Más tiempo para la reforma política

Jaime de Althaus
Para Lampadia

Ya hemos advertido, apenas el Presidente Vizcarra anunció el referéndum, que consultar la no reelección de los congresistas es una decisión populista irresponsable porque condenaría al país a no consolidar nunca una clase política profesional y a que ninguna persona de buena voluntad y vocación de servicio pueda optar por hacer carrera política, quedando el Congreso cada vez en manos de oportunistas e improvisados. Quizá se pensó que consultar esto junto con la bicameralidad, era una manera de lograr que se apruebe también esta última, que sería muy buena para el país, pero de nada nos serviría una bicameralidad –incluso bien diseñada- si los actores son personas no idóneas.

El problema es que nadie en el Congreso querrá asumir la causa responsable, pero impopular, de rechazar el proyecto de ley de no reelección de los congresistas. Menos aún Fuerza Popular, cuya popularidad –la de su lideresa- viene cayendo abismalmente. Es la trampa perfecta. Entonces solo caben dos posibles soluciones:

• Una es que el propio Ejecutivo retire la propuesta, algo improbable porque de todas maneras la presentó pese a las críticas formuladas y porque sin duda parte importante del incremento de la popularidad presidencial obedece a esta propuesta. El argumento de que no se puede sacrificar el futuro de la democracia en aras de un incremento efímero de la popularidad parece que no ha removido la conciencia presidencial.
• La segunda solución sería avanzar en octubre con el referéndum sobre la reforma del CNM y quizá sobre el financiamiento de los partidos, pero dejar los otros dos temas para diciembre o para más adelante, sobre todo porque el proyecto de ley para el establecimiento de la bicameralidad, siendo muy rico, requiere más análisis y debate en algunos de sus puntos, algo que no se podría hacer en tan corto tiempo.

Analicemos, en este artículo, dicho proyecto, a fin de identificar los puntos que requerirían más estudio y debate. Pues el proyecto contiene diseños interesantes junto con otros inconvenientes y algunas omisiones.

A nuestro juicio, es relativamente innovadora la división de funciones que se propone entre las cámaras de Diputados y Senadores. También es positivo –en principio- el sistema de distritos electorales que se propone para elegir ambas cámaras, y el hecho de que se elimine el voto preferencial para la elección de los senadores, aunque debería eliminarse también para la elección de los diputados. En cambio, no se aprovecha para cambiar la fecha de la elección del Congreso, como veremos.   

División de funciones interesante

De acuerdo al proyecto, la Cámara de Senadores tiene una función revisora de los proyectos aprobados en la Cámara de Diputados. Es decir, en ella no se presentan proyectos de ley. Sólo en Diputados. Así es como debe ser. Con una excepción inteligente: sólo en la cámara de Senadores se puede presentar proyectos relativos a reformas constitucionales y leyes orgánicas. Es decir, en los temas que requieren más reflexión, más importantes, la responsable de presentarlos es precisamente la llamada cámara reflexiva.

Otra decisión de diseño inteligente es la disposición de que sea la Cámara de Senadores la que apruebe el Presupuesto de la República. Esto podría estar vinculado a la propuesta de conformación de los distritos electorales. En efecto, se plantea que la Cámara de Diputados sea elegida en distritos electorales micro-regionales binominales (dos congresistas por distrito), y la Cámara de Senadores en distritos macro-regionales. Que esa esta Cámara la que apruebe el Presupuesto podría ayudar a controlar la atomización de la obra pública y el tráfico de proyectos relativamente pequeños impulsados por diputados vinculados a alcaldes o empresas constructoras locales. Ayudaría a mejorar la planificación de las infraestructuras.

¿Senado en distritos electorales macro-regionales o distrito nacional único?

La idea misma de elegir a los senadores en distritos macro-regionales y a los diputados en micro-regionales binominales, es positiva. Esta propuesta fue formulada originalmente por Carlos Meléndez, con la idea de asociar las representaciones a las macro y micro regiones económicas efectivamente existentes, lo que es una idea muy sugerente.

Una alternativa sería elegir al Senado en distrito único nacional, con la idea de rescatar para la política a una élite con visión nacional y de largo plazo. Pero, de un lado, esto es algo que, de todas maneras, aunque en menor medida, ocurriría si los distritos macro regionales son grandes (no más de 4 o 5) y si Lima tiene la participación que demográficamente le correspondería. O si, como veremos más adelante, parte de la cámara de diputados se eligiera en distrito único y el resto en distritos uninominales.

