Para mejorar los proyectos de reforma del sistema judicial

Jaime de Althaus
Para Lampadia

La aprobación del proyecto de reforma constitucional del Consejo Nacional de la magistratura (CNM) y de los proyectos de leyes orgánicas enviados por el Ejecutivo al Congreso, deberá llevar a un cambio fundamental en el sistema de justicia. Pero para asegurar que eso se traduzca realmente en una limpieza y modernización general de dicho sistema, sugerimos introducir algunas modificaciones en varios puntos. Veamos.

1. SOBRE LA COMISION ESPECIAL QUE REALIZA EL CONCURSO PÚBLICO PARA EL CNM

El aspecto central de la reforma del CNM es la manera de elegir a los consejeros. En ese sentido, es muy bueno el planteamiento de eliminar “el sistema de representación en la elección de los consejeros y reemplazándolo por un concurso público de méritos”. Es lo que nosotros veníamos proponiendo.

Artículo 155.- Los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura son elegidos por concurso público de méritos por una Comisión Especial conformada por el Presidente del Poder Judicial, quien la preside, el Fiscal de la Nación, el Presidente del Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Contralor General de la República.

…

La elección de los consejeros es realizada a través de un procedimiento regulado legalmente, con el apoyo técnico del órgano rector para los recursos humanos del Estado a cargo del servicio civil y la carrera pública. El procedimiento de selección brinda garantías de máxima publicidad y transparencia y promueve la vigilancia ciudadana.

Sin embargo, pensamos que no sería conveniente que ni el Presidente del Poder Judicial ni el Fiscal de la Nación integren la Comisión Especial encargada de realizar el concurso público. Del mismo modo, tampoco es conveniente que ambas autoridades integren la comisión de selección del jefe de la Autoridad Nacional de Integridad y Control en el Poder Judicial y en el Ministerio Público. Esto en aplicación del principio general de que no se puede ser juez y parte.

2. NECESIDAD DE NOMBRAR A UNA NUEVA CORTE SUPREMA

El proyecto de reforma constitucional contiene la siguiente disposición complementaria:

Disposición Complementaria Transitoria

ÚNICA. – Revisión a cargo de la nueva composición del Consejo Nacional de la Magistratura

El Consejo Nacional de la Magistratura, elegido bajo la presente reforma constitucional, en un plazo no mayor a dieciocho (18) meses, se encuentra facultado para revisar los nombramientos, ratificaciones y evaluaciones en trámite efectuados por los consejeros removidos por el Congreso de la República conforme a la Resolución Legislativa Nº 016- 2017-2018-CR, en aquellos casos que existan indicios de graves irregularidades.

Esto nos parece muy bien. Pero hay que ir más allá. El nuevo CNM debería estar facultado para convocar, apenas se instale, a concurso público de méritos para seleccionar a toda la Corte Suprema. Algunos de los actuales Supremos podrían ser nombrados si es que alcanzan las calificaciones suficientes. Pero el espíritu debería ser el de buscar una nueva y renovada Corte Suprema de muy alto nivel.

3. REFORMA DE LA CORTE SUPREMA Y LIMPIEZA DE LAS CORTES SUPERIORES

Pero una medida como esa debe ir de la mano con la reforma estructural de la propia Corte Suprema -reforma cuya propuesta no ha sido hecha por el Ejecutivo-, apuntando a una Corte Suprema pequeña dedicada a sentar jurisprudencia y predictibilidad a fin de reducir espacio a sentencias compradas. Pero, como ha señalado Javier de Belaunde, esto no se puede hacer sin una reestructuración de las Cortes Superiores, para apartar de ellas a los jueces superiores corruptos y atraer, a su vez, a magistrados de buen nivel, que ofrezcan las garantías necesarias para que estas Cortes puedan constituirse en últimas instancias confiables.  

