El resultado electoral tan ajustado a favor del PPK (hasta el momento) y el hecho de que Fuerza Popular posea una mayoría parlamentaria holgada, son casi un mandato para el cogobierno. Pero es muy poco probable que Fuerza Popular acepte cogobernar, si es que PPK se lo propusiera en el caso de que éste resultara elegido. Lo que sí podría y debería haber es un acuerdo político para que el Congreso apoye un conjunto de reformas indispensables para implantar el imperio de la ley; reducir la inseguridad; buscar un Estado profesional, meritocrático, eficiente y facilitador; formalizar; y levantar el potencial de crecimiento del Perú.

Ese acuerdo podría darse muy fácilmente en torno a las reformas y propuestas en las que ambos planes de gobierno coinciden, que son muchas. Aquí las enumeramos y también sugerimos los puntos que no están en ambas propuestas pero podrían agregarse a un eventual acuerdo de gobierno:

1. Reforma judicial, policial y anticorrupción

a. Reformar el Consejo Nacional de la Magistratura

b. Limitar el acceso de casos a la Corte Suprema para favorecer la predictibilidad

c. Expediente digital único desde la PNP hasta el INPE

d. Depuración de la policía

e. Reorganizar las escuelas policiales

f. Policía comunitaria

g. Reforzar la investigación policial

h. Interconexión digital y plataforma de interoperabilidad al interior de la PNP y con todas las instituciones judiciales-penales

i. Reforma de la Contraloría

j. Gobierno Abierto (Autoridad Nacional acceso a la información)

Además, en este punto, el Congreso podría aprobar dos medidas propuestas por Fuerza Popular que serían de mucha utilidad en la lucha contra la corrupción:

k. Crear  una Procuraduría General autónoma y lejana del poder político

l. Darle a la Defensoría del Pueblo la condición de “litis consorte” para que se sume a la causa del denunciante de un acto de corrupción

2. Estado moderno, digital, facilitador, profesional

a. Reforma del Servicio Civil en todos los niveles y gestión por resultados

b. Eliminación de trámites, requisitos y exigencias en todos los sectores. PPK propone una ley de eliminación de 150 trámites y creación de la Oficina de Impacto Regulatorio. FP tiene una propuesta más agresiva.

c. Gobierno electrónico, digitalización del Estado, plataforma de interoperabilidad, integrar bases de datos

Además, Fuerza Popular propone:

d. TUPAs municipales y sectoriales únicos

3. Gestión de la infraestructura

a. PPK propone nuevo rol para Proinversión: planificará y priorizará toda la obra pública y público-privada en un plan quinquenal. Y se descentralizará.

Esta solución tendría que ser concertada con FP, que propone un “sistema Integrado de Planeación de Políticas Públicas” y “Unidades de Gestión de Servicios y Procesos”

b. Reforma de las Empresas Municipales de saneamiento (EPS)

4. Educación

a. Afianzar la carrera magisterial meritocrática

b. Aprendizajes usando tecnologías de la información y pedagogía constructiva

c. Impulsar investigación, ciencia y tecnología

PPK propone ley para viabilizar el canon universitario para investigación

5. Salud

a. PPK plantea integrar sistemas vía una “Tarjeta Única de Salud”. Buena idea.

b. Fuerza Popular propone:

a) Meritocracia y gerencia por resultados

b) Extender horario en los hospitales

c) Restaurar CLAS

d) “Bonos de Impacto Social” para crear postas o centros de Salud

c. Ninguno de los dos plantea una reforma fundamental: avanzar en separar la financiación de la prestación de servicios: fondos que contraten, contra resultados. Habría que acordarla.

6. Descentralización

Ambos proponen fortalecer la capacidad del gobierno central para capacitar, monitorear y negociar mejoras en los servicios y la ejecución de la obra pública de las regiones y municipios, pero con mecanismos institucionales distintos:

a. PPK: Ministerio de Apoyo a las Regiones (MAR) y descentralización de una nueva Proinversión

b. Fuerza Popular:

a) Unidades de Gestión de Servicios y Procesos (UGSP) para acordar metas,   reformar y garantizar los servicios de educación, salud, agua y saneamiento y la inversión pública.

b) Las transferencias a gobiernos sub nacionales condicionadas  a la reducción de brechas

Una posibilidad es que en este punto PPK, si es Presidente, pida facultades legislativas para desarrollar su propuesta.

