Repensando las inversiones públicas

Enrique Felices, Ingeniero*
Para Lampadia

El artículo anterior planteó una pregunta ¿Por qué la ingeniería nacional no puede realizar en el 2020 los trabajos que hacía en 1985? Una respuesta es que durante treinta años nos hemos dado maña para alejar a los mejores profesionales de la concepción de las inversiones públicas, de los procesos de selección de contratistas, y de los estudios de factibilidad, ingeniería básica y de detalle para los proyectos; y para ceder competencias del Estado a organismos internacionales u otros gobiernos a fin de salir del ámbito de nuestras propias leyes y evitar eventuales arbitrariedades de la CGR. En suma, hemos perdido capacidad nacional. Para suplirla necesitamos ahora un sistema de inversión pública que incorpore a los mejores profesionales, incluyendo una CGR no más grande sino más tecnificada. Los siguientes hechos sustentan esta respuesta.

Hasta la década del 50 las obras públicas se hacían con ingeniería extranjera. Para los hospitales, colegios y otros se trajeron planos del exterior. Después vino el aprendizaje de las firmas observando, acompañando y adaptando el trabajo de sus asociadas extranjeras. Los ingenieros individuales aprendieron en proyectos mineros y eléctricos.

En las asociaciones las firmas nacionales tomaron responsabilidades cada vez mayores, y en los 80 asumieron solas la gerencia de algunos proyectos. En esos años las inversiones públicas atraían a empresas internacionales de primera línea.

Eso no ocurre más. Desde los 90 nos hemos auto infligido la noción de que los estudios técnicos deben der baratos. Como consecuencia, las inversiones públicas atraen a las firmas extranjeras menos competentes, que subcontratan localmente todo lo posible y lo completan en su país de origen. El resultado ha sido malo , pero el formato gobierno a gobierno no se anuncia mejor. La empresa extranjera se encarga de la gerencia y supervisión (campos de mayor competencia de los nacionales), mientras la ingeniería y ejecución de obras se contratan EPC (Engineering, Procurement and Construction) con constructoras que se dejan a su libre albedrío. Estas, que  no son competentes en ingeniería, la subcontratan en condiciones desfavorables para el país porque, en efecto, la  ingeniería contratada y la subcontratada no son lo mismo.

Cuando el cliente es el propietario, la ingeniería está al servicio de las metas del proyecto, y la relación entre las partes es del tipo “Deseo contratar con usted, al precio debido, y usted desea contratar conmigo”. Cuando el cliente es una constructora, cuya meta es maximizar beneficios, la relación es “Contrato con usted, a precio de descuento, porque no me queda otra”. En los contratos EPC gobierno a gobierno (Panamericanos) los resultados están por verse. Si la construcción de edificios iguales y con plantas típicas excedió el 5% del presupuesto, la ingeniería no anduvo bien.

Para la reconstrucción del Norte vendrán firmas de primer nivel para aplicar técnicas modernas de gestión. Muchas de esas técnicas ya las usan las firmas nacionales (excluidas del formato gobierno a gobierno) salvo en inversiones públicas, debido a las normas. Así lo confirma el reciente DU 021-2020 que crea los “Proyectos Especiales de Inversión Pública” (PEIP) y los exceptúa de la Ley de Contrataciones a fin de que apliquen sistemas de trabajo tipo BIM (Building Information Technology) y contratos estandarizados NEC (New Engineering Contract), FIDIC (International Federation of Consulting Engineers) y ENAA (Engineering Advancement Association of Japon).

Los formatos FIDIC (1987) y NEC (1991) se aplican extensamente, aunque no en USA y China, y tienen modelos específicos para contratos EPC, como los de los Panamericanos: el FIDIC EPC/Turnkey (1999) y el NEC3-ECC (2005). Ambos, para el Perú, necesitarán ajustes sustanciales porque, como señala FIDIC, el modelo fue ideado para proyectos privados a ejecutarse con mínima intervención del propietario, sin supervisión de obras ni pago de valorizaciones por avance, algo que no cabe en obras públicas. Los ENAA, por su parte, no son para obras públicas sino para proyectos industriales y de generación de energía.

El BIM es uno de los sistemas ideados para dar unidad de propósito a los participantes en un proyecto. Basados en VDC (Virtual Design and Construction), permiten la pre-construcción virtual de la obra en 3D y facilitan la interacción durante todo el ciclo del proyecto. Estos sistemas ya se usan en el Perú en proyectos no públicos.

El DU-021 el Estado reconoce que las normas legales no permiten contratar las innovaciones necesarias para los proyectos y que implementarlas requiere normas especiales.  Sin embargo, no da disposiciones para superar nuestra incapacidad para realizar debidos procesos de selección. Por el contrario, autoriza que los PEIP cedan sus concursos y licitaciones a organismos internacionales mediante contratos (los contratos gobierno a gobierno están regulados desde el 2013). Persiste así en tratar el problema de la integridad de contratantes y contratistas como si fuese una cuestión de pasaporte.

A la situación actual contribuyeron varios factores. La creciente propensión al credencialismo, o acreditación del conocimiento con documentos y no con pruebas, potenciado por la proliferación de universidades; la orientación cada más gremial y menos deontológica de los colegios profesionales; y el arraigo de la presunción de culpabilidad en la actuación pública, que ocasiona conductas a contrapelo de nociones básicas de la ingeniería. Así, mientras el ingeniero,  por formación, frente a un problema busca soluciones,  el funcionario de hoy, por temor, busca culpables para descargar responsabilidades. Rasgos así se filtraron en las normas de contrataciones y se retroalimentaron. Contribuyó también el tipo de acreditación profesional de nuestros ingenieros: automática, perpetua y sin más requisito que el título profesional, algo que ocurre solo en América Latina y África.

Estas materias se deben abordar con seriedad. Para ser competitivos hay que corregir errores, revertir tendencias y pensar a largo plazo. No será sencillo. La ingeniería de proyectos ha sufrido  años normas y prácticas adversas, y desde siempre en las sociedades humanas cuanto menor es la capacidad mayor es el amor propio. Veamos:

– La disposición dada para que en los procesos de selección para estudios se pudiese ofertar el 60% del valor referencial. Ella dio paso a contratos pactados a sabiendas de que se incumplirían las exigencias técnicas mínimas. Esa práctica continúa y se refleja en proyectos mal construidos, a los que parecemos acostumbrados.

– El tope de 5% del costo de las obras, para su supervisión. Se derogó años después, favoreció la colusión entre supervisores, constructores y funcionarios.

– La creación del sistema internacional de evaluación de procesos, destinado a encargar licitaciones y concursos a organismos internacionales mediante contratos protegidos por inmunidades y privilegios. El DU-021-2020 consolida el sistema.  

– La elusión de las reglas del SNIP (por ley) y la posterior eliminación del sistema. Bajo las reglas del SNIP de seguro se habría objetado a tiempo proyectos con inversión subvaluada, como la carretera interoceánica y la nueva refinería de Talara.

Los temas relativos a la incorporación de mejores profesionales a las inversiones pública los trataremos en los siguientes artículos.  Lampadia

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*No tiene relación de propiedad o dependencia con empresas de ingeniería. Durante treinta y cinco años fue consultor privado en proyectos de inversión pública. Fue Presidente de la Asociación Peruana de Consultoría (APC) e integró el Tribunal de Ética del Colegio de Ingenieros – CD Lima