La siguiente entrevista forma parte de nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI.

“No hay que tener tanta esperanza en las reformas políticas o electorales”

Eduardo Dargent, politicólogo

Entrevista de Jaime de Althaus

Para Lampadia

 

P: Te has mostrado escéptico respecto de la reforma política. ¿Por qué?

R: Si, en general he hablado más de no ponerle tanta esperanza a las reformas electorales y políticas como solución a una serie de problemas como la debilidad partidaria, la ilegalidad o la falta de articulación política. Es bueno poner paños fríos y no ver la reforma como la clave de la articulación política en el Perú. Considero que el diagnóstico que se suele hacer al proponer reformas es problemático; suele ser algo así:

1. Tenemos problemas políticos serios (transfuguismo, debilidad partidaria, fragmentación política).
2. En otros países no tienen esos problemas (generalmente se menciona al mundo desarrollado)
3. En esos países hay X,Y, Z instituciones políticas y electorales, que son distintas a las nuestras.
4. Entonces, adoptando esas instituciones nos pareceremos a ellos, avanzaremos en la solución de estos problemas.

Mi punto no es negar que algunas reformas podrían ayudarnos a mejorar nuestros problemas políticos o que es bueno mirar a otros países para aprender; mi punto es recalcar que ese razonamiento probablemente falle. Y no solo porque, como hemos visto una y otra vez, los actores políticos aprovechan la reforma para hacer reformas parciales, incompletas o provechosas para sus intereses de corto plazo, sino incluso si estos actores hacen todo lo que los “expertos” les digan, la reforma integral de la que hablábamos, es probable que las reglas no funcionen como se espera y sus efectos sean limitados.

Ello porque al plantear las reformas no se suele estudiar cómo afectará el contexto al funcionamiento de las nuevas normas, lo que nos hace diferente a esas sociedades de las que se han copiado las reglas. No observamos las condiciones que hacen que ciertas reglas funcionen de la forma en que lo hacen en otros países. No evaluamos posibles consecuencias inesperadas o que surjan nuevos problemas con las normas aprobadas. Parece más útil que mirar el mundo desarrollado observar cómo han funcionado esas reformas en contextos que conocemos mucho menos pero que se nos parecen mucho más: otros países de América Latina, Europa del Este, incluso África. Por ejemplo, puede ponerse como ejemplo una reforma que suele atraer atención: creemos que un sistema de elección parlamentaria de distritos uninominales “construirá” el bipartidismo sin contemplar que, por ejemplo, puede dar lugar a más fragmentación en el Congreso…

P: ¿Cómo así un sistema de distritos uninominales puede dar lugar a más fragmentación?

R: Se suele asumir que con distritos uninominales se dará un bipartidismo pues motivaría la coordinación entre grupos a fin de poder ganar la posición. Así, se piensa, habrían dos grupos grandes como sucede en EEUU o Reino Unido. Pero ello solo sucede si tenemos dos partidos fuertes y presentes en forma homogénea en el territorio. Bien leída, la llamada “ley de Duverger” predice dos partidos por distrito, no necesariamente serán los mismos partidos en todo un país.

Pero incluso hay buenas razones para pensar que tampoco se daría este bipartidismo local y, como señalaba antes, puede más bien darse más fragmentación a nivel local. Sin partidos fuertes a nivel local puede darse que una multiplicidad de actores compitan en un distrito pues se ve que es posible ganar la posición con un porcentaje bajo.De acuerdo a Robert Moser, algo así se observó en los distritos uninominales en Rusia tras la caída de la Unión Soviética: el número de candidatos efectivos por distrito electoral fue bastante superior a dos. Pero el mejor “experimento” que nos muestra que esto no sería necesariamente así en el Perú lo vemos en las elecciones distritales o provinciales:  al ser posible ganar una alcaldía con 20% el incentivo a correr solos es muy poderoso, no se busca coordinar. Lo mismo podría pasar en una elección congresal. Nuestro número de candidatos efectivos en las elecciones locales nos muestran entonces esta tendencia a la fragmentación. Interesante es ver que donde sí hay partidos medianamente fuertes (Callao, La Libertad) vemos menos candidatos y con las reglas actuales. Una posibilidad, entonces, es más fragmentación partidaria, con diversos candidatos locales llegando al Congreso.

