Los avances en la digitalización del Estado

Jaime de Althaus
Para Lampadia

La digitalización del Estado es muy importante no solo para simplificarle la vida al ciudadano y a las empresas y ahorrarles mucho tiempo, sino para tener un Estado mucho más eficiente, reducir la corrupción e incluso facilitar la formalización de la economía y el trabajo. Un Estado digitalizado es un Estado al servicio del ciudadano. Cambiaría por completo la relación con las personas.

¿Estamos avanzando en ese camino? Resumiendo, a muy grandes rasgos, el plan de digitalización del Estado peruano tiene, nos dice Marushka Chocobar, Secretaria de Gobierno Digital, las siguientes etapas o metas:

1. Funcionamiento pleno de la plataforma de interoperabilidad entre las entidades del Estado, para no pedirle al ciudadano, cuando este realiza un trámite, lo que el Estado ya tiene (DNI, antecedentes policiales, poderes, etc.). Tecnológicamente la plataforma ya está plenamente desarrollada y operativa, pero como veremos, todavía hay entidades que siguen exigiendo esos documentos al ciudadano.
2. Digitalización de todo el trámite documentario al interior del Estado. Es decir “gestión sin papel”. Se espera que esto esté terminado a fines de este año en las entidades del Ejecutivo.
3. Digitalización de los trámites que hagan los ciudadanos y empresas ante el Estado. Es decir, que puedan hacerlos todos o casi todos on line, no presencialmente. La meta es alcanzar este resultado el 2021. Para esto existe ya la plataforma gob.pe, que da orientación acerca de 600 trámites y permite realizar en este momento algunos trámites on line como sacar el duplicado del DNI, por ejemplo (pero hay que ir a recogerlo), obtener licencia de conducir, el pasaporte o las 121 tasas (70%) que ya se pueden pagar al Banco de la Nación por internet, a través de págalo.pe.
4. Construcción de una identidad digital para los ciudadanos, con una credencial como el DNI electrónico o DNI móvil, una clave única para transaccionar digitalmente con el Estado, un domicilio digital único, una carpeta ciudadana que almacene todo lo que el ciudadano tiene con el Estado y certificados para autenticación y firma digital.
5. Despliegue de una sólida arquitectura digital basada en un centro nacional de datos, conectividad a nivel nacional y un centro nacional de seguridad digital.

Hay plataforma de inter-operabilidad pero siguen pidiendo documentos

El decreto legislativo 1246, dado el 9 de octubre del 2016, dispuso que las entidades de la Administración Pública pongan a disposición de todas las demás, a través de la plataforma interoperabilidad, la información o bases de datos que posean respecto de los usuarios o administrados. A su vez, dispuso que las entidades de la Administración Pública están prohibidas de exigir a los administrados o usuarios los siguientes documentos:

a) Copia del Documento Nacional de Identidad.

b) Copias de Partida de Nacimiento o de Bautizo cuando se presente el Documento Nacional de Identidad, excepto en los procedimientos donde resulte esencial acreditar la filiación y esta no pueda ser acreditada fehacientemente por otro medio.

c) Copias de Partida de Nacimiento o Certificado de Defunción emitidas en fecha reciente o dentro de un periodo máximo.

d) Legalización notarial de firmas, salvo que se exija por ley expresa.

e) Copia de la ficha RUC o certificado de información registrada en la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria – SUNAT.

f) Certificados o constancias de habilitación profesional o similares expedidos por los Colegios Profesionales, cuando dicha calidad pueda ser verificadas a través del respectivo portal institucional.

g) Cualquier otro requisito que acredite o proporcione información que conste en registros de libre acceso a través de internet u otro medio de comunicación pública.

En la actualidad todas las entidades del Estado tienen la obligación de conectarse a la plataforma de interoperabilidad para acceder gratuitamente a los documentos mencionados y otros a fin de mejorar el servicio a los ciudadanos. Pero ocurre que en muchas entidades se les sigue pidiendo a los usuarios la copia física de los documentos. Lo que pasa, explica Marushka Chocobar, es que, si bien todas las entidades tienen acceso digital a los documentos, muchas tienen pendiente la transformación de sus normas internas, que siguen exigiendo la entrega de copias. Los órganos de control, por ejemplo, aún mantienen la política del papel. En muchos casos el funcionario tiene habilitada su firma digital, pero si el procedimiento interno de la entidad dice “el formato debe estar debidamente firmado y sellado”, el funcionario no aceptará ni usará la firma digital o sí la usará, pero imprimirá el papel con la firma digital en la parte superior.

