo y transportes. Lo que el 
Mincetur elimine o simplifique, por ejemplo, se aplicará en los gobiernos regionales.

Este trabajo comenzará a hacerse a inicios del próximo año y Sara Arobes calcula que estará implantado hacia fines del 2020. No debería de pasar de esa fecha pues de lo contrario ya será difícil de aplicar. No es claro si esto funcionará en los gobiernos sub-nacionales.  

RIA

Lo que aún no ha empezado a aplicarse, es el Análisis de Impacto Regulatorio (RIA), que se aplica ya no solo a las normas que establecen trámites sino a todas las normas en general, con la finalidad de establecer si la norma tiene sentido, si resuelve o no un problema, qué costo impone al ciudadano, etc.

El potencial de este instrumento es muy grande porque permitirá eliminar normas inútiles, onerosas o mercantilistas. Ayudaría a podar la sobre regulación.

Se tiene previsto, con financiamiento del BID, realizar Análisis de Impacto Regulatorio ex post en ocho sectores, que aún no han sido definidos, a partir del próximo año. Para ello tendría que contratarse a una empresa especialista. Lo que no está claro aún es si se aplicará el RIA a las nuevas normas que salgan en todos los sectores. Esto es algo fundamental, para que la maraña no comience a crecer. Se requiere decisión política y más determinación.

Resumen

En resumen, el trabajo de Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) está avanzando de acuerdo a lo programado y se espera que a mediados del próximo año, cuando culmine, se habrá reducido cerca del 30% de los trámites que tienen que hacer los ciudadanos y empresas ante el gobierno central. Y todas las nuevas normas que crean trámites deben pasar su ACR. En lo que no hay determinación ni decisión política claras, es en implantar un sistema fuerte de Análisis de Impacto Regulatorio (RIA), para reducir el peso regulatorio sobre la actividad económica en el Perú. Esto es fundamental. Lampadia