Hace pocos días, publicamos en Lampadia: Para un Estado efectivo y probo, requerimos otro Contralor. Nuestro análisis era muy crítico del enfoque de control con que nos amenazaba el nuevo Contralor y sugeríamos que el Congreso revoque su apurado nombramiento, o que el propio señor Alarcón renuncie en un acto de dignidad.

Pues bien, el Contralor ya armó un primer escándalo haciendo acusaciones injustas a 29 funcionarios de Pro-Inversión y aparentemente a algunos ministros, paralizando el proyecto de la Línea 2 del Metro y buena parte del sector público que de ahora en adelante estará sujeto a la ‘justicia’ del Contralor y, llevando al Primer Ministro a tener que declarar (con mucha razón): “veremos cómo hacer para que el proyecto siga adelante”.

Los peruanos tenemos suficiente evidencia para cuestionar la presencia del señor Alarcón en la Contraloría. Pero para abundar en más elementos de juicio, presentamos a continuación tres contenidos adicionales a nuestro análisis previo: la entrevista de Redes y Poder a Sergio Bravo; sumas y restas del proyecto y; el artículo sobre la Línea 2 de Flavio Ausejo.

Es lógico que un funcionario de la categoría de un Contralor de la República infunda temor y silencios, pero la situación de la República, con el inicio de un auspicioso nuevo gobierno que debe relanzar el movimiento de la economía nacional, merece el apoyo de la opinión pública para evitar trabas innecesarias que malogren su gestión. Esperamos pues, más consecuencia.

Veamos los importantes elementos que ponemos a disposición de nuestros lectores:    

I. Entrevista en Redes y Poder a Sergio Bravo, experto en gestión pública

El experto en gestión pública expresó una serie de inquietudes sobre la acusación de la Contraloría.

• Se ha dejado constar en los medios una acusación de corrupción sin que se haya formulado como tal, pues las observaciones son de orden administrativo.
• Critica que en la evaluación del proyecto no se haya usado el sistema de puntos por distintos factores de evaluación, versus un sistema de calificación técnica (pasa o no pasa) para que el concurso se centre en el aspecto económico, que es un proceso más transparente y evita la subjetividad.
• Observa el método constructivo con desconocimiento técnico.
• Cuestiona el monto de las sanciones a pesar de no estipular un acto de corrupción.
• Denuncia importantes pérdidas para después terminar diciendo que podrían haber mayores costos.

Bravo rescata además, la buena performance de los procesos de Pro-Inversión y sus antecesores, a diferencia de las obras públicas directas del Estado que sí adolecen de innumerables fallas y afirma que en la escandalosa acusación hay mucha imprecisión y poco sustento técnico. Veamos la entrevista:

II. Algunos datos relevantes para el análisis

• Hasta la fecha se han excavado 3.6 km de túnel. Faltan 30.9 km, incluido el ramal al aeropuerto (total 34.5 km).
• Las tuneladoras avanzan 12 metros por día, y habrá dos en operación simultánea en dos frentes. El avance potencial es de 24 metros por día (si no hay atrasos), si salen los permisos, las expropiaciones, y se aprueban los EDI de las estaciones (hasta hoy solo se ha aprobado una de 35).
• Si no falla nada, se necesitarían en teoría 1,288 días o sea 3 años y 7 meses.  Un enorme reto para el concesionario, dada la tramitología y la lentitud de los funcionarios públicos, sobre todo los de la MML.
• Pero el Contralor calcula 10 años sin ningún sustento.

Además:

• El contrato de la Línea 2 es a suma alzada, por 35 años.
• La inversion total es de US$ 5,346 millones (incluyendo el IGV).
• El aporte del Estado es de US$ 3,695 millones (el 70%).
• La inversión del concesionario es de US$ 1,651 millones (30%) para 34.5 km, que incluyen hasta 5.8 km que pueden excavarse con el método austriaco tradicional (según las bases del concurso).
• El costo de excavar con el método austriaco tradicional es de US$ 44,000 por metro lineal y con la tuneladora de US$ 17,000 por metro, un diferencial de US$ 27,000 por metro lineal.
• Costos: Los 5.8 km previstos en bases a US$ 27,000 por metro podrían tener un costo diferencial (por el método constructivo) de US$ 156.6 millones.
• ¿Qué denuncia el Contralor?