Pero lo que ninguno ha planteado son las medidas para ordenar el proceso y recuperar capacidad de supervisión y sanción por parte del gobierno central, que necesitarían ser parte de un acuerdo político:

a. Redistribución racional de competencias entre los tres niveles de gobierno (matrices)

b. Proceso de recertificación y acreditación de capacidades para desempeñar funciones transferidas

c. Instrumentos de supervisión, control, sanción e intervención temporal ante incumplimiento de políticas o falencia de servicios públicos.

d. Todos los auditores pasan a la Contraloría (lo plantea FP)

e. Reforma del canon (lo plantea PPK)

f. Incentivos a la integración regional (PPK plantea mancomunidades y FP “contratos plan” interregionales. Pero se necesita más).

7. Formalización

a. Reforma de la SUNAT (reorganizar, facilitar)

b. Fortalecer Consejo Nacional de Trabajo para lograr consensos (para flexibilizar)

c. Reforma integral de sistema de pensiones (desafío luego de la ley 95.5%)

d. Titular comunidades campesinas y nativas (ninguno lo propone, pero habría que avanzar hacia la titulación individual voluntaria al interior de las comunidades)

e. Formalización de la minería informal, pero proponen mecanismos distintos:

a) PPK: Crear Banco de Fomento Minero que adquirirá producción

b) FP: Legislación diferenciada por regiones, valla más baja

f. PPK propone reducciones tributarias: bajar IGV, 10% del Impuesto a la Renta por   10 años, o Impuesto  2.5% de las ventas, a empresas que facturen hasta 2,300 UIT. Está por verse si el Congreso aprueba estas medidas.

g. PPK propone sustituir la CTS por seguro de desempleo para los nuevos. Una  buena  medida que parece difícil que FP la apruebe.

h. FP propone dos años sin impuesto a la renta y apoyo en la gestión.

i. FP propone evaluar la posibilidad de usar parte del IGV para aportes pensionarios lo que tendría un efecto positivo en la formalización

Ninguno propone la necesaria flexibilización laboral para facilitar la contratación y des-contratación. Esto es indispensable y debería ser motivo de un acuerdo político.

8. Reactivación

a. Eliminar drásticamente tramitología para impulsar inversiones productivas y en infraestructuras

b. Impulsar APPs

c. “Adelanto social” en minería

d. Masificación del gas, petroquímica y modernización de PetroPerú

e. Extender Sierra Productiva o Haku Wiñay a toda la sierra rural

f. Profundizar diversificación productiva: turismo, plantaciones forestales, acuicultura

A estos puntos, que podrían formar parte de un acuerdo político, habría que agregar los relativos a una reforma electoral y política que no ha sido  planteada en ninguno de los dos planes de gobierno, pero que es fundamental para reconstruir un sistema de partidos y mejorar la calidad de la democracia y de las elecciones. Al respecto, durante la campaña voceros de ambos partidos expresaron que tomarían como base las propuestas de la asociación Transparencia presidida por Felipe Ortiz de Zevallos. Es indispensable un acuerdo sobre una reforma política que sea aprobado a comienzos del nuevo Congreso. 

Lampadia

 

Construir una meritocracia

Con el siguiente ensayo terminamos el quinto componente de nuestro análisis de la Reforma Policial que incluyen nuestras propuestas de ajustes y mejoras a los avances actuales. Ver los despachos anteriores en nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI.

Algo fundamental para la construcción de un Estado moderno y efectivo es instalar la meritocracia en el ADN de los procesos estatales. Como hemos informado en Lampadia, el país que incorporó la meritocracia con gran éxito fue Singapur, uno de los países más exitosos de la tierra. Esta fue implantada por su fundador, Lee Kuan Yew, que además fue una suerte de maestro de Deng Xiaoping, el gran reformador que sacó a la China del comunismo.

Curiosamente, el ex Presidente García, que en sus presentaciones internacionales alaba a ambos líderes, en su propio segundo gobierno,  cometió el error de ir contra la meritocracia bajando el sueldo a los funcionarios públicos. Peor aun, ahora, en medio de la campaña electoral, ha vuelvo a girar la tuerca en el sentido contrario de la historia proponiendo adherir nuevamente las recetas del populismo, absolutamente contrarias a la prédica y praxis de los líderes que no deja de exaltar.  

Resumen ejecutivo

Si bien la ley de Carrera Policial establece la evaluación de desempeño, esta no ha sido reglamentada aun y apenas tiene un coeficiente de 2 en un total de 10 puntos, para el ascenso. Los exámenes de rendimiento físico se acaban de instaurar pero no los hay de tiro al blanco porque no había balas ni pistolas. Y para el ascenso a general el peso de la amistad o el compadrazgo, cuando no la complicidad, sigue siendo muy elevado.