P: Pero lo que dices solo podría ocurrir si  partidos locales o regionales pudieran presentarse como tales a las elecciones congresales. Y eso no es posible. Solo partidos nacionales pueden presentar candidatos al Congreso. Entonces, un partido chico tendría que unirse a otros o a uno grande para tener opción de ganar en alguna circunscripción si en ella solo gana un candidato. De allí el efecto reductor en el número de partidos…

R: No necesariamente. Tenemos un montón de partidos nacionales que podrían brindarse como vehículos a los actores locales. Pero, de acuerdo, asumamos que se señala que solo pueden presentarse candidatos de partidos nacionales y de alguna manera hemos logrado reducir su número: mirando el mapa electoral pareciera que lo más probable es que  tengamos mucho más de dos partidos: el Fujimorismo y Alianza por el Progreso en el Norte, PPK en Lima, FA con claro control del Sur, etc. Es decir, un número de partidos similar a lo que ya tenemos hoy. No veo mayor efecto de la reforma.

P: Bueno, si pudiéramos consolidar un sistema de partidos con cuatro o cinco partidos más o menos estables, ya sería un gran avance. De eso se trata. Lo que tenemos ahora es una gran volatilidad, en cada elección hay gran cantidad de partidos nuevos…

R: -…pero hay otros riesgos. Más que a un bipartidismo puede llevar a formas mayoritarias de control del Congreso que potencien líderes plebiscitarias con tendencias autoritarias. Como ha sucedido en otros países y como probablemente hubiese pasado en el Perú en el 2000, 2006 y en el 2016, podría producir una clara mayoría parlamentaria en vez de bipartidismo. De hecho, algo similar sucedió en países de África y Europa del Este tras sus procesos de democratización cuando partidos autoritarios mantuvieron su control gracias a su mejor posición en el territorio. Un líder populista, de ascenso rápido, con llegada en el territorio, digamos con 30%, puede ganar más del 50% del Congreso y no es de esperarse que los demás grupos “coordinen” para evitar esa posibilidad.

Pero vamos más allá. Como ya debe resultar obvio en el Perú, menos partidos tras una elección no garantizan que estos partidos se mantengan juntos. Nuestras reglas electorales han producido cinco o seis bancadas en el Congreso en las últimas elecciones, no me parece tan mal. El problema es que al final del periodo son nueve o diez. Podemos crear artificialmente menos bancadas, o menos “partidos” si quieres, pero la ausencia de organizaciones fuertes y la débil articulación entre espacios nacionales, regionales, locales, lleva a que se produzca la fragmentación. La organización partidaria, la voluntad de permanecer juntos y coordinar más allá de una elección, obedece a factores que trascienden las reglas electorales que fuerzan que haya menos partidos un día después de las elecciones pero que no llevan a que haya menos poco tiempo después. Por ejemplo, el tener un candidato o candidata viable para la siguiente elección parece hacer más por la unidad que ninguna otra cosa. En estos años el APRA y el Fujimorismo mantuvieron bancadas unidas, a pesar de no tener gran solidez partidaria en el segundo caso, porque hay un candidato con posibilidades, es mejor no bajarse del barco. En este Congreso probablemente el Fujimorismo y el Frente Amplio (quizás APP si César Acuña logra presentar un relevo creíble) mantengan cierta unidad al tener candidatos con expectativas para el 2021. Con Verónika Mendoza probablemente los incentivos a la microfragmentación en la Izquierda se reduzcan, como  pasó con Humala el 2011. Me preocuparía más de otras reformas y menos en las referidos a distritos electorales cuya magnitud promedio no me parece tan mal.

P: ¿Qué reformas?

