Falta plata para lo esencial, pero hay mucho gasto inútil y negativo

Jaime de Althaus
Para Lampadia

El Estado peruano adolece de un serio problema de priorización del gasto: hay servicios que tienen que ver con la razón misma de ser del Estado, como la seguridad y la justicia, que claman por recursos, al mismo tiempo que se gasta en burocracia innecesaria creada por la profusión normativa y en servicios o funciones estatales que no son prioritarios.

Los ingresos, como sabemos, no alcanzan, hay un déficit fiscal y el ministerio de Economía está tratando de incrementarlos subiendo el selectivo al consumo y con otras medidas que aún no salen por temor político. Al mismo tiempo, está reduciendo gastos llamados no esenciales, tales como viajes, cocteles o consultorías. Pero la mayor reducción estaría, como veremos, en la sobre burocracia y en oficinas o entidades duplicadas o poco necesarias.

Si hay una reforma que es absolutamente fundamental para recuperar capacidad de crecimiento y por lo tanto aumentar los propios ingresos fiscales, y por supuesto para civilizar el país, es la del sistema judicial y la seguridad. Sin seguridad jurídica e imperio de la ley, habrá cada vez menos inversión, en un país asolado crecientemente por mafias y corrupción de todo tipo. El gasto –bien hecho- en dichas reformas debería ser, pues, absolutamente prioritario.

Mega-operativos y NCPP sin presupuesto

Pues bien, la señal de alarma más clara de que ello no es así la dio el lunes pasado, en entrevista que le hiciera en El Comercio, al fiscal Jorge Chávez Cotrina, cuando reveló que al Ministerio Público ya se le acabó el presupuesto que les habían dado para los mega-operativos y que necesita una ampliación de 15 millones de soles. Uno de las pocas acciones exitosas del Estado peruano en la lucha contra el crimen organizado, ¡sin presupuesto! Algo más grave aún fue la revelación de que el éxito de los mega-operativos se ve mermado porque parte de los 1,193 criminales presos preventivamente como consecuencia de ellos ¡siguen operando desde las cárceles!, pues no funciona el bloqueo de celulares en los penales y no hay política penitenciaria. No puede haberla porque al suprimirse los beneficios penitenciarios para muchos delitos e incrementarse las penas, entran cada vez más presos pero no salen.     

Chávez Cotrina también explicó que la razón por la que de los 1,637 detenidos por pertenecer a organizaciones criminales, solo 143 tengan sentencias condenatorias, se debe a que los procesos -pese a que se llevan a cabo dentro del Nuevo Código Procesal Penal, que es más ágil-, avanzan lentamente por escases de jueces. Según él, hay Cortes Superiores que están colapsadas. Faltan jueces. Eso también es presupuesto, aunque habría que revisar la gestión de las audiencias para ver si realmente se está optimizando el tiempo de los jueces. De repente hay también un problema de organización.

No solo eso. Tampoco hay presupuesto para implementar el Nuevo Código Procesal Penal (NCPP) en las Cortes de Lima. Recientemente una nota periodística daba cuenta de que el presidente de la Corte Suprema, Duberlí Rodríguez, pedía al Ejecutivo voluntad política para concluir la implementación del NCPP en el año 2020, algo que debió estar concluido el 2013. El NCPP es importante porque entraña un verdadero cambio cultural en la judicatura penal y permite procesos más rápidos y más certeros.

Plan Cuadrante Seguro no funciona sin jueces y cárceles distritales

Recientemente el ministro del Interior, Mauro Medina, anunció que desde el 1 de junio entraba en aplicación el Plan Cuadrante Seguro, una nueva estrategia contra el robo callejero que divide a Lima y Callao en cuadrantes, cada uno con un número de policías fijos que coordinan labores de prevención e inteligencia con los vecinos. Es decir, la policía comunitaria, por fin, que, de paso, permitirá que los agentes lleguen en un tiempo de 5 a 6 minutos a un hecho criminal.

Muy bien. Pero de poco servirá esta estrategia si no existe en cada distrito un fiscal, un juez y una carceleta distrital en la que se pueda castigar a los delincuentes callejeros atrapados en el Plan Cuadrante a penas cortas de semanas o pocos meses, con asistencia de sicólogo y asistente social para su resocialización. De lo contrario, los ladrones serán capturados y puestos en libertad a las pocas horas, como ocurre en la actualidad. O lanzados a las grandes cárceles, donde de primarios se convierten en delincuentes avezados al cabo de un tiempo de permanencia en ellas. Los locales para este servicio distritalizado de justicia penal pueden ser construidos y financiados por los gobiernos locales, tal como ya lo están haciendo algunas municipalidades para las fiscalías distritales. Pero en ellos falta el juez y el centro de detención. Requiere un presupuesto, pero sobre todo requiere, como lo dijo el fiscal Chávez Cotrina, decisión política, porque las municipalidades están colaborando.

Chávez Cotrina nos dijo además que tampoco existe presupuesto para enfrentar la trata de personas, que es un delito que está adquiriendo proporciones preocupantes en el sur del país.

Aplicar Análisis de Impacto Regulatorio y digitalización para reducir burocracia

Lo cierto es que al mismo tiempo que falta recursos y decisión política para estos temas cruciales, que tienen que ver con la función medular del Estado, se gasta en burocracias innecesarias creadas para gestionar la aplicación de regulaciones excesivas que inhiben la inversión, restando ingresos para financiar al Estado, y se gasta también en oficinas y entidades inútiles o que duplican funciones.

