La Reforma Policial (IV)
El Presupuesto por resultados
Según lo ofrecido, continuamos con el análisis de la Reforma Policial. Una de las reformas que ha sido reclamada con insistencia por la sociedad civil. Este despacho es parte de nuestra biblioteca virtual sobre: Estado del Siglo XXI.
Una herramienta de gestión que ha probado ser muy positiva en distintas instancias del Estado, es el ‘presupuesto por resultados’, que permite un mejor control de la ejecución de los programas públicos y eventualmente facilita la participación de la ciudadanía. 
Resumen ejecutivo
La política que empieza a tener un efecto en la organización, racionalidad y resultados del ministerio del Interior y la Policía Nacional, ha sido la inclusión de un porcentaje creciente del presupuesto del sector dentro de la metodología del presupuesto por resultados. Esto ha permitido iniciar un proceso de interacción con el Ministerio de Economía que deberá llevar a definir claramente objetivos y organizar el gasto en función de esos objetivos.
Introducción
La aplicación de la metodología del presupuesto por resultados (PPR) al Ministerio del Interior comenzó el 2011, con el “Programa Estratégico Seguridad Ciudadana”, que abarcó el 40% del presupuesto total asignado al Pliego. El objetivo principal de este programa era reducir la victimización en las zonas urbanas del país, es decir, el porcentaje de personas y hogares que fueron víctimas de uno o más eventos que atentaron contra su seguridad durante los últimos 12 meses. La victimización había empezado a ser medida sistemáticamente por la Encuesta Nacional de Programas Estratégicos (ENAPRES) desarrollada por el INEI a partir del 2010, como parte de esta exigencia. Para reducir ese indicador, el ministerio diseñó varios “productos”. Tres de ellos, por ejemplo, fueron considerados en una evaluación externa del programa: el patrullaje, los operativos y la mejor relación con la comunidad.
La evaluación externa
Esta evaluación externa fue hecha por un panel independiente de expertos integrado por Nelson Shack (Coordinador), Lucía Dammert (Especialista Temática) y Felipe Chacón (Especialista en Metodologías de Evaluación).
La evaluación encontró, por ejemplo, que no existía relación entre la distribución del personal operativo y la densidad poblacional de cada departamento. También que la información estadística interna era muy deficiente de modo que no se podía establecer las metas con claridad ni cuántas operaciones había que hacer para alcanzarlas. No se sabía, por ejemplo, cuál era la capacidad operativa de las fuerzas policiales: “Aunque se sabe el número de vehículos de la PNP, el área de planeamiento no conoce cuánto rinden o cuál es su estado, ni sus necesidades de mantenimiento. Si no se conoce la capacidad instalada, no es posible definir la capacidad de producción operativa de las fuerzas policiales y por consiguiente, tampoco las metas (p. 12).
El informe advierte que no existe una base de datos ni instrumentos estandarizados para que la Oficina de Planificación del MININTER pueda administrar el sistema de seguimiento del propio programa presupuestal.
Sin embargo -anota el informe-, la PNP sí cuenta con información sobre el funcionamiento de las comisarías: ocurrencia de delitos, detenciones, incautaciones, y su dotación de recursos: armas y municiones, personal y vehículos por comisaría, patrullaje, operativos realizados. No obstante, “la Alta Dirección de la PNP no genera retroalimentación hacia las comisarías con respecto a su desempeño o posibles aspectos de mejora”.
Y agrega: “El MININTER cuenta con dos sistemas de seguimiento simultáneos: el del área de planificación y el del área operativa. Sin embargo, ambas áreas no comparten información al desarrollar la planificación estratégica y operativa” (p. 12).
“Además, los indicadores operativos existentes no se usan para analizar los costos y por tanto, no se puede conocer los niveles de eficiencia (del) servicio” (p. 12). En general, el informe señala que el programa no muestra el costo real de productos y actividades y por tanto, no se conoce cuánto se destina efectivamente al gasto en Seguridad Ciudadana, que se mezcla con otros gastos.
En cuanto al patrullaje, que es uno de los “productos” del PPR, la evaluación señala que no existen instrumentos de seguimiento operativo -mediante el uso de GPS, por ejemplo-, para saber si “los patrullajes se realizan acorde a lo planificado, a lo pertinente y si existen déficits de recursos para cubrir las áreas especificadas” (p. 13).
Además, la evaluación constata que los recursos no se asignan en función de una focalización basada en índices de criminalidad. Es decir, no se actúa más allí donde los índices son peores. Recomienda “establecer un Mapa Nacional del Delito, con plataforma en tiempo real, generar un Observatorio de Criminalidad y un mapa del delito a nivel local que sirva de insumo para el Mapa Nacional”. Algo elemental.
La Matriz de compromisos
En resumen, no se puede medir la eficacia del programa, no se puede determinar el área geográfica efectivamente controlada, ni la calidad de los productos. La evaluación entonces culmina con una serie de recomendaciones que han sido la base de una “Matriz de Compromisos suscrita entre el Ministerio del Interior y el Ministerio de Economía y Finanzas”, que se puede ver en la página web del ministerio de Economía. Y cuyo cumplimiento es evaluado semestralmente. El MEF ha atado el incremento de recursos presupuestales al cumplimiento de las metas establecidas en esta matriz, condicionamiento que ha sido clave para empezar a introducir racionalidad en el gasto y la gestión del sector.