Introducción

Hemos visto, en el informe anterior, que la adopción del presupuesto por resultados en el sector Interior está permitiendo empezar a introducir racionalidad, planificación y metas en el gasto y la labor policial, particularmente en lo que se refiere a seguridad ciudadana. Pero, como es obvio,  quien aplica las políticas de seguridad contenidas en los presupuestos por resultados y en la matriz de compromisos, son los oficiales y subalternos de la policía. Se necesita, por lo tanto, que ese personal sea idóneo profesional y éticamente. En “La Reforma Policial (II)” hemos dado cuenta del proyecto de ley de depuración de la policía que tendría que ser aprobado por el próximo Congreso y ejecutado por el siguiente gobierno. Pero, mientras tanto, es indispensable avanzar en la organización de una carrera policial meritocrática, que aún no existe plenamente pese a la promulgación, en diciembre del 2012, del Decreto Legislativo Nº 1149, Ley de la carrera y situación del Personal de la Policía Nacional del Perú.

No hay evaluación de desempeño

La mencionada ley de la carrera policial afirma el “principio de meritocracia”, en el sentido de que “el ingreso, la permanencia y los ascensos en la carrera, se fundamentan en los méritos y en las capacidades personales, profesionales y técnicas”. El artículo 36° de la ley establece  la “evaluación de desempeño” con la finalidad de “ubicar al personal en el nivel que le corresponda en las Listas de Rendimiento Profesional y Técnico”, “aportar indicadores objetivos para los procesos de ascensos, asignación de cargo, otorgamiento de incentivos y evaluación para la permanencia en la institución; y garantizar el cumplimiento de las funciones asignadas, mediante indicadores de desempeño”.

Concluye el artículo 36° diciendo: “Las fases, juntas de evaluación y procedimientos para la evaluación del desempeño, se regulan en el reglamento respectivo”. Pues bien, ocurre que el reglamento todavía no había sido publicado en febrero del 2015, pese a que la ley se dio a finales del 2012. En suma, no hay evaluación de desempeño.  

Por lo demás, la propia ley le asigna a la evaluación de desempeño sólo un coeficiente de 2 de un total de 10, para los ascensos. Los otros criterios son “formación académica” (2 puntos), “experiencia para el servicio policial” (¿?) (2 puntos), “moral y disciplina” (3 puntos) y “antigüedad” (1 punto).

No hay exámenes de rendimiento físico ni de tiro al blanco

Los únicos exámenes que se ha venido tomando en la PNP para los ascensos son los médicos y de conocimientos (en este último caso, por lo general sobre temas que muchas veces no son útiles para la labor policial), aunque efectivos u oficiales que están en zonas alejadas o de emergencia son exonerados de dichos exámenes dándoles el puntaje máximo. Como nos explicó el ministro del Interior José Luis Pérez Guadalupe, en los últimos 30 años ni siquiera se ha tomado exámenes de rendimiento físico o de tiro al blanco a los suboficiales porque no había recursos, ni pistolas, ni balas. Recién, hace pocos meses, se reinstauró el examen físico y, en cuanto a las prácticas y exámenes de tiro, se ha comprado alrededor de 3 millones de balas, que ya están en la Policía Nacional, pero todavía falta adquirir las pistolas, un proceso que se dejaría encaminado para que el próximo gobierno compre 90 mil de ellas.

La distribución del personal no es una pirámide

El resultado es que los ascensos en la policía no obedecen a razones de rendimiento, desempeño o capacidad, sino a otros motivos. Y esa es la explicación de los siguientes gráficos de distribución del personal policial. El primero se refiere a los subalternos, a los suboficiales. Allí donde debería haber una pirámide, lo que tenemos es una figura cóncava, una suerte de reloj de arena, donde vemos en los grados superiores más suboficiales que en los niveles intermedios. Es decir, más jefes que subordinados. Esto obedece sencillamente a que el ascenso a los niveles superiores es un medio para subir la remuneración y nada más. No refleja ni las necesidades de la operación policial ni evaluación meritocrática alguna.

El cuadro de los oficiales es distinto, un rombo, pero refleja lo mismo: la necesidad de engrosar las categorías de mayor y comandante como un medio para subir los sueldos, con el resultado, también, de que tenemos, desde allí para abajo, muchos más jefes que subordinados.