De otro lado, hay un problema de consistencia para la gobernabilidad. En efecto, si los diputados son elegidos en distritos binominales, habrá una tendencia a que la primera mayoría tenga más representantes que el porcentaje de votos que efectivamente obtenga, lo que favorecería la gobernabilidad si el presidente perteneciera al mismo partido. En cambio, si elegimos al Senado en distrito único, funcionaría el sistema proporcional puro, con lo que el presidente que fuere elegido no tendría mayoría salvo que su bancada senatorial hubiese obtenido más del 50% de los votos. Entonces el presidente tendría mayoría en Diputados, pero no en senadores. En la medida en que los distritos macro-regionales son elegidos aplicando también el principio proporcional, pero para elegir alrededor de 6 senadores por distrito, la votación no se concentra tanto como en los distritos micro-regionales pero tampoco se dispersa entre todos los partidos, de modo que hay más probabilidades de que el Presidente tenga mayoría también en el Senado.

Elección del congreso con la segunda vuelta

Claro, para tener más probabilidades que esto ocurra, debería aprovecharse para modificar la Constitución en lo relativo a la fecha de la elección del Congreso: ya no con la primera vuelta presidencial, sino con la segunda o después de ésta. Pero, lamentablemente, el proyecto del Ejecutivo no plantea este cambio. La comisión de Constitución debería introducirlo. La propia experiencia de Pedro Pablo Kuczynski debería llevarlos a proponer esta reforma.

Distritos pequeños y gobernabilidad

Aquí es bueno comentar un argumento que ha formulado Ignazio de Ferrari en El Comercio. Ha escrito: “La tentación del poder absoluto es tan grande que en el Perú no deberíamos desechar el sistema proporcional de elección del Congreso. Un sistema mayoritario de distritos uninominales –en el que en cada distrito se elige un solo representante–, como ha sido propuesto más de una vez, conduciría con mucha probabilidad a mayorías parlamentarias permanentes. El Perú no está hecho para que ningún partido tenga tanto poder”.

En realidad, la experiencia histórica del Perú muestra que cuando un presidente ha carecido de mayoría parlamentaria, el gobierno terminó interrumpido por alguna forma de golpe de Estado. Ocurrió con Bustamante, con Belaunde, con Fujimori y recientemente con Pedro Pablo Kuczynski que, si bien no por un golpe de Estado sino de manera constitucional, su gobierno no pudo terminar. Es obvio que tener mayoría parlamentaria facilita la gobernabilidad. Ese es el secreto de los sistemas parlamentarios, donde el Ejecutivo tiene mayoría congresal por definición porque nace de ella.  Deberíamos incluso avanzar a la regla de que el Presidente pueda disolver el Congreso sin expresión de causa y sin esperar dos censuras de gabinete, pero eso ameritaría una discusión mayor para la que no hay tiempo en esta circunstancia.

A propósito, el proyecto de ley de modificación constitucional no aprovecha para resolver un problema de la constitución actual, que establece en su artículo 108º que el Congreso puede insistir y promulgar las leyes observadas por el presidente de la República con el voto sólo de más de la mitad del número legal de los miembros del Congreso (de cada Cámara en el nuevo supuesto). En casi todos los países la insistencia en una ley observada requiere de los 2/3 del número legal de miembros del Congreso. Esto es lo que deberíamos tener para facilitar la gobernabilidad.

Micro-distritos binominales y número de diputados

Ahora bien, debemos suponer que el hecho de que el Ejecutivo haya propuesto distritos binominales en lugar de uninominales para elegir la Cámara de diputados, obedecería a la idea de morigerar el efecto del llamado voto mayoritario (distrito uninominal) que tiende a que el porcentaje de diputados del partido ganador sea mucho mayor que el porcentaje de votos obtenido por ese mismo partido. Pero, al haber limitado dicha Cámara a 100 diputados (para no incrementar el número total actual de congresistas y facilitar así la aprobación de la bicameralidad), tendríamos entonces 50 distritos binominales en cada uno de los cuales elegimos a dos representantes. Al respecto, Alfredo Torres formula las siguientes observaciones: “Algunos distritos de Lima como Ate o Comas podrían tener representantes directos, pero otros tendrían que integrarse para llegar a los 460 mil electores. Lo mismo ocurriría con muchas provincias. Unas pocas, como Huancayo, bordean esa cifra, pero la mayoría tendría que integrarse con otras para formar una microrregión. Incluso habría departamentos como Moquegua y Tacna que tendrían que juntarse para elegir a sus diputados; otros, como Madre de Dios, que tendrían que sumarse a parte del Cusco para alcanzar representación… Como es evidente, esta ingeniería electoral puede ser fuente de muchas tensiones, dado el arraigado sentimiento regionalista vinculado a la tradicional división departamental. Por eso, los sistemas uninominales o binominales suelen funcionar con un mayor número de distritos electorales. El Congreso podría revisar la propuesta del Ejecutivo en esa dirección”.

