El Estado Base Cero

David Belaunde Matossian
Para Lampadia

El intervencionismo estatal va con viento en popa ideológicamente en Latinoamérica y en el Perú. Y ya no son sólo los izquierdistas tradicionales que claman por “más Estado”. Incluso comentaristas en diarios como Gestión pretenden recordarnos con tono paternalista lo “bajos” que son nuestros tributos en comparación con la OCDE o algunos países latinoamericanos – como si el pagar más impuestos fuera un fin en sí.

Ante el peligro de una fiscalidad más punitiva, de un mayor endeudamiento, y del derroche y mayor corrupción que genera un mayor gasto público, los ciudadanos pueden sin duda reclamar que cada centavo gastado se justifique plenamente. ¿Cómo podemos asegurarnos de que esto sea el caso?

El expresidente americano Jimmy Carter creía tener la respuesta. En 1973, introdujo en el Estado de Georgia la metodología de presupuesto base cero (zero-based budgeting o ZBB). Esta metodología, desarrollada por Texas Instruments a finales de los 60, consiste en presupuestar “desde cero” es decir calculando el gasto estrictamente necesario en vez de extrapolar del pasado mecánicamente. En 1977, estando ya en el cargo por el que más se le conoce, intentó introducirlo en la administración federal.

Sin sorpresa, la iniciativa de Carter fue torpedeada por burócratas y lobbies de proveedores y fracasó. Sin embargo, existe hoy un rebrote de interés en el sector público americano, así como en Estados de países emergentes y en el sector privado a nivel mundial. Mal no nos vendría, aunque sea intentarlo.

¿Cómo se presupuesta la acción estatal desde cero? La idea fundamental es que el gasto público debe ser eficaz y eficiente. La “eficacia” se refiere a la capacidad de alcanzar los resultados deseados. La “eficiencia”, por su parte, consiste en emplear el mínimo de recursos necesario para alcanzar dichos resultados. Los principios de eficacia y de eficiencia se aplican en dos etapas fundamentales: la determinación de objetivos y la determinación de medios.

Determinación de objetivos

El primer paso consiste en sustentar la acción de cada área de intervención estatal en un número limitado de objetivos que deben ser:

• Concretos, medibles y realizables: La “Justicia social” por ejemplo no lo es. El acceso de x familias adicionales a servicios de agua y desagüe, por ejemplo, sí.
• Coherentes y priorizados: Se debe comenzar por objetivos primarios. Por ejemplo, si tomamos el caso de la Sunafil, “aumentar las fiscalizaciones” no debería ser un objetivo en sí. La meta debería estar pensada en términos del beneficio social teórico esperado: por ejemplo, un mayor número de empleados recibiendo todos los beneficios de ley.  Ello implicaría considerar también los efectos adversos: por ejemplo, ¿en cuánto podría aumentar el desempleo como resultado de una mayor imposición de beneficios de ley que encarecen la mano de obra y provocan la quiebra de negocios de bajo margen? Esto a su vez permitiría explicitar los arbitrajes necesarios: por ejemplo, ¿cuántos desempleados adicionales el gobierno considera que se puede tolerar a cambio de que un empleado adicional goce de todos los beneficios de ley?

Determinación de medios

Habiendo determinado el qué – los objetivos concretos que perseguimos como sociedad – la pregunta del cómo se divide en dos: ¿qué canales de intervención son los indicados? y ¿cuántos recursos son necesarios?

La pregunta más básica sobre canales de intervención es: ¿Para alcanzar los objetivos fijados, es necesaria la acción gubernamental, o el mercado la puede alcanzar espontáneamente? De ser necesario que el Estado intervenga, ¿cómo lo debe hacer? ¿Orientando al sector privado? ¿Regulando? ¿Concesionando? ¿O, actuando directamente? Aquí podrían salir respuestas innovadoras – ejemplos: privatización de parte del trabajo policial (operaciones de back office), concesionar servicios de trámites, etc.