“Una pérdida de US$ 156 millones”, ¿en un contrato a suma alzada? – Una temeridad. Pero no solo eso, ante las incertidumbres del desarrollo del túnel en el terreno y los procesos de licencias, no se puede asumir el uso excluyente de la tuneladora, que en principio no debiera estar parada nunca, generando sí, sobre costos innecesarios.

III. La Línea 2: ¿Control de la gestión o de la decisión?

Publicado en: Pensando y repensando sobre el Estado y la Sociedad

Flavio Ausejo 

8 de agosto de 2016

Glosado por Lampadia

El Contralor informó hace unos días que la Contraloría General de la República (CGR) ha acusado a 23 servidores públicos de Proinversión ante el Poder Judicial por el proceso de concesión de la Línea 2 del Metro de Lima, por los siguientes puntos:

1. Solo verificar el cumplimiento de los requisitos solicitados y no asignarles un valor que permita darles una puntuación a las propuestas técnicas para así elegir la propuesta ganadora.  En este proceso las empresas postoras –solas o en consorcio- deben cumplir con ciertos requisitos, que son evaluados por Proinversion, para lograr precalificar y estar aptos para presentar una oferta económica.  El concurso es bajo la modalidad de Asociación Público-Privada (APP), en donde el ganador es elegido a partir de la oferta económica que presenta.  La acusación es que en el análisis de las propuestas técnicas al momento de otorgar la buena pro solo fue verificado que cumplieran con los requisitos y no se les otorgo una valoración (puntaje) que permita ver cuál era la mejor.
2. Por el otorgamiento de la buena pro del proyecto al Consorcio Nuevo Metro de Lima pese a que no ofreció cumplir con los criterios exigidos por el Estado.  El proyecto requiere –de acuerdo a las bases- la construcción de un túnel de 26,9 km.  Para dicha construcción es necesario, señalan los requisitos del Estado, utilizar una tuneladora en 25,9 km. y 1 km. debe ser construido bajo el método tradicional (más costoso).  El consorcio ofreció fue utilizar la tuneladora para todo el trabajo, excediéndose de hecho en 3 km. generando, de acuerdo a la acusación, un “sobrecosto”.
3. Por darle prioridad -terminación anticipada- a la construcción de 5 estaciones para terminar un tramo del proyecto en junio del año 2016, pues la demanda proyectada indicaba que eran necesario ese adelanto, pero este argumento es considerado “inconsistente” y que también podría generar un “sobrecosto”.
4. Por el incumplimiento de la entrega de predios para ejecutar la etapa 1, pues es necesario el uso de terrenos que no son propiedad del Estado por lo que es necesario realizar expropiaciones, y
5. Por la inaplicación de una penalidad (por US$359,400) por la falta de registros de los especialistas del Consorcio en el colegio profesional respectivo.

La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la CGR señala^[1] (parafraseando) que el control gubernamental consiste en supervisar, vigilar y verificar que los actos y resultados de la gestión pública fueron realizados considerando la eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, y cumpliendo las normas legales y los lineamientos de las políticas y planes.  Para lograr lo anterior son evaluados los sistemas administrativos, de gerencia y control con el propósito de mejorarlos a partir de adoptar acciones preventivas y correctivas pertinentes.

La supervisión, vigilancia y verificación de los actos de la gestión pública representan unos de los desafíos más importantes en la acción del Estado, pues implica analizar las decisiones que toman los servidores públicos, y las decisiones son subjetivas.  Por lo tanto, el análisis de la subjetivad que aplica un servidor público para tomar una decisión puede convertirse en un espiral sin fin pues no hay elementos objetivos que puedan aplicarse de forma universal, dado que las decisiones^[2] están en función a los valores del tomador de decisión, de los objetivos del Estado y del contexto especifico, por mencionar algunos factores.

En el Estado los servidores públicos toman decisiones a partir del mandato legal, eso significa que, primero, la Ley debe darles la autoridad (función) para tomar una decisión en el tema en particular, y segundo, la decisión debe permitir lograr los objetivos del Estado, es decir, producir bienestar.

En el caso del Metro de Lima, el objetivo es aliviar los problemas de transporte de la ciudad en términos del tiempo dedicado a transportarse dentro de la ciudad y la seguridad de las personas, principalmente.  Según información del MTC, la demanda actual por la Línea 1 a superado largamente la demanda proyectada debido a que reduce los tiempos de traslados de forma drástica y la tasa de fallecidos en accidentes de tránsito por 100,000 habitantes aún es elevada (9.5) frente al estándar internacional (5.1 en Europa), siendo las principales causas de accidentes el exceso de velocidad y la imprudencia de los conductores.