No veo mayor problema en agregar provincias, pues en la actualidad están todas agregadas a nivel departamental. Más bien estaríamos disgregándolas del departamento o región e integrándolas en unidades más pequeñas definidas por las relaciones económicas y sociales que tienen entre ellas, reconociendo así la realidad existente y dándoles más protagonismo. Esto supone un estudio geoeconómico para identificar las redes comerciales existentes en el territorio, que sirvan de base para la demarcación.

En cambio, sí podría haber un problema en agregar departamentos para formar un micro-distrito electoral. En la medida en que esto solo se presente en dos o tres casos, quizá no sea un obstáculo para la aprobación de la bicameralidad en el referéndum. Si lo fuere, quizá sería conveniente, entonces, una combinación de distritos ‘bi’ y ‘uni’ nominales, o incrementar en alguna medida el número de diputados a fin de tener más distritos binominales. Como fuere, es un asunto que debería ser más analizado. De allí la necesidad de más tiempo. 

La alternativa es la que ha señalado Fernando Tuesta: dejar la definición del número de diputados y senadores para la ley (orgánica). No es un tema constitucional.

Distritos uninominales y distrito único en diputados sin voto preferencial

Otra alternativa sería elegir, de los 100 diputados, a 70 –digamos- en distritos uninominales, y a 30 en distrito nacional único, para balancear los efectos mayoritario y proporcional, es decir, corregir, con la representación elegida de manera proporcional en distrito único, los efectos de sobre-participación del partido ganador en los distritos uninominales. Esto quizá sería lo mejor. En Alemania es así, en una proporción 50-50.

Debe decirse que otro elemento positivo de la propuesta es que elimina el voto preferencial para la elección de Senadores en macro-regiones, donde la elección será en lista cerrada y bloqueada. Nos evitamos así la guerra fratricida entre los candidatos de un mismo partido. Pero lo que no queda claro es por qué sí se mantiene el voto preferencial en los micro-distritos binominales para elegir diputados. Si se vota por una lista de dos y se ejerce voto preferencial por uno de los dos, lo único que logramos es reeditar la competencia entre los dos candidatos de una misma lista por obtener el voto ciudadano, en lugar de que la competencia se dé con los miembros de otras listas. Es decir, reeditaríamos en enfrentamiento intra partidario en lugar de inter partidario. Absurdo.

Nos evitamos estos problemas si vamos a un sistema de distritos uninominales –donde por definición el candidato de un partido compite con los candidatos de los demás paridos, y donde habría menos candidatos entre los cuales elegir, lo que mejora las posibilidades de elegir mejor- combinado con un distrito único –como sugeríamos- para elegir la Cámara de Diputados.

Ahora bien, lo que no tiene sentido es forzar la fórmula paritaria entre hombre y mujeres en las listas. Podríamos estar dejando de lado a dos personas de primer nivel de un sexo por imponer a una de otro sexo.

Conclusión

En resumen, lo que tenemos es una propuesta interesante y bien lograda de división de funciones entre las Cámaras de Senadores y Diputados, pero aún hace falta discutir un poco más los aspectos vinculados a los distritos electorales para elegir los diputados, eliminar el voto preferencial en la elección de diputados, proponer la elección del Congreso con la segunda vuelta presidencial o después de ella, e incrementar la proporción de votos necesaria para insistir en una ley observada por el Presidente. Esto para tener reglas de juego que ayuden a la gobernabilidad.

Por supuesto, la no reelección de congresistas tendría consecuencias muy negativas para la institucionalidad democrática. Debe ser desechada.

En consecuencia, lo recomendable sería no apurar el referéndum en los temas políticos, y consultar en octubre solo la reforma del Consejo Nacional de la Magistratura. Lampadia