A su vez, la determinación de los recursos necesarios es donde se enfocan generalmente los procesos de ZBB en el sector privado. En ZBB ya no se considera, por ejemplo, el gasto en computadoras del año anterior en bloque, sino se recalcula sistemáticamente la necesidad analizando el detalle de precios y cantidades. En algunos casos esto es bastante intuitivo: si un área con mucho personal “de campo” pide una computadora por persona, inmediatamente suena excesivo. En otros casos se requiere análisis más finos: por ejemplo, correlacionar consumo de electricidad en kwh versus metros cuadrados o número de empleados.

Lo cual nos lleva a dos otros puntos fundamentales: para que un sistema que pretende construir “desde cero” la acción gubernamental funcione, es necesario cuantificar y transparentar sistemáticamente.

Cuantificar: KPIs y Benchmarks

El corolario de objetivos concretos y cuantificables debe ser una serie de métricas (o KPIs – key performance indicators) que permitan establecer si se está llegando al objetivo y si se está siendo eficiente. Retomando el ejemplo anterior de fiscalización laboral, en términos de eficacia, se puede hablar del porcentaje de trabajadores que gozan de beneficios de trabajo, incremento en dicho porcentaje, y (la contraparte) incremento en desempleo y porcentaje de empresas intervenidas que cierran. En términos de eficiencia, es relevante hablar de fiscalizaciones por fiscalizador, o recursos dedicados al control de cada tipo de infracción. Se debe también usar benchmarks: ¿Cuánto más o menos eficientes son en otros países?

Transparentar al máximo

Finalmente, esos KPIs deben ser públicos, con amplia difusión, y accesibles en un solo lugar: por ejemplo, el portal de transparencia del gobierno central. Hoy se miden KPIs en el Estado, pero no son lo suficientemente difundidos o seguidos sistemáticamente como para que el público pueda juzgar con hechos concretos.

Las ventajas de un sistema que reconstruye cada año el gasto “desde cero” son significativas:

• Permite que los gastos innecesarios no se perpetúen en el tiempo;
• Permite, cuando la situación lo exige, hacer recortes inteligentes (renegociando precios, disminuyendo cantidades, etc.) en vez de eliminar de manera arbitraria.
• Puede satisfacer tanto a liberales (se elimina gastos innecesarios) como a intervencionistas (se legitiman aquellas intervenciones de alto impacto).
• La mayor visibilidad del gasto genera confianza en la población.
• Transparentar mediciones de KPIs permite que se genere un verdadero debate sobre eficacia y eficiencia, ya no en base a sentimientos y generalidades, como es el caso hoy, sino en base a información objetiva y análisis.

Las desventajas, a nuestro parecer, son ampliamente superables en la actualidad:

• El proceso a veces genera rechazo por ser laborioso y complejo. Sin embargo, los avances en soluciones informativas y disponibilidad de datos han reducido significativamente este inconveniente.
• Burócratas pueden oponerse a que se toque sus “feudos”. Sin embargo, la facilidad con la que se puede conseguir y difundir data y así generar comparaciones (que, por ejemplo, demuestran una amplia dispersión en precios pagados por servicios, etc.) permite hoy exponer rápidamente la ineficacia e ineficiencia. Malos “números” y un rechazo de colaborar con el nuevo esquema de presupuesto podrían ser motivos para que la Contraloría investigue posibles instancias de corrupción. Eso generaría un incentivo para que quien no incurre en ningún hecho delictivo coopere con el sistema – mientras que los otros se verían expuestos.

En el Perú el Estado aún tiene poca credibilidad ante el público y va a tener que demostrar eficacia y eficiencia antes de extender su alcance. La presupuestación base cero, con formulación de objetivos claros y medibles, el uso de KPIs y benchmarks precisos, y una amplia difusión pública de los mismos, podrían constituir las bases de una nueva legitimidad. Lampadia