Las acciones del Estado deben estar relacionadas con contar lo antes posible con los medios -la Línea 2 y demás- para lograr los objetivos de menor tiempo para traslados y menos fallecidos por accidente de tránsito, y las decisiones de los servidores públicos deben buscar que los procesos sean lo más acelerados posibles para lograr estos objetivos.

En este marco, ¿qué puede decirse con respecto a los cuestionamientos de la CGR?

1. En el proceso de adjudicación de una concesión, cuando los postores han pasado por una precalificación, todos los postores cumplen con los requisitos por lo que el elemento que permite señalar al ganador es la mejor oferta económica presentada. Este método es usado desde hace muchas décadas y fue aplicado por ejemplo en el proceso de concesión de las telecomunicaciones. En ese sentido, no tiene sentido una valoración de la propuesta, pues solo es necesario verificar que cumplan con las formalidades para estar aptos para la presentación de la propuesta económica. Más aún el marco legal no obliga a Proinversión a aplicar una metodología de evaluación en particular.
2. El Consorcio ofreció una tuneladora para todo el túnel, que va a costar más pero va a permitir terminar la obra más rápido y con una calidad apropiada, que es el propósito final.  En otras palabras, el Consorcio ofrece una posibilidad superior a la establecida por el Estado. No obstante, se sabe que hay zonas en donde por las características geológicas es mejor usar la excavación tradicional, pero en todo caso los costos son asumidos por el concesionario, como ocurre en cualquier concurso a suma alzada.
3. La evidencia demuestra que la demanda está por encima de lo esperado, en consecuencia adelantar la construcción de las estaciones va permitir que los trenes empiecen a operar y con ello aliviar el día a día de la población. El uso de la demanda proyecta es un método que es utilizado desde el primer metro, en la ciudad de Londres, en el año 1863. En todo caso es imposible comprobar de forma anticipada que no hay demanda suficiente, más aun analizando lo que ha pasado con El Metropolitano y la Línea 1 que han superado ampliamente las proyecciones establecidas.
4. La entrega de predios es uno de los aspectos críticos del proyecto, y ha sido un elemento que extiende los cronogramas en el caso de la construcción de carreteras. Pretender que este tema sea solucionado primero o al inicio es amarrar el inicio de todo el proyecto a un aspecto que debe ser solucionado durante su desarrollo. En todo caso, el tema escapa a las funciones de Proinversión.
5. La no inscripción de los especialistas del Consorcio en el colegio profesional respecto, ¿qué valor aporta al proyecto?

Más allá de los aspectos específicos de los temas cuestionados, lo que parece mostrar la acción de la CGR es que la prioridad es el cumplimiento estricto de las normas establecidas, no importa si estas normas no están concebidas de forma poco estructurada o son incoherentes; y el cuestionamiento a la decisión, sobre la base de argumentos elaborados por los propios servidores públicos de la CGR que no han sido difundidos o que parece no recogen las prácticas aplicadas en los sectores que son controlados –como los procesos de promoción de la inversión privada del Estado- y más bien parecen una mirada unidireccional –el proceso es analizado como obra pública y no como un proceso de promoción de una APP que sigue reglas diferentes.

Las consecuencias del anuncio de la CGR son severas para el proceso de toma de decisiones de los servidores públicos, en particular en un contexto de promoción de inversión privada en mega proyectos.

1. Temor a la toma de decisiones, pues dado que no están claros los criterios para evaluar una decisión, el servidor público va a tomarse su tiempo para decidir y va a hacer muchas consultas –legales- antes de tomar una decisión, si no quiere meses o años después terminar con una denuncia ante el Poder Judicial.
2. No decisión, pues es mejor que decidir –ejercer el criterio profesional bajo el marco legal vigente- y que luego la acción de control señale que no está de acuerdo con el criterio aplicado.  La acción de control posterior que no tiene hallazgos –no se decidió nada por lo que no hay que analizar- seria en consecuencia una “impecable gestión”.
3. “Tramitología”, pues a fin de orientar el criterio empiezan a aparecer más normas que regulan el comportamiento de los servidores públicos, y que en la práctica hacen aún más difícil tomar decisiones.
4. Orientación al proceso por parte de los servidores públicos, pues resulta más importante el proceso, no importa si mejora la calidad de vida de las personas.  Con el adicional que el servidor público está más dedicado a evidenciar que no cometió ninguna “falta” y menos a mejorar la calidad del servicio.
5. Desperdicio de recursos, pues el control implica destinar recursos económicos para financiar al personal, y más importante, tiempo, para hacer el control, para elaborar la evidencia que permita mostrar los criterios aplicados para tomar la decisión, y para sustentar ante los responsables del control las razones de la decisión.  Hay que considerar que el recurso más escaso del servidor público es el tiempo.