 Para lo primero, es hora de empezar a aplicar de manera consistente un programa de Análisis de Impacto Regulatorio (RIA) de las normas en todos los sectores, para ver en cada caso si la norma se justifica, si resuelve un problema o lo crea, si su costo de implementación por parte de los regulados es alto incentivando la informalidad o desincentivando la inversión, etc.

Ya habido un cierto avance: el MEF está haciendo un piloto, con la OECD, en cinco ministerios. Se entrenó equipos que hicieron el análisis, pero aún faltan las propuestas de reducción de normas que se derivan de ese análisis, y qué implica eso en términos de eventual reducción o reasignación de personal. La Secretaria de Gestión Pública, Mayen Ugarte, nos informa que el próximo año habrá un préstamo del BID para llevar a cabo esto de manera más amplia. Dicho préstamo servirá también para culminar los Análisis de calidad Regulatoria (ACR) que sí se están llevado a cabo, y que consisten en revisar no las normas como tales sino los procedimientos o trámites que tienen que ver con el público, también con la finalidad de eliminarlos o simplificarlos.

Y se supone que todo procedimiento o trámite que pasa el ACR, pasa luego a su digitalización. La propia digitalización del Estado, en la medida en que implica revisión ya no solo de los trámites sino de los procesos para simplificarlos, y en la medida en que reemplaza personal por comunicación directa, ayudaría a reducir burocracia.

Mayen Ugarte nos informa que se han formado “Swat teams”, equipos de tres personas con metodologías de innovación que empiezan a revisar procesos. Reconstruyen hacia atrás a partir de las necesidades de los usuarios. Hasta digitalizar esos procesos.

Un ejemplo de cómo se puede reducir burocracia es la VUCE (Ventanilla Unica de Comercio Exterior), que trabaja con 15 entidades, cuyos trámites condensa. Comienzan con un ACR (si tiene sentido el trámite, si los requisitos que se piden son razonables, cuánto le cuesta al ciudadano, a la empresa, si se justifica esa carga administrativa). Luego pasan a simplificación de procesos y digitalización. El equipo de la VUCE funciona con fondos del BID. Y cuando está listo el trabajo, todo va a gob.pe, una plataforma para hacer los trámites de manera virtual.

Todo eso debería ahorrar burocracia. Se está planificando sacar ventanillas únicas según eventos de vida: qué programas le corresponden al que nace en condición de pobreza hasta que ingresa a colegio, cómo lo gestiona para no tener que ir a cada entidad. O todo lo que le interesa y debe obtener el que cumple 18 años. En una sola ventanilla. O todos los trámites necesarios a partir de la muerte de una persona (partida de defunción, curatela, pensión, registro de los bienes, etc.), que pueden llegar a involucrar a más de 20 entidades.

Los Tupas estandarizados para obtener licencias de construcción y de funcionamiento, próximos a salir, también deben aligerar la burocracia en las municipalidades.

Por supuesto, esto debería hacerse al mismo tiempo que las entidades hacen el tránsito al régimen de la ley de Servicio Civil, que también implica revisión de los procesos para hacer un mapeo de estos y de los puestos realmente necesarios para llevarlos a cabo, e implica una carrera meritocrática que supone evaluaciones de desempeño. 

Dependencias estatales sobrantes

Pero, además, debería hacerse un análisis de consistencia de las distintas dependencias estatales. Muchas podrían ser eliminadas o fusionadas, porque hay mucha superposición o inutilidad.

Basta mirar el organigrama del Ministerio de Agricultura, por ejemplo, para detectar la existencia de una serie de “proyectos especiales” que datan cuando menos de los años 80 y sobreviven como fósiles porque nadie se anima a cerrarlos o fusionarlos. Allí están los proyectos especiales Sierra-Centro-Sur, Jaén-San Ignacio-Bagua, Alto Huallaga, Pichis Palcazu y otros seis más, cada uno con su propia administración, multiplicando gasto inútilmente. Hay una Dirección General de Infraestructura y Riego, y al mismo tiempo dos programas de riego. Hay una Dirección de Políticas Agrarias y otra Dirección de Seguimiento y Evaluación de dichas políticas. Hay una Dirección de Estudios e Información Agraria, y una Dirección de estadística Agraria.

En el ministerio de Educación hay una Dirección General de Educación Superior Universitaria y está, al mismo tiempo, la SUNEDU. Hay una Dirección General de Becas y Crédito Educativo, y está, de otro lado, PRONABEC. Una Dirección General de Infraestructura Educativa, y está el PRONIED.

Y así en casi todos los ministerios. Además, hay superposición entre ministerios: Agricultura con el MIDIS, el MIDIS con Salud, Ministerios y gobiernos regionales, etc. Debería hacerse un análisis de la cadena de valor de cada servicio público para eliminar las superposiciones y distribuir cada función o parte del proceso al nivel que las pueda ejecutar mejor. Es decir, una reingeniería de la descentralización.

Tenemos, como si fuera poco, dos niveles municipales, provincial y distrital, multiplicando profusamente la burocracia. Bastaría con uno solo, el provincial, con oficinas distritales, aunque sería muy difícil que una reforma como esta se apruebe.   

Como fuere, lo cierto es que es hora de racionalizar y simplificar el Estado y concentrar recursos en lo realmente prioritario, como la justicia y la seguridad, que son sectores que tienen el potencial de crear las condiciones para que haya mucha más inversión que permita generar los recursos para invertir en los sectores sociales y en infraestructura. Lampadia