De esa manera, el encargo inicial y por única vez al nuevo CNM debería incluir no solo concursar una nueva Corte Suprema, sino también a los presidentes de las Cortes Superiores. Y ratificar a la brevedad posible a todos los jueces superiores de la República.

Paralelamente, la implementación de la propuesta Autoridad Nacional de Integridad y Control en el Poder Judicial y en el Ministerio Público, en lugar de la OCMA y la Fiscalía de Control Interno, permitiría avanzar en la limpieza y renovación de las Cortes Superiores –muchas de ellas hoy imbricadas con el crimen organizado. Esta Autoridad, cuyos miembros serán elegidos también por concurso público, tendrá asignada una policía especializada precisamente para destapar redes de corrupción en los distritos judiciales más infectados y para detectar mafias de abogados que acuden a los estudios de abogados ofreciendo sacar sentencias favorables a cambio de pagos y sobornos. Y el nuevo CNM debe terminar la tarea, nombrando buenos jueces y fiscales superiores.

4. EMPODERAR A GERENCIA GENERAL PARA DESIGNAR JUECES SUPERNUMERARIOS Y MEJORAR GOBIERNO

Al mismo tiempo, debería revisarse la manera de designar a los jueces supernumerarios. Estos no deberían ser escogidos por los presidentes Cortes Superiores –para prevenir que se escoja a amigos funcionales a la venta de sentencias, como ocurrió en la Corte del Callao- sino por la gerencia general, debidamente reforzada y empoderada. Las plazas de supernumerarios deben ser fijadas por la gerencia de modo que se acceda a ellas por concurso público y no por medio de trueques con el Presidente de la Corte.

5. LA AUTORIDAD DE INTEGRIDAD Y CONTROL DEBE SER REALMENTE AUTONOMA

Aquí hay que llamar la atención sobre un hecho que hay que tener muy claro. Hoy la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) es la última rueda del coche en el Poder Judicial: tiene computadoras viejas, muchas inservibles, servidores paralizados, y carece de recursos. Y la razón es clara: al Poder Judicial no le interesa una OCMA fuerte precisamente porque no está organizado para servir a la ciudadanía sino para que sus funcionarios obtengan, en muchos casos, beneficios personales a través de la venta de sentencias o de velocidad en el trámite. Es una entidad patrimonialista basada en redes de reciprocidad de favores.

Entonces el corolario de esto debería ser que el control disciplinario y funcional de los jueces y fiscales no debería hacerlo una oficina interna, sino externa. Una suerte de superintendencia autónoma. La propuesta del Ejecutivo, enviada como proyecto de ley orgánica, encuentra una fórmula intermedia:

“Artículo 102°.- Función de la Autoridad Nacional de Integridad y Control en el Poder Judicial

La Autoridad Nacional de Integridad y Control es el órgano del Poder Judicial, con autonomía administrativa, funcional y económica de conformidad con la ley, que tiene como funciones la prevención, supervisión, investigación, sanción y control de los aspectos disciplinarios y funcionales de Jueces de todos los niveles, funcionarios, servidores o empleados del Poder Judicial.

Es decir, es un órgano del Poder Judicial y del Ministerio Público, pero tiene autonomía administrativa, funcional y económica. Habría que ver, sin embargo, qué significa o en qué se concreta eso cuando de todos modos se encuentra dentro del pliego presupuestal de ambas instituciones del sistema de justicia.

No obstante, algo que sí puede garantizar una cierta autonomía es la manera en que se nombra al jefe de la Autoridad:

Artículo l 03°. – Jefe de la Autoridad Nacional de Integridad y Control en el Poder Judicial

La persona que ejerza el cargo de Jefe de la Autoridad Nacional de Integridad y Control en el Poder Judicial es designada mediante concurso público de méritos,’ por un plazo de siete (7) años.

….

La Comisión de Selección del Jefe de la Autoridad Nacional de Integridad y Control en el Poder Judicial está conformada por el Presidente del Poder Judicial, el Fiscal de la Nación, el Presidente del Tribunal Constitucional, el Contralor General de la República y el Defensor del Pueblo. La participación en la Comisión de Selección es indelegable.