Las organizaciones de control más avanzadas están más orientadas al control del resultado e impactos de la acción del Estado en la población, y menos a vigilar cómo son tomadas las decisiones o si fueron aplicadas todas las normas establecidas. Lo importante es lograr que el dinero de los impuestos produzca bienestar en la sociedad, y eso es lo que debe ser materia de control. En ese sentido, los desafíos que enfrentamos para ir en esa dirección implican realizar cambios estructurales, como repensar las bases estructurales del control gubernamental, que implican cambios en la Ley; tener la capacidad para identificar los espacios para la corrupción, que implica realizar una análisis para identificar dichos espacio y aplicar planificación inteligente de las acciones de control; y lograr una sanción efectiva, que es una responsabilidad del Poder Judicial, para que no exista impunidad. Sería bueno empezar cuanto antes esta reforma (FAC).

Lampadia

[1] La cita textual está en el Artículo 6 de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, de julio del 2002.

[2] No existe decisión “técnica”, lo que existe es una decisión, que pueden tener evidencia –referentes previos- o no. Y no significa que una sea una “buena” decisión y la otra una “mala decisión”, sino que es solo es una decisión. En el caso del Estado, sin embargo, lo mejor es tomar decisiones con evidencia pues una alta posibilidad de que lo propuesto funcione, y en ese sentido como son utilizados el dinero de los impuestos no está poniéndose en riesgo ese capital, a diferencia de una decisión evidencia donde al probabilidad de equivocarse es mayor.

En Lampadia hemos insistido numerosas veces sobre la necesidad de emprender una verdadera revolución educativa si queremos nivelarnos con los estándares educativos de los países más avanzados y enfrentar los retos que traerá la cuarta revolución industrial a nuestros pobres.

Lamentablemente, dada la falta de pensamiento crítico de la sociedad y la limitada participación de nuestra clase dirigente en el debate nacional, nos hemos dejado llevar por la ilusión de los emprendimientos del Estado, que están muy lejos de la gran movilización social que debemos desarrollar. 

Luego del CADE 2014, en el que tuvimos la visita de Lant Pritchett, Presidente de la Maestría en Políticas Públicas del programa de la Escuela de Gobierno Kennedy de Harvard para el Desarrollo Internacional,  tuvimos la ocasión de entender que necesitábamos emprender una gran revolución educativa, pues el mundo se disparaba y nosotros nos estábamos quedando.

Pritchett nos dijo que necesitamos un sistema de “estrella de mar” (organismo que no tiene control central). Este sistema debe dar espacio para la novedad. Debe ser un sistema abierto, funcional y debe mostrar resultados positivos. “Se debe evitar el control central del proceso educativo, este debe ser lo más local posible, generar una gran presión por resultados, respaldarse en una red profesional, soporte técnico y financiamiento flexible”. Comentó que la educación privada puede ser adecuada, pero no basta si no se arregla el conjunto del sistema. Indicó que debiéramos empezar por tener una visión clara sobre adonde queremos llegar, que necesitamos una reforma del tipo “Big Bang” y que el gradualismo no nos llevará a ninguna parte. (Ver en Lampadia: Tenemos que emprender una revolución educativa).

Ante el tremendo reto que se nos dibujaba, en Lampadia propusimos:

Además de publicar esta propuesta varias veces, le enviamos una comunicación personal al ministro Saavedra, pero nunca recibimos la menor reacción de él o de algún funcionario del ministerio.