Hay resistencias naturales a un cambio que deja sin razón de ser procedimientos y funciones en las entidades. Lo que debe primar es “el enfoque al ciudadano”, nos dice Chocobar. Tecnológicamente la plataforma de interoperabilidad está plenamente operativa, pero el cambio cultural, de servicio al ciudadano, no se ha producido aun plenamente.  

No obstante, la plataforma avanza. En la actualidad 300 entidades consumen 414 servicios web (los servicios son precisamente los datos tales como DNI, RUC, antecedentes, consultas de placas vehiculares, tasas de interés legal, tipo de cambio contable, grados y títulos de Sunedu, vigencia de poderes y representantes legales, récord del conductor, proveedores de Kali Warma, SBN, zarpe y arribo de buques, ejecución presupuestal por sectores, etc.). Son 414 ítems compartidos. 90 entidades publican sus servicios. 

Lo que todavía no se ha dado es la interoperabilidad entre las entidades públicas y privadas. Es el siguiente paso. Tecnológicamente ya es posible, pero la Secretaría de Gobierno digital está investigando aun cómo normar lo relativo a seguridad de datos y otros temas.

Del gobierno electrónico al gobierno digital: el ciudadano

Pero estos avances tecnológicos no han producido aun un cambio cualitativo ni dentro del Estado ni en la relación de éste con la sociedad, porque, en realidad, el cambio no es solo tecnológico. Es, como decíamos, cultural. Chocobar explica el cambio como el tránsito del gobierno electrónico al gobierno digital. En el gobierno electrónico manda la tecnología pura: lo importante es el hardware y el software, quien dirige los cambios es el gerente de tecnología o informática y los problemas son tecnológicos. Pero no se piensa en los cambios tecnológicos desde el punto de vista de los usuarios, de los funcionarios mismos o de los ciudadanos, ni tampoco de la medida en que ayuden a conseguir los objetivos y metas de la institución. El gobierno digital, en cambio, subordina los cambios tecnológicos a los objetivos estratégicos de la institución y los valida preguntando a los ciudadanos con entrevistas en profundidad, realizadas por antropólogos o sociólogos, para extraer de ellas aquello que realmente quiere y necesita el usuario y eso convertirlo en un procedimiento digital.

¿“Gestión sin papel” a fines de año?

Esto es particularmente importante para las etapas dos y tres que reseñábamos al principio. Según Chocobar, las soluciones tecnológicas de gestión documental y mesa de partes digital, necesarias para digitalizar todo el trámite documentario interno del Estado y pasar a una “gestión sin papel”, está también 100% lista. El problema, nuevamente, no es tecnológico. Este año se ha iniciado el despliegue de dicha plataforma y la revisión intensa de los procedimientos con los líderes digitales de las entidades, pero para cumplir la meta de “gestión cero papeles” dentro del Ejecutivo a fin de año se necesita, además:

1. Reenfoque del Plan Estratégico de la Entidad hacia una organización sin papel
2. Replanteamiento del 100% de los procedimientos, directivas, políticas internas para que contemplen lo digital desde el diseño
3. Empoderamiento del funcionario público con clave única y certificados digitales
4. Compromiso de la alta dirección (que ponga el deadline para el apagón de papel)
5. Que entidades públicas clave como la Contraloría, Defensoría del Pueblo y el Congreso, entre otras, dejen de solicitar documentos físicos a los funcionarios y acepten en su lugar documentos digitales, lo que no ocurre en la actualidad.

¿Cómo lograr que se cumplan esos puntos en los próximos meses? Para ello el gobierno ha empoderado a la Secretaría de Gobierno Digital y ha creado el Comité de Alto Nivel por un Perú Digital.[1] Ya en mayo del 2018 la PCM había dispuesto que todas las entidades del sector público deban crear un Comité de Gobierno Digital, que debe elaborar un plan de gobierno digital y ejecutarlo. Allí también se dispone que cada entidad debe nombrar un líder digital. Y en diciembre la Secretaría de Gobierno Digital aprobó los lineamientos para el líder del gobierno digital y para la formulación del plan de gobierno digital.

El 80% de los procesos públicos clave se concentra en 94 entidades, entre ellas el Poder Judicial, el Ministerio de Salud, Essalud, Reniec, Sunat, otros ministerios y programas sociales. En la actualidad 62 entidades públicas de esas 94 cuentan ya con líder digital y con el Comité de Gobierno Digital.