R: Mirando el contexto podemos discutir varias reformas y las consecuencias positivas que se les atribuyen: eliminar el voto preferencial, si bien puede ayudar a reducir algunos problemas actuales, también puede dar lugar a que el “precio” por los primeros puestos de las listas aumente y no  a más disciplina partidaria;

P: Pero justamente si tienes distritos electorales pequeños no tienes “primeros lugares en la lista”

R: Claro. Me refiero a si se mantienen las listas actuales. Se suele señalar como un cambio de impacto alto para la disciplina partidaria, se asume que los líderes ocuparán los primeros puestos. Si hoy se compran los puestos de la lista al carecer los partidos de recursos de campaña, es probable que mañana se vendan los primeros puestos de la lista. A eso me refería. Haciendo sumas y restas, apoyo esta reforma, pero no creo que tenga los efectos positivos que se señalan, o en todo caso no solo esos efectos.

O pensamos lo sucedido con el deseo de castigar la entrega de bienes en campaña para reducir la corrupción. Es loable la intención, pero vimos que abre la puerta para la aplicación selectiva de la norma, deslegitimando una campaña electoral. O cómo incrementar los requisitos para crear partidos, hacerlos más fuertes por procesos de competencia interna o participación, puede dar lugar a que se asfixie a partidos en formación y que los ya establecidos se conviertan en maestros del papeleo para cumplir de forma con la norma. Y un largo etcétera. A veces incluso proponemos reglas que en realidad ya existieron y que en su momento fueron cambiadas por lo que se percibió como efectos negativos. Nos hemos olvidado de nuestro propio pasado. O incluso renegamos de él con furia, cuando en su momento se aplaudían los cambios: la revocatoria de autoridades locales fue presentada como un avance de la democracia.

Finalmente, creo que poner tanto énfasis en las reglas tiene otra consecuencia negativa: impide discutir seriamente otros aspectos clave sobre la aplicación de las reformas o sobre problemas actuales que podrían solucionarse reforzando los organismos estatales a cargo de aplicarlas. Y partidos comprometidos con su cumplimiento, colaborando entre ellos. ¿De qué sirve señalar requisitos sobre financiamiento de partidos si luego no hay quién aplique esas reglas en forma efectiva?

Dicho todo esto, no quiero parecer crítico de todo intento de reforma. Es saludable que los políticos muestren preocupación por estos problemas y la sociedad entienda mejor los problemas derivados de un débil sistema político. Además, sí creo que algunas reformas son necesarias, especialmente aquellas referidas a construir más espacios de discusión de temas nacionales (creación del Senado, por ejemplo) y romper la dispersión en el Congreso que atomiza agendas y quiebra la representación.

P: Pero la pregunta es precisamente cómo logramos “romper la dispersión en el Congreso” o cómo revertimos la fragmentación política, cómo reducimos el número de partidos…

R: En esa línea, podemos aumentar los requisitos para las alianzas o aumentar el número de congresistas necesarios para formar una bancada. Y puede pensarse el financiamiento de partidos para actividades claramente vinculadas a la actividad partidaria (capacitaciones, actividades internas), no un cheque en blanco. Si tenemos en cuenta lo dicho antes y vemos la reforma solo como un alivio parcial, un paso que requiere muchos más hacia adelante, pues algunas reformas pueden ayudarnos a comenzar a pensar algunos de nuestros problemas y contribuir a su solución.

P: En resumen, ¿cuál sería tu opinión acerca de las propuestas de Lampadia para una reforma política?

R: De las propuestas presentadas por Lampadia, entonces, me parecen atractivas (o en todo caso merecen más discusión): la creación de un Senado con distrito nacional (pero añadiría valla electoral alta); eliminación del voto preferencial; subir la valla a las alianzas; estudiaría más el tema del poder del veto presidencial; y especialmente me parece importante lo referido a derogar cambios absurdos como que los partidos que no se presenten a una elección general puede conservar su inscripción, la no reelección de autoridades regionales y locales, y la exclusión de los candidatos por repartir dádivas (aunque algunas de estas normas buscaron solucionar problemas que habría que enfrentar por otros mecanismos). Las otras considero que no tendrán los efectos deseados o, en todo caso, requieren mucho más debate. Y añadiría el financiamiento de partidos como un tema importante, también con salvaguardas.