Se supone que en el caso de los oficiales hay un grado algo mayor de meritocracia, pues, para ascender, los oficiales –salvo los exonerados, que no son pocos- sí pasan examen físico, examen médico y examen de conocimientos (incluyendo formación académica), aunque no hay una verdadera evaluación de desempeño. Pero en cuanto a la evaluación de la formación académica, por ejemplo, resulta que los criterios para su valoración  son cuestionables. Pérez Guadalupe observa lo siguiente: “…. no termino de ver claramente si esos criterios son objetivos. Un grado académico, por ejemplo, tiene un puntaje, está bien, pero debería tenerlo sólo si es sobre algo que tiene que ver con tu carrera policial. En segundo lugar, cómo llegaste a ese grado académico, de qué universidad es, si fue a distancia…”, porque las tesis, por ejemplo, se pueden eventualmente comprar en algunas universidades.

Por lo demás, como dijimos, no hay una evaluación de desempeño en regla, pues aun no ha salido el reglamento. En la actualidad, en “evaluación de desempeño” todos reciben la calificación de 100. Es algo insólito pero así es. Esa evaluación mide en teoría el rendimiento profesional, la disciplina y la aptitud para el trabajo, pero en la práctica, repetimos, todos reciben la  máxima nota. El incentivo es muy malo porque para qué se va a esforzar un oficial o un subalterno si va a recibir la misma calificación que el que no hizo nada. No hay, en suma, meritocracia. Esta evaluación, por lo demás, debería tener un coeficiente mayor que el de formación académica. En el caso de los comisarios, por ejemplo, el ministro Pérez Guadalupe, nos decía “¿cuál es la diferencia entre una comisaría y otra? No es el número de patrulleros, no es el número de efectivos, no. Es gestión y liderazgo del comisario. Debe evaluarse cuántas armas ha recuperado, cuántos delincuentes capturados, cuántos autos robados, etc.”. Y esto no existe.

Amistad y compadrazgo para el ascenso a general

Pero donde se advierte claramente la ausencia flagrante de meritocracia es en el ascenso de coronel a general. Apunta Pérez Guadalupe: “en el Ejército, por ejemplo, tu meritocracia, tu puntaje te vale el 97% de tu nota final y la entrevista es un 3% nada más. En cambio en la policía puede llegar a 50-60%. Y no la entrevista, porque no hay entrevista, sino la calificación subjetiva que te pone la reunión de generales que elabora el orden de méritos de los coroneles postulantes. Puede ocurrir, entonces, que el coronel más conocido, el más amiguero, sea el que obtenga más votos”.

La propia ley de carrera policial promulgada a fines del 2012 establece como requisito para ascender hasta el grado de coronel “tener un promedio no menor de sesenta y cinco (65) puntos en el factor rendimiento profesional o técnico, correspondiente al grado que ostenta” (el único problema, como hemos señalado, es que la evaluación de desempeño que sirve para determinar tal factor de rendimiento, no ha sido reglamentada y no se aplica), pero no establece tal requisito para el ascenso a general. Los generales gozan entonces del privilegio de escoger a sus segundos o sucesores con criterios no meritocráticos que eventualmente pueden ser de amistad o compadrazgo o incluso complicidad en actos indebidos o en formas de enriquecimiento ilícito. Esto, evidentemente, favorece la conformación de redes de corrupción. Habría que comenzar por modificar la ley en ese punto.

En resumen, aún falta mucho para implantar una verdadera meritocracia en los ascensos, pues la ley de carrera policial no ha sido reglamentada.  

Recomendaciones

1. Elaborar y publicar el reglamento de evaluación de desempeño y pasar a un sistema de ascensos claramente basado en los méritos y no en la amistad o la compadrería
2. Aumentar el coeficiente destinado a la evaluación de desempeño
3. Reducir sustancialmente el peso de la opinión del consejo de generales en los ascensos de coronel a general

Entrevistas

Perez Guadalupe, Jose Luis, Ministro del Interior, entrevista en la Hora N, 3 de diciembre 2015

Reyes, Jaime, Jefe de gabinete de asesores del Ministro del Interior, y Javier Llaque, asesor, 16 de octubre de 2015

Bibliografía

Decreto Legislativo N° 1148, Ley de la Policía Nacional del Perú.

Decreto Legislativo Nº 1149, Ley de la Carrera y situación del Personal de la Policía Nacional del Perú.

Decreto Supremo N°016-2013-IN, Reglamento de la Ley de Carrera y Situación del personal de la Policía Nacional del Perú.

Decreto Legislativo Nº 1150, que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú.

Lampadia, “La Reforma Policial (I)”, 14 de enero de 2018

Lampadia, “La Reforma Policial (II)”, 8 de febrero de 2016

Pérez Guadalupe, José Luis, Ministro del Interior: “Meritocracia en la Gestión Policial: al servicio del ciudadano”, Presentación en CADE 2015, Lima, 3 de diciembre 2015

Lampadia