El líder digital del ministerio de Salud, por ejemplo, es Vlado Castañeda, ex secretario de coordinación de PCM. El ministerio dispone de 100 millones de dólares para construir para la historia clínica digital de todos los usuarios de la atención primaria y otros procesos. Todos los médicos deben tener firma digital. 

Mariano Cucho –otro ejemplo-, el gerente general del Poder Judicial, es el líder digital de esa institución. El Comité de Gobierno Digital se acaba de formar. Su gran tarea será sacar adelante el expediente digital, en el que hasta ahora se ha avanzado muy poco.

El líder digital

Chocobar nos explica que el líder digital debe ser un miembro de la alta dirección (el secretario general, el viceministro o el jefe del gabinete de asesores). No tiene que saber de tecnología necesariamente, pero si cómo ella impacta en la institución y cómo debe estar orientada al ciudadano. El líder digital pone la tecnología al servicio de la visión estratégica de la entidad. En el Comité de Gobierno Digital participan el jefe del pliego, el líder digital, el gerente de tecnología o informática, el oficial de seguridad digital, el gerente de recursos humanos y el de atención al ciudadano (trámite documentario).

Digitalización de los trámites de los usuarios

Ahora bien, en el caso de los trámites que realizan los usuarios ante el Estado, que deben estar completamente digitalizados al 2021 –es decir, la tercera meta-, es evidente que el avance en la digitalización de los procesos públicos exige también un avance en el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) de los trámites de las instituciones públicas que lleva a cabo la Secretaría de Gestión Pública (SGP), que eliminan o simplifican procedimientos si es que estos no se justifican o agregan más costos que los beneficios que traen.

Lo que se digitalizará inicialmente serán los procedimientos de mayor impacto en la vida de los ciudadanos simplificados y debidamente testeados con los usuarios por medio de una metodología de entrevistas en profundidad. Estamos hablando de un nuevo Estado que opera desde la lógica del usuario, al servicio del ciudadano, algo que no ha existido. Es un proceso de transformación estatal que va mucho más allá de lo tecnológico, y que requiere liderazgo político.

De hecho, la Secretaría de Gobierno Digital está coordinando ya con la Secretaría de Gestión Pública –la encargada de la simplificación administrativa y regulatoria- para empezar a digitalizar luego de que la SGP haya revisado y simplificado los procesos de los servicios públicos vinculados a los principales eventos de vida de los ciudadanos: nacimiento, matrimonio, defunción, inscripción en Sunarp, licencia funcionamiento. Se trata de digitalizar los 24 servicios públicos que impactan en la vida de los ciudadanos, y que constituyen el 80% de los servicios que necesitan. Se comenzaría con los trámites posteriores al fallecimiento de un familiar.

Habría que seguir más de cerca la coordinación entre la Secretaría de Gobierno Digital y la Secretaría de Gestión Pública. Al fin y al cabo, el gobierno digital supone la simplificación administrativa. En Estonia y Uruguay, por ejemplo, ambas funciones están integradas en una sola oficina.[2]

La Secretaría de Gobierno Digital también coordina con la Secretaría de Integridad Pública a fin de trabajar plataformas útiles para prevenir la corrupción, tales como la plataforma de declaración jurada de intereses, como veremos

Fuera de lo anterior, un hito fundamental será la masificación de los comprobantes de pago electrónicos que, junto con la simplificación de los regímenes tributarios en uno solo gradual y progresivo, permitiría reformas sociales profundas tales como la de la salud y la pensionaria desde el momento en que cada persona pueda destinar parte del IGV que paga cuando compra algo a su cuenta individual de pensiones o al seguro de salud, haciendo posible que la capa básica de aseguramiento universal sea pagada con la tributación general, facilitando a su vez la formalización de la economía y el trabajo. 

Certificado digital y firma digital

Ben Schneider, presidente de Indra, sin embargo, advierte que “para hacer transacciones operativas virtuales con el Estado se requiere que cada ciudadano tenga un certificado digital y firma digital en línea y que las entidades del gobierno tengan procesos en línea, y eso no existe todavía en el Perú. Dependerá de que RENIEC cuente con el presupuesto para en un par de años lograr empoderar digitalmente a la ciudadanía”.