Hace un par de semanas coincidieron las presentaciones del Ministro de Educación, Jaime Saavedra, en el Simposium del Oro y la Plata y una nueva presentación de Lant Pritchett en el primer Foro de Educación de la Alianza del Pacífico. Líneas abajo contrastamos ambas presentaciones y comprobamos, una vez más, la falta de reacción de la sociedad para asumir nuestra realidad y actuar en consecuencia. Veamos lo que nos dice nuestro ministro y el nuevo llamado a la acción de Pritchett:  

La Educación en el Perú según el Ministro Saavedra

El Ministro de Educación, Jaime Saavedra, hizo una cerrada defensa del manejo de la educación en el actual gobierno y de la educación pública, desconociendo (una vez más) el aporte del sector privado. Veamos algunos de sus mensajes:

• ¿Cuál es la gran diferencia entre Perú y Canadá? Que en Canadá, la mayoría de niños van a colegios públicos.
• En los países de la OCDE, a la que queremos acceder, la educación básica es pública.
• El Perú dedica muy pocos recursos a la educación. Tenemos una educación mediocre y esto no parece importarle a nadie.
• A pesar de todo, hemos avanzado y en primaria las capacidades en matemáticas han llegado a 13% y en comprensión de lectura a 20%. Los salarios de los maestros han subido en 44% y la inversión por alumno aumentó en 85%.
• Pero en segundo grado, todavía el 50% no entiende lo que lee y solo el 27% tiene habilidades matemáticas.
• El salario promedio de los maestros es de S/. 2,000, un tercio del ingreso real de hace 30 años.
• La ruta futura es la de una reforma integral que abarque salarios, infraestructuras y otros.

• La inversión en infraestructuras ha pasado de S/. 2,100 millones el 2011 a S/. 3,500 el 2016.
• La mayoría de colegios tiene dos y hasta tres turnos por día, una decisión de los años 70. Se ha pasado un buen número de colegios a jornada completa.
• Se ha reforzado el rol del maestro.
• Los aumentos de salarios serán en función de la meritocracia.
• Han entrado 8,000 nuevos maestros (de 200,000 que concursaron), con un bono de ingreso de S/. 18,000 per cápita.
• Hemos aumentado el presupuesto de 3% del PBI a 4%, para “dar la educación pública que se merecen nuestros niños”.

La Educación en el Perú según Lant Pritchett

El experto de Harvard habló de los retos de la educación en los países de la Alianza del Pacífico (AdP): Colombia, Chile, México y Perú, con referencias específicas a nuestro país. Veamos sus mensajes más importantes: (textos y cuadros transcritos, traducidos y glosados por Lampadia)

• Se debe buscar una base sólida y alcanzar las estrellas.
• Los países no solo necesitan trabajadores con capacitación adecuada, también necesitan emprendedores, líderes políticos, líderes sociales y, para el liderazgo se necesita un sistema que pueda producir estrellas.
• La buena noticia es el aumento del acceso (casi universal) a la educación.
• Pero, confunden objetivos de escolaridad con objetivos de educación.
• Los chicos que salen de los colegios, ¿están capacitados para ser los trabajadores del siglo XXI? – Sin dudas, ¡No¡
• Están atrasados con respecto a los países más avanzados y con respecto a países similares y más pobres.

Un reciente estudio de EY “Las Asociaciones Público-Privadas y el desafío global en infraestructura”, brinda una visión de las APPs y los modelos más exitosos a nivel internacional. Grandes ejemplos de desarrollo e inversión en infraestructuras para el Perú. Las APP son una herramienta fundamental para superar las brechas de infraestructuras en todo el mundo y es la herramienta que están usando los países más desarrollados desde hace muchos años.

En el Perú tenemos grandes dificultades en el desarrollo de los proyectos de inversión, entre ellos los de infraestructuras. Primero por las demoras entre las adjudicaciones y los cierres financieros de los contratos de APPs. Además, una vez finalizados los convenios, se dan mil dificultades para el inicio de las obras, tanto por trámites con otras agencias del Estado, como los municipios y por inmensas dilaciones en los procesos de expropiación que son parte de los proyectos.  

En el estudio de EY, se afirma que “entre los años 2008 y 2014, se adjudicaron 60 proyectos de infraestructuras a través de APPs, por un importe de US$22.6 mil millones, los cuales crecieron a una tasa promedio anual de 51.5%, reflejando el gran interés del sector privado y público en establecer esta modalidad de proyectos, sobre todo en los sectores de transporte y energía (electricidad) que representaron el 34% y 29% de los proyectos adjudicados, respectivamente. (Ver gráfico inferior)

Tradicionalmente, el financiamiento de las infraestructuras en el Perú quedaba en el ámbito del sector público, pero ante la envergadura del reto y el desarrollo de esquemas contractuales eficientes entre el sector público y privado, han tomado mucha relevancia las APPs, los cofinanciamientos y las iniciativas privadas. Ver en Lampadia: Asociaciones Público Privadas: Una solución efectiva ‘HOY’.