Lampadia

No se necesitan más llamadas de atención para que los peruanos nos aboquemos a corregir las deficiencias de nuestro sistema de partidos políticos y las normas que regulan el proceso electoral. Es suficiente apreciar el continuo descrédito del Congreso de la República en opinión de los ciudadanos y recordar las vicisitudes del reciente proceso electoral, para que asumamos la tarea de sus reformas.

La siguiente propuesta, preparada por Jaime de Althaus pretende poner en la agenda inmediata una de las reformas pendientes más importantes para mejorar la calidad de nuestra democracia. Ver otras propuestas de reformas en nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI.

La indispensable reforma política que el nuevo Congreso deberá abordar

El nuevo Congreso deberá abordar, como una de sus primeras tareas, la reforma electoral y política indispensable para que no se repitan los problemas que se presentaron en el reciente proceso electoral y, sobre todo, para resolver los problemas de fondo de la democracia peruana: la ausencia de un sistema de partidos, el desequilibrio potencial en las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, y el descrédito del Congreso.

En los dos gráficos que siguen podemos ver la tragedia del sistema de partidos políticos del Perú. En el primero muestra cómo el sistema de partidos colapsó en 1989 y nunca se pudo recomponer:

Y en el siguiente constatamos cómo en cada elección municipal los partidos nacionales ganan cada vez menos alcaldías provinciales, de modo que su presencia en el interior del país es cada vez menor, en provecho de movimientos locales liderados en ocasiones por aventureros políticos que convierten a los gobiernos sub-nacionales en botines políticos. Es la feudalización del país, que tiene que acabar.  

La otra cara de esto es la ruptura de los canales de representación: no hay conexión ni comunicación entre alcaldes o gobernadores regionales que no pertenecen a ningún partido, y los partidos presentes en el Congreso. Y los congresistas representan colectivamente a circunscripciones relativamente grandes, donde nadie sabe quién es realmente su representante: no hay relación entre electores y representantes. La consecuencia es el descrédito total del Congreso.

El problema es que ningún partido político de los que accedió al nuevo Congreso formuló propuesta alguna de reforma política en sus planes de gobierno. Sugerimos, por lo tanto, que se forme una comisión integrada por especialistas para elaborar un proyecto de tales reformas que tome como base la propuesta de reforma institucional elaborada por la Asociación Transparencia[1]. Mientras tanto, nos adelantamos a presentar la nuestra, que creemos recoge un conjunto de medidas orgánicamente pensadas para resolver los tres problemas mencionados.

Reformas electorales para no repetir los problemas que se presentaron en las últimas elecciones generales:

1. Calendario electoral: inscripción de candidatos presidenciales y congresales con más anticipación. Y acortar la segunda vuelta a 4 semanas.

2. Requisitos: disminuir la cantidad de requisitos formales para acreditar democracia interna y reemplazarlos por una fórmula como la que propone Transparencia: que los partidos políticos elijan a sus candidatos mediante elecciones abiertas supervisadas obligatoriamente por los organismos electorales. En esas elecciones podría participar cualquier ciudadano esté o no inscrito en el partido y lo ideal sería que se realizaran simultáneamente.

3. Exclusión de candidatos: derogar la sanción de exclusión para los candidatos que distribuyan dádivas o mantenerla solo para casos muy escandalosos, pero habría que tipificarlos con claridad. Y, tal como propone Transparencia,  prohibir la candidatura de personas que hayan cumplido condenas por terrorismo, narcotráfico, corrupción, delitos contra el Estado, homicidio, secuestro o violación sexual.

Reformas políticas para resolver los desequilibrios potenciales entre Ejecutivo y Legislativo:

1. Creación del Senado. Podría tener 30 miembros y ser elegido en distrito único nacional hasta la creación de regiones propiamente dichas, momento en el que se elegirían por regiones. Su función sería principalmente revisora. Es particularmente importante y necesario aprobarlo en una circunstancia como la actual en la que un partido tiene la mayoría absoluta, pues dos cámaras son una forma de limitar el poder del Congreso. Fuerza Popular podría dar una señal democrática muy positiva si propone auto limitar su poder con el restablecimiento de la bicameralidad. 