La Comisión de Selección cuenta con una Secretaría Técnica a cargo de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR).

En la medida en que el jefe de esta Autoridad no es designado por el Poder Judicial (o el Ministerio Público en su caso) sino por esta Comisión de Selección (de la que habría que retirar al presidente del Poder Judicial y al Fiscal de la nación, como hemos dicho), y que su cargo dura 7 años de modo que no es removible por el Poder Judicial sino que solo por el Congreso “por falta grave debidamente acreditada mediante acuerdo adoptado con el voto conforme de los dos tercios del número legal de miembros”, su autonomía y estabilidad quedan garantizadas.

Sólo quedaría por asegurarle los recursos. Una manera de hacerlo sería señalar en la ley un porcentaje determinado del presupuesto del Poder Judicial y del Ministerio Público para esta Autoridad. De otra manera, corremos el riesgo que tenga autonomía, pero sin capacidades efectivas. Podría morir de inanición. 

6. ELIMINAR BLINDAJE A JUECES Y FISCALES Y PREVENIR REPOSICION DE POLICIAS

En el proyecto de ley que crea la Autoridad Nacional de Integridad y Control en el Poder Judicial y en el Ministerio Público hace falta incluir un artículo orientado a modificar el artículo 454 del Código Procesal penal que impide acusar directamente y detener, en los mega-operativos, a los fiscales y jueces vinculados a organizaciones criminales. Al mismo tiempo, debe aprobarse una ley que permita la separación de policías por falta de idoneidad sin necesidad de adjuntar pruebas plenas y que estas decisiones administrativas no puedan ser objeto de revisión o revocación por parte del Poder Judicial. Debe verse la manera, entonces, de autorizar un cierto grado de discrecionalidad en las decisiones de pase al retiro por parte de la institución policial.

7. ELIMINAR MONOPOLIO DE COLEGIOS DE ABOGADOS

Como parte de la reforma del Sistema Judicial, el Ejecutivo envió al Congreso un proyecto de ley para “incentivar la probidad en el ejercicio de la abogacía”. Contiene un conjunto de exhortaciones a los colegios de abogados a fin de que promuevan y aseguren el ejercicio ético y responsable de los abogados. Se establece la obligación, por parte de dichos Colegios, de evaluar de manera exhaustiva el conocimiento que tienen los profesionales que desean incorporarse al gremio sobre los valores, principios, normas y buenas prácticas del ejercicio responsable de la profesión del abogado, realizar campañas para promover la denuncia ciudadana de los actos que afecten dichos valores y buenas prácticas, promover la organización de mesas, talleres, seminarios u otras actividades y garantizar que las denuncias contra los abogados, tramitadas a solicitud de parte o de oficio, se resuelvan de manera expeditiva y especializada, para lo cual deben contar con el número necesario de comisiones, secretarías, tribunales u otros.

Pero esas disposiciones pueden quedar en letra muerta porque no hay sanción en caso no se cumplan. A nuestro juicio, la única manera de asegurar que los colegios de abogados cumplan su esencial misión de asegurar el comportamiento ético de los abogados, es, como propone Enrique Ghersi, eliminar el monopolio de los colegios de abogados existentes. Es decir, que puedan conformarse libremente asociaciones o colegios de abogados a los cuales los abogados puedan afiliarse. La colegiatura seguiría siendo obligatoria, pero no a un determinado colegio de abogados sino al que cada abogado escoja. Así, habrá algunos colegios más exigentes y prestigiosos que otros, que realmente ejercerán la función de control ético de la profesión. Habría que modificar, en ese sentido el Artículo 15 del proyecto de ley.