Una de las mayores ventajas de los contratos de concesión de infraestructuras es que incluyen las provisiones necesarias para el mantenimiento de las instalaciones correspondientes asegurados por plazos de hasta 30 años. Según Gonzalo Prialé, Presidente de AFIN, en una entrevista con Lampadia, afirmó que “esa es la gran diferencia entre una obra público-privada y una obra pública que no tiene mantenimiento asegurado y termina perdiéndose lo invertido. Es la historia del Perú: carreteras rotas, obras destrozadas o inútiles, y ese capital perdido se debe a la falta de mantenimiento. Las APP son el vehículo que le permitiría al país atacar este problema con la mayor celeridad.”

Sin embargo, gracias a la maraña burocrática, a la desidia del aparato público y a las angustias fiscales del MEF, en el 2015 se ha reducido extremadamente el monto de inversión (ver gráfico superior), más aún si se considera que el número de proyectos adjudicados es el mismo que en el 2014 (10 proyectos).

En el estudio de EY, se presentan 5 tendencias clave que todo gobierno debe considerar para mejorar su participación de APPs en el mercado:

1. Incentivos para desplegar el modelo APPs

Los mercados de APPs más dinámicos del mundo son aquellos en los que el gobierno apoya y desarrolla proyectos a través de incentivos, ya sea desde el acceso a recursos especializados y la supervisión del gobierno u otra ayuda financiera, como las garantías.

2. Estandarización de principios, procesos y documentos

Los mercados que adoptan posiciones y documentos estandarizados desarrollan una mayor participación del sector privado y portafolios de proyectos más sólidos. Además, la estandarización vuele más sencillas las negociaciones del contrato, conduce a plazos de contratación más cortos y menores costos de licitaciones tanto para los socios del sector público y privado.

En el cuadro inferior se puede observar un claro ejemplo de la estandarización y facilitación de inversiones de APPs en 4 principales economías:

3. Intervención proactiva en los mercados de capital

La crisis financiera mundial ha dañado a los mercados de financiamiento de proyectos; sin embargo, esta tendencia ya está cambiando. En muchos países, las APPs están recuperando su participación en los fondos de pensiones y aseguradoras. Este aumento de la participación no ha sido un fenómeno instigado puramente por el mercado, sino también por intervenciones del gobierno, tales como el pago de intereses subvencionados.

4. Evaluación del Valor por Dinero

La evaluación ex – ante del Valor por Dinero (VPD) del modelo APP con respecto a los enfoques de licitaciones tradicionales sigue siendo un tema de mucho debate. En la mayoría de los ámbitos de la contratación, el “costo de oportunidad” para el gobierno y el mayor impacto sobre la economía son, a menudo, pasados por alto.

5. Evaluación retrospectiva de los proyectos de APPs y la contratación

El escrutinio retrospectivo de los proyectos es un medio importante para monitorear el desempeño continuo, el VPD y garantizar la transparencia.

En Lampadia, hemos analizado un ejemplo muy exitoso de las APP que lograron pasar las vallas de la mentalidad estatista, tenemos los hospitales de ‘Bata Blanca’ de ESSALUD: Alberto Leopoldo Barton Thompson y Guillermo Kaelin de la Fuente. (Ambos iniciados en el gobierno anterior). Ver: APPs en salud: Poniendo a la población por delante y Las APP han generado servicios de salud de alta calidad. Estos son los mejores hospitales del Estado (y probablemente también, del sector privado) que se hayan construido en toda nuestra historia.

Esperamos que con estos consejos de EY y la contrastación de las mejores experiencias internacionales, el gobierno adopte de manera permanente y continua el uso de APPs para cerrar las brechas de infraestructuras económicas y sociales. Solo así, podremos ofrecer a nuestros ciudadanos y empresas, los espacios de desarrollo de sus necesidades y ambiciones. Lampadia

En los últimos días se han difundido, profusamente, en los medios nacionales, los resultados de la prueba PISA del 2012 en los que el Perú obtuvo pésimas calificaciones. Estos datos que fueron publicados y comentados con mucha anterioridad (ver en Lampadia: ¡Se agrava la tragedia educativa!), se han difundido como si fueran recientes y producto de una nueva evaluación. 