Para poder evaluar los requerimientos y la eficacia del patrullaje, por ejemplo, la matriz de compromisos recomienda “diseñar e implementar una operación piloto focalizada con protocolos de operación, concentrada en dos productos: patrullaje y comunidad organizada”. Al respecto, el ingeniero Francisco Carbajal, Director General de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio del Interior, nos informa que el Ministerio ha contratado consultorías para diseñar el proyecto de la operación piloto, el personal y equipamiento que necesitaría una comisaría modelo según tipos de comisarías, y definir el patrullaje óptimo a fin de poder, por ejemplo, calcular el déficit existente, y los protocolos de patrullaje. No obstante, hay un retraso, porque la operación piloto correspondiente ya debía estar culminada a fines del 2015.
También recomienda diseñar e implementar un sistema de costos que permita diferenciar los costos de los productos “patrullaje por sector” y “operaciones policiales para reducir los delitos y faltas” en las comisarías, distinguiendo tipos de comisarías. Es decir, identificar los recursos necesarios y el costo de lo que es seguridad ciudadana propiamente dicha, según tipos de comisarías. Para eso se ha contratado también consultorías. Según Carbajal, se ha identificado los insumos por tipo de comisarías y se tiene ya la matriz de costos. Lo que hace falta, ahora, es sistematizar el software del MEF para incorporar esta información.
Se tiene una definición provisional de 5 tipos de comisarías según cantidad de población atendida, donde se está revisando, por ejemplo, el área que debe haber en cada comisaría para las reuniones con las juntas vecinales. Esto se relaciona con otro de los compromisos de la matriz, referido a establecer mecanismos de coordinación con gobiernos locales y juntas vecinales y definir los protocolos de las juntas vecinales articuladas a las comisarías. Al respecto, Carbajal informa que ya se tiene un manual para dichos protocolos y lo que falta son los trípticos y videos para su difusión, algo que debió estar listo en junio del 2015.
Por supuesto, otros compromisos se refieren al desarrollo de un mapa nacional del delito y mapas del delito locales georeferenciados, usando el software del sistema de denuncias policiales (SIDPOL). Se ha avanzado en georeferenciar el SIDPOL a nivel de prueba, y se espera que este año 2016 1,200 comisarías podrán tenerlo operativo en la medida que se expanda la banda ancha.
Un tema importante son los indicadores de resultados. Como se sabe, la encuesta de la ENAPRES del INEI registra una sorprendente y difícil de explicar caída de 10 puntos en la victimización por delincuencia entre 2011 y 2014, pero la matriz de compromisos pide separar los delitos que corresponden a seguridad ciudadana, y añadir un indicador que incluya a las faltas y contravenciones, que son poco denunciadas. De otro lado, lo ideal sería que el indicador de victimización pudiera darse a nivel de comisarías.
Algo que no aparece en los compromisos es la necesidad de identificar el déficit de investigadores o detectives, una cifra que ni la Policía ni el ministerio del Interior poseen. No saben cuál es el déficit de personal policial dedicado a la investigación del delito. Carbajal explica que es posible medirlo a partir de la cantidad de denuncias que se resuelven y las que no se resuelven en un año. Se tiene ese indicador pero no lo han usado para hacer el cálculo de cuál sería el mencionado déficit.
Carbajal concluye que, gracias a los presupuestos por resultados, que ya son 7 y cubren el 56% del presupuesto del sector, que es de 10 mil millones, el presupuesto ha evolucionado en el sector. “Hasta el 2013 el presupuesto era muy desordenado. Carecía de sustento. Ahora todo tiene sustento, hay metas, números. La dirección ejecutiva de presupuesto de la PNP es dirigida por un oficial general, pero contrata a civiles en los equipos técnicos. Por todo esto tenemos ahora más recursos en el sector”, explica.
Recomendaciones
- Profundizar el presupuesto por resultados en el sector Interior y exigir el cumplimiento de la matriz de compromisos a cambio de dar más recursos.
- Identificar el déficit de investigadores o detectives.
Entrevistas
Carbajal, Francisco, Director General de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio del Interior, 21 de enero 2016
Reyes, Jaime, Jefe de gabinete de asesores del Ministro del Interior, y Javier Llaque, asesor, 16 de octubre de 2015
Bibliografía
INEI: Encuesta Nacional de Programas Estratégicos 2011-2014
Lampadia, “La Reforma Policial (I)”, 14 de enero de 2018
Lampadia, “La Reforma Policial (II)”, 8 de febrero de 2016
Ministerio de Economía y Finanzas: “Matriz de Compromisos de Mejora de Desempeño ‘Seguridad Ciudadana’”
Shack, Nelson (Coordinador), Lucía Dammert (Especialista Temática) y Felipe Chacón (Especialista en Metodologías de Evaluación): Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal – EDEP Seguridad Ciudadana – Policía Nacional del Perú, 2013
Lampadia