Según Marushka Chocobar, en esa dirección vamos, pero “el ciudadano no necesitará autenticarse ni firmar digitalmente para todos los servicios públicos, sino solo los que requieran mayor seguridad digital”. Por ejemplo ya es posible sacar en un cajero PVM de Reniec la partida de nacimiento y de matrimonio, pero pagar impuestos, tramitar poderes, antecedentes penales, sacar una copia literal en la Sunarp, pasaporte, etc., sí requerirán una credencial de identidad digital segura. Es decir, no todos los trámites ante el Estado necesitarán certificados de autenticación y firma digital. Sólo aquellos que requieren efectivamente un nivel de seguridad en lo relativo a la autenticidad de la identificación del usuario y la protección de sus datos personales.

Chocobar agrega que para que todos los ciudadanos puedan tener certificados de autenticación y firma digital, se requiere masificar el DNI electrónico, que contiene el certificado digital, que es el código único o clave de cada persona que le sirve para identificarse. Para ello pronto será posible que cada ciudadano tenga su DNI digital en su celular. En octubre se lanza el piloto y el despliegue total se haría los años 2019 y 2020. El ciudadano ya no tendrá que sacar el DNI físico. Le bastará ir al RENIEC con su celular para que le instalen los certificados y listo. En adelante se identificará con su celular.

Fuera de eso, se ha avanzado llevando a cabo una primera prueba piloto para la certificación y la firma digital con los 11 mil funcionarios que deben presentar declaración de intereses: debían logearse con DNI electrónico (código único), luego llenar el formulario de declaración de intereses y finalmente firmar digitalmente.  Un segundo piloto ha sido poder logearse en págalo.pe con la clave del DNI electrónico (que entraña un nivel de seguridad superior al logeo con correo electrónico o con token). Y el tercer piloto es el que se llevará a cabo este año con la Sunat de modo que los que emiten recibo por honorarios electrónicos puedan logearse no con la Clave Sol sino precisamente con la clave del DNI electrónico, lo que, de paso, implica que no es necesario poner ningún dato porque el Reniec los pone todos. 

Data center y carpeta ciudadana

En la actualidad las entidades públicas más grandes tienen un data center propio. La plataforma de interoperabilidad sirve para compartir la información relevante de cada entidad con las demás, pero no almacena ni centraliza datos.

Chocobar nos explica que se requiere entonces un data center “central” porque la data del Estado debe estar concentrada para desplegar análisis de datos, tomar decisiones oportunamente y generar ahorros para el Estado, orden y transparencia.

Pero hay dos opciones: o un data center físico único, que implica la desaparición de los data centers de las entidades, o la nube, donde las entidades mantienen sus data centers pero el Estado centraliza la información en la nube. La primera opción es más cara, ofrece almacenamiento limitado a la capacidad del hardware, pero ofrece control total de las políticas de acceso y control de la data para procesos complejos. La segunda opción es más barata y ofrece almacenamiento ilimitado, pero no se tiene control sobre las políticas de acceso y tampoco control total sobre la data o sobre los procesos.[3] En mayo se tomará la decisión, luego de las recomendaciones de un estudio. Un data center físico costaría 100 millones de dólares, que no están presupuestados.

Otro producto inminente es la llamada “carpeta ciudadana”, que integrará todos los datos personales de los ciudadanos, su historia clínica, las transacciones que han realizado con entidades del Estado, propiedades, si se ha sido o se es funcionario público, etc.  La Secretaría de Gobierno Digital dispone de 20 millones de dólares del BID para este fin.

Conclusión

La digitalización del Estado requiere de un fuerte liderazgo político al más alto nivel, y de una entidad empoderada. Según Marushka Chocobar, el presidente está comprometido con el proceso y el gobierno ha empoderado a la Secretaría de Gobierno Digital dándole facultades especiales, y está impulsando la creación, en las entidades públicas, de comités de gobierno digital y el nombramiento de líderes digitales capaces de pensar el proceso desde la perspectiva del ciudadano y de los objetivos institucionales. Si se mantiene el empuje, es posible que este año se concluya con la digitalización completa del trámite documentario interno en el Estado y que para el 2021 ocurra lo propio con los trámites de los usuarios. Ello implica masificar el DNI electrónico, que será posible tenerlo en los celulares, y una coordinación estrecha con la Secretaría de Gestión Pública que es la encargada de la simplificación administrativa. El proceso implica un cambio revolucionario en las relaciones entre Estado y ciudadanos, porque supone ordenar los trámites y servicios del Estado en función de las necesidades y experiencias del ciudadano, ahorrándole tiempo y gastos y facilitando su formalización, y permitirá reducir dramáticamente espacios de corrupción. Constituirá una verdadera reforma del Estado. Lampadia