2. Elevar a los 2/3 o 3/5 el porcentaje de votos que se requiere para insistir en un proyecto de ley observado por el Ejecutivo, como es en casi todas las democracias presidencialistas. Actualmente es de solo la mitad más uno del número legal de congresistas. Esto, junto con lo anterior, para prevenir el populismo parlamentario.

3. Permitir la candidatura al Congreso del candidato a la presidencia de la República. Esto es muy importante para dos efectos:

a. Que el Congreso se convierta en un verdadero foro político, con la presencia de los líderes partidarios.

b. Que el ex candidato o líder del partido pueda mantener unida a su bancada.

Reformas políticas para revalorizar el Congreso y reconstruir el sistema de partidos

1. Eliminación del voto preferencial y su reemplazo por el distrito electoral uni o binominal para el Congreso o para la Cámara de Diputados. El mejor voto preferencial es el voto por un representante en un distrito electoral pequeño en el que solo se elige a un representante. Esta reforma es fundamental por varias razones:

a. Para que los ciudadanos se sientan representados en el Congreso y la democracia tenga sentido concreto: en un distrito uninominal uno sabe quién es su representante y puede expresarle sus demandas y problemas, y puede fiscalizarlo. Y el representante está obligado a relacionarse con sus electores para representar bien sus intereses si quiere ser reelegido. En cambio, en el sistema plurinominal o proporcional, el congresista representa al partido y no a los electores[2]. Por eso en la última elección para el Congreso el 34% votó en blanco o nulo.

b. Para elegir mejores representantes: en un distrito uninominal no se presentan decenas o cientos de candidatos, como ocurre actualmente, sino solo uno por cada partido que participa. Conforme se reduzca el número partidos, los electores tendrán que escoger entre, digamos, 4, 6 u 8 candidatos. Pueden entonces conocerlos mucho mejor antes de elegir.

c. Para reducir el número de partidos: el distrito uninominal induce a los partidos pequeños a aliarse con otros más grandes a fin de tener chances de ganar en algún distrito. De lo contrario, no ganaría en ninguno. Fomenta, así, la aglutinación partidaria, lo contrario de nuestra actual fragmentación. Apunta al bipartidismo, que es el sistema más eficiente.[3]  

2. Inscripción y vigencia de los partidos políticos. La idea es bajar la valla para la inscripción de los partidos pero subirla para su permanencia.

a. Reducir sustancialmente el número de firmas (no más de 10 mil, por ejemplo) para formar un partido, pero éste queda obligado a presentar candidatos por lo menos al 50% de las regiones y municipalidades provinciales y distritales del país.

b. Subir la valla para las alianzas. El Congreso recientemente la subió un punto por cada partido que se suma a una alianza, pero eso es insuficiente. La propuesta original fue aumentar 2.5% por cada partido adicional.

3. Subir los requisitos para formar y mantener movimientos regionales. Para inscribirse y funcionar, deberán acreditar existencia y presentar candidatos en por lo menos tres regiones.

4. Financiamiento público y privado de los partidos.

El financiamiento público de los partidos debe comenzar a ejecutarse a partir del 2017 tal como lo establece la tercera disposición transitoria de la ley Nº 30414, de modo que debe estar incluido en el proyecto de presupuesto que el Ejecutivo envía al Congreso en agosto del presente año.

En cuanto al financiamiento privado, este tiene un tope anual muy bajo, de 60 UITs, equivalentes a 237 mil soles, lo que obliga a los partidos a buscar formas de disfrazar aportes mayores y favorece la búsqueda y blanqueo de financiamiento ilegal. Si el monto que una persona individual o una empresa formal puede dar es mayor –bastante mayor- entonces será más fácil para los partidos depender de financiamiento privado formal o legal, que del ilegal. Para eso tiene que ser transparente, por supuesto.

Lampadia