8. ORGANOS DE GOBIERNO Y GERENTES DE SERVIR

El sistema de gobierno en el Poder Judicial no es funcional, y favorece la corrupción. La Sala Plena de la Corte Suprema debería tener funciones solo jurisdiccionales, no administrativas. El presidente de la Corte Suprema –del Poder Judicial- sí debería tener una función vinculada a la reforma y desarrollo de la institución, al cumplimiento de los planes estratégicos. En ese sentido, su periodo debería durar 4 años en lugar de 2.

Al mismo tiempo, la gerencia general debería ser empoderada y desempeñada por un gerente público de SERVIR. Todos los gerentes deberían ser gerentes públicos de SERVIR, salvo que se consiga a administradores privados con muy altas calificaciones.

El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, por su parte, no debería dedicarse a tomar decisiones administrativas menores que corresponden a la gerencia y tampoco debería seguir siendo la segunda instancia de la OCMA en los casos de los jueces y secretarios sancionados por ésta. Y debería aprovecharse para revisar su conformación, que no es funcional. Hoy está integrado por tercios –dos elegidos por los jueces de primera instancia, dos por los jueces superiores y dos supremos. Habría que preguntarse si no sería bueno que esté conformado por representantes designados por la Corte Suprema pero también por el Congreso y el Ejecutivo.   

9. MERITOCRACIA Y REINGENIERÍA

Para pasar de un sistema de redes de corrupción a uno meritocrático, resulta fundamental disponer la implantación de un sistema de evaluación de desempeño de jueces y fiscales que sirva tanto para el ascenso como para retirar de la función jurisdiccional al magistrado incompetente, y que sirva asimismo de base a las ratificaciones del CNM, cuya frecuencia quizá debería acortarse.

De otro lado, debería aprobarse una ley que modifique la ley de carrera del trabajador judicial en el sentido de que dicha carrera tenga un carácter meritocrático, disponiendo al mismo tiempo racionalizar el servicio administrativo del Poder Judicial, donde hay la excesiva cantidad de 8 administrativos por juez. El número de trabajadores jurisdiccionales y administrativos crece a razón de mil por año, una inflación insostenible que favorece la corrupción y el descontrol.

En ese sentido, debería autorizarse a la Sala Plena o el Consejo Ejecutivo a contratar y empoderar a una empresa de reingeniería de procesos o de inteligencia de negocios para llevar a cabo la reingeniería y modernización interna completas del Poder Judicial. Esto, junto con la digitalización de los expedientes judiciales, es fundamental para multiplicar la eficiencia y productividad de los jueces (y fiscales) y reducir al mismo tiempo el espacio para la corrupción 

10. OTRAS MEDIDAS

Hay un conjunto de otras medidas complementarias que ya no formarían parte del paquete legislativo actual pero que deberían ser implementadas por el sistema de justicia. Ellas son:

• Implantación de expediente digital, incluyendo en área penal
• ‘Oralización’ en todas las ramas judiciales
• Impulsar el arbitraje civil y penal
• Llevar a cabo talleres con jueces en todo el país para discutir una versión resumida del libro de Jaris Mujica “Micro-políticas de la corrupción. Redes de Poder y Corrupción en el Palacio de Justicia”, 2011. Lima, Asociación nacional de Rectores, y elaborar cursos de acción y cambio a partir de esa discusión.
• Exhortar a los estudios de abogados a firmar un código de buenas prácticas que contenga un pacto para no sobornar.
• Distritalizar (en Lima) la justicia penal, juntando en un solo local distrital a un juez, un fiscal y una carceleta para penas cortas a delincuentes menores, a fin de acabar con la impunidad y cortar de raíz el crimen que luego se vuelve organizado. 
• Reducir o eliminar dependencias y programas inútiles o contraproducentes en el conjunto del Estado y retirar del aparato público a todos aquellos que ingresaron con certificados de estudios y de trabajo falsos, así como a aquellos que resulten excedentarios luego de los procesos de simplificación administrativa, desregulación y reingeniería, a fin de reorientar esos recursos al fortalecimiento del sistema de justicia.

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