Como el Lampadia nos gusta agregar valor a las noticias, nos sorprendió que la OECD (promotora de las pruebas PISA), vuelva a difundir los mismos datos sin propósito aparente, tal como se vio en nuestros medios.

Resulta ser que el aporte de la OECD se debe una publicación de un estudio hecho como consecuencia de los resultados de la prueba PISA el 2012; en el que se hace un diagnóstico de la situación, se comparan distintas experiencias (incluyendo las de los países que ya forman parte de la OECD) y plantea importantes recomendaciones para afrontar las debilidades de los alumnos de bajos rendimientos.

El estudio es un magnífico aporte al análisis contingente de las políticas educativas y merece difundirse y analizarse. Con ese propósito hemos traducido el resumen ejecutivo de la publicación de la OECD, presentamos el índice de contenidos y unas tablas donde se aprecia la performance de los peruanos. Además incluimos el enlace a la publicación original: Low-Performing Students – Why They Fall Behind and How To Help Them Succeed.

Tabla de Contenidos

• Prefacio
• Resumen Ejecutivo
• Guía del lector
• ¿Quiénes son y dónde están los estudiantes de bajo rendimiento?
• Antecedentes del estudiante y el bajo rendimiento
• Compromiso, motivación y confianza en si mismos entre los estudiantes de bajo rendimiento
• De qué manera se relacionan las características de los colegios con los bajos rendimientos
• Políticas de los sistemas escolares y el bajo rendimiento de los estudiantes
• Un marco normativo para hacer frente a los bajos rendimientos de los estudiantes

RESUMEN EJECUTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LA OECD

Traducido por Lampadia

Son demasiados los estudiantes de todo el mundo que están atrapados en un círculo vicioso de bajo rendimiento y motivación que lleva a que hayan más alumnos con malas notas y además, mayores deserciones de las escuelas. Peor aún, los malos resultados escolares tienen consecuencias de largo plazo, tanto para el individuo como para la sociedad en su conjunto. Los estudiantes con bajo rendimiento escolar a la edad de 15 años, enfrentan un alto riesgo de abandonar la escuela por completo. Cuando una gran parte de la población carece de las habilidades básicas, el crecimiento económico de un país a largo plazo se ve gravemente comprometido.

Los resultados de PISA 2012 muestran que más de uno de cada cuatro estudiantes de 15 años en los países de la OCDE, no alcanzaron un nivel básico de competencia en al menos una de las tres materias principales que evalúa PISA: lectura, matemáticas y ciencias. En números absolutos, 13 millones de estudiantes de 15 años de los 64 países y economías que participaron en PISA 2012, tuvieron un rendimiento bajo, en por lo menos una asignatura.

La reducción del número de alumnos de bajo rendimiento no sólo es un objetivo por sí mismo, sino también una forma eficaz de mejorar el rendimiento general de un sistema educativo y la equidad, ya que los alumnos de menor rendimiento son,  desproporcionadamente, de familias de escasos recursos económicos. Brasil, Alemania, Italia, México, Polonia, Portugal, Rusia, Túnez y Turquía, por ejemplo, mejoraron su desempeño en matemáticas entre 2003 y 2012 mediante la reducción de la proporción de bajos rendimientos en este tema. ¿Qué tienen estos países en común? No mucho; como grupo, son casi tan diversos socio-económica y culturalmente,como es posible. Pero ahí está la lección: todos los países pueden mejorar el rendimiento de sus alumnos, teniendo políticas correctas y la voluntad para ponerlas en práctica.

Múltiples factores de riesgo que actúan en concierto

Los análisis muestran que los malos resultados a los 15 años no son producto de un solo factor de riesgo, sino más bien de una combinación y acumulación de diversos obstáculos y desventajas que afectan a los estudiantes durante toda su vida. ¿Quién es más probable que sea un estudiante de baja performance en matemáticas? En promedio, entre los países de la OCDE, una joven desfavorecida socio-económicamente, que vive en una familia monoparental, en una zona rural, es de origen inmigrante, habla en su casa un idioma diferente al de la instrucción escolar, no habría ido a la escuela pre-primaria y habría repetido un grado, tiene una probabilidad de 83% de ser una estudiante de baja performance.

Si bien estos factores de fondo pueden afectar a todos los estudiantes, entre los alumnos de bajo rendimiento, la combinación de factores de riesgo es más perjudicial para los estudiantes desfavorecidos que para los más favorecidos. De hecho, todas las características demográficas consideradas en el informe, así como la falta de educación pre-primaria, aumentan la probabilidad de bajos rendimientos por un margen más amplio entre los desfavorecidos que entre los estudiantes favorecidos, en promedio en los países de la OCDE. Sólo repetir un grado tiene mayores penalidades para los estudiantes favorecidos. En otras palabras, los estudiantes en desventaja no sólo tienden a ser afectados con más factores de riesgo, además, esos factores de riesgo tienen un mayor impacto en el rendimiento de estos estudiantes.

Actitudes poco positivas hacia la escuela y el aprendizaje

Los alumnos de bajo rendimiento tienden a tener menos perseverancia, motivación y autoconfianza en matemáticas que los estudiantes de mejor rendimiento y a faltar a clases. Los estudiantes que han faltado a la escuela al menos una vez en las dos semanas previas a la prueba PISA, son casi tres veces más propensos a tener bajo rendimiento en matemáticas que los estudiantes que no faltan.

Sin embargo, tal vez resulte sorprendente que los que obtienenbajo rendimiento en  matemáticas pasan un tiempo similar que los estudiantes de mejor rendimiento en algunas actividades de matemáticas, tales como la programación de computadoras o participando en concursos de matemáticas. Ellos son más propensos a participar en un club de matemáticas y jugar al ajedrez después de la escuela, tal vez debido a que estas actividades se presentan como recreativas y se basan en interacciones sociales.

Maestros y escuelas que brindan menos soporte

Los estudiantes que asisten a escuelas donde los maestros son más colaboradores y tienen mejor estado de ánimo, son menos propensos a tener bajo rendimiento, mientras que los estudiantes cuyos maestros tienen bajas expectativas para ellos y están ausentes más a menudo, son más propensos atener bajos rendimientos en matemáticas, incluso considerando el contexto socio-económico de los estudiantes y las escuelas.

Además, en las escuelas con mayor concentración de alumnos de bajo rendimiento, la calidad de los recursos educativos es menor, y la incidencia de la escasez de maestros es mayor, en promedio entre los países de la OECD, incluso considerando las condiciones socio-económicasde los estudiantes y las escuelas. En los países y las economías donde los recursos educativos se distribuyen más equitativamente en todas las escuelas, hay menos incidencia de bajo rendimiento en matemáticas, y una mayor proporción de mejor desempeño, incluso cuando se comparan los sistemas escolares cuyos recursos educativos son de calidad similar.

El análisis también muestra que un mayor nivel de asistencia a la misma escuela (inclusión social),de estudiantes favorecidos y desfavorecidos,está fuertemente relacionado con menores proporciones de bajos rendimientos. Estos hallazgos sugieren que los sistemas que distribuyen de forma más equitativa los recursos educativos y los estudiantes entre las escuelas, podrían beneficiarse disminuyendo los bajosrendimientos, sin socavar a los estudiantes de mejor performance.

Políticas que pueden ayudar a romper el ciclo de bajo rendimientos y abandonos

El primer paso para los hacedores de políticas es hacer que la lucha contra los rendimientos bajos sea una prioridad en su agenda depolítica educativa – y que esa prioridad se traduzca en recursos adicionales. Tomando en cuenta el nivel en que el perfil de bajos rendimientos varía según los países, la lucha contra los bajos rendimientos requiere un enfoque múltiple, adaptado a las circunstancias nacionales y locales. 

Una agenda para reducir la incidencia de bajos rendimientos puede incluir varias acciones:

• Desmantelar las múltiples barreras para el aprendizaje.
• Crear ambientes de aprendizaje exigentes y colaborativos en la escuela.
• Proporcionar apoyo en remediación tan pronto como sea posible.
• Fomentar la participación de los padres de familia y las comunidades locales.
• Inspirar a los estudiantes a aprovechar al máximo las oportunidades de educación disponibles.
• Identificar los alumnos de bajo rendimiento y diseñar una estrategia a la medida.
• Proporcionar apoyo focalizado a las escuelas y/o familias desfavorecidas.
• Ofrecer programas especiales para inmigrantes, minorías lingüísticas y estudiantes de origen rural.
• Hacer frente a los estereotipos de género y asistir a las familias de un solo padre.
• Reducir las desigualdades en el acceso a la educación temprana y limitar el empleo de la segmentación de estudiantes.

Fuente:

OECD (2016), Low-PerformingStudents: WhyTheyFallBehind and HowtoHelpThemSucceed, PISA,

OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/97892642502-46-en.

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