Enrique Felices
Ingeniero
Para Lampadia

El Estado ha ensayado durante décadas diferentes leyes y reglamentos para contrataciones, así como sistemas para eludir su cumplimiento. El DU-021-2020, por ejemplo, insiste en crear un nuevo sistema especial de contratación de servicios y obras, eximido del cumplimiento de la ley de contrataciones.

Pero ese régimen especial no sería necesario si se cumplieran tres requisitos:

• elevar las calificaciones de los profesionales estatales y privados en las inversiones públicas;
• crear condiciones adecuadas para su desempeño profesional y el reconocimiento de su trabajo; y
• reformular e incrementar los plazos y costos de los estudios técnicos (de factibilidad a ingeniería de detalle) que hasta hoy son artificialmente bajos.

En cuanto a lo primero, vemos que en los países desarrollados la ingeniería para las inversiones públicas es una actividad regulada, con rigurosos estándares técnicos y éticos, y reservada a los que poseen la acreditación de ingeniero profesional. Para ser ingeniero profesional es necesario aprobar exámenes sobre los conocimientos que se debieron adquirir en la universidad, y evaluaciones periódicas sobre las calificaciones obtenidas en la experiencia laboral y el desempeño registrado en la misma. Esta selectividad promueve las buenas prácticas y dificulta la impropiedad. No existe en nuestro país, pero es necesario que el Estado aplique filtros.  

La selectividad existe hace más de dos siglos. En Francia se formó en 1794 la Escuela Central de Obras Públicas, que hoy es la muy exigente Ecole Polytechnique de París.  En el Reino Unido, la Institution of Civil Engineers (ICE) impulsó la ingeniería profesional para asegurar una práctica de altos estándares que protegiera a la sociedad. En el Perú se formó en 1862 el Cuerpo de Ingenieros Civiles del Estado, con exigencias de ingreso proporcionalmente mayores a las de hoy.

En resumen, se necesita mejores ingenieros y remuneraciones competitivas, pero eso no basta. Se requieren, en segundo lugar, condiciones adecuadas para el desempeño profesional.  En el servicio público, tan importante como la remuneración es el reconocimiento del trabajo, el cual solo será posible si el Estado adquiere compromisos básicos. A saber: i) Sustraer a los profesionales de las arbitrariedades del control y sus secuelas judiciales, ii) Suprimir la noción de que incurre en falta quien al aplicar su criterio profesional o juicio técnico en asuntos que combinan calidad, plazos y costos, obtiene conclusiones distintas a las del auditor, iii) Considerar buena práctica que las conclusiones contengan análisis y sustentos registrados en borradores y hojas de cálculo apta para revisión; iv) Asegurar, ante indicios de impropiedad, que los revisores sean ingenieros de calificaciones similares, v) Suprimir la pretensión de una CGR con capacidad sancionadora, y vi) Velar que los ingenieros que incumplen la ley reciban la máxima sanción.

Y se necesita, en tercer lugar, reformular e incrementar los plazos y costos de los estudios técnicos que hasta hoy son artificialmente bajos, en perjuicio del propio Estado y de sus obras. Las características físicas y sociales el país señalan que las investigaciones básicas deben ser más profundas y detalladas; que los estudios de factibilidad deben tener un grado de elaboración que permita determinar si el proyecto es ejecutable, y estimar cabalmente el costo y plazo que demanda realizar expropiaciones, eliminar interferencias, disponer de terrenos y canteras, y obtener servidumbres; también, debe ponderar si el trabajo de replanteo previo a las obras viales debe realizarlo el consultor y no el constructor.

El DU-021-2020 no asegura ninguna de estas tres condiciones.

La ingeniería de los proyectos de inversión comienza por la definición de los alcances de los trabajos por realizar y continúa con la administración de los mismos mediante contratos de servicios y obras. Tener capacidad para definir dichos alcances es una obligación básica del Estado. Dado que el gasto público es del 20 al 25% del PIB, es indispensable que sepa como contratar y comprar. De hecho, organismos internacionales como el PNUD-Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (1965) se crearon para asistir a las nacientes repúblicas de Asia y África en la formación de dicha capacidad.

El DU 021/2020, en cambio, da por sentado que el Estado no sabe definir alcances ni administrar contratos, y necesita para sus Proyectos Especiales de Inversión (PEIP) la asesoría técnica de una empresa extranjera y los servicios de administración de organismos internacionales. Esto implica, por un lado, que al cabo de treinta años de intervenciones del PNUD y otros el Estado no ha podido aprender tareas elementales de gobierno y, por otro, que se desconoce la realidad del país y de su ingeniería.

Basta un ejemplo para mostrar que la realidad es distinta. El Perú acabó mal los años 80, la llamada “década perdida” de América Latina. El Estado no invirtió en infraestructuras de transportes y a principios de los 90 había que rehabilitar toda la red vial nacional, comenzando casi de cero. Era una tarea enorme, pero se hizo. Con apoyo financiero del BID y del Banco Mundial se formularon programas, se priorizaron proyectos, se definieron sus alcances y se contrató mediante concursos y licitaciones la ingeniería y construcción de las obras. Durante ese proceso el Asesor Técnico del Estado peruano fue una empresa peruana de ingenieros consultores.

Los conocimientos de la ingeniería nacional no se han esfumado. Si, como era lógico, se hubiese convocado a los peruanos que saben, la norma resultante habría incorporado los tres requisitos antes mencionados. En cambio, el texto del DU-021-2020 trasluce que el papel principal en su preparación lo tuvieron profesiones distintas a la ingeniería. Sólo así se explican los errores de concepto que contiene, por ejemplo, en la gestión de calidad; y el desacierto de aplicar contratos estandarizados que prevén la ejecución de obras sin supervisión, sin cuaderno de obra y sin control de los avances del trabajo para autorizar los pagos al constructor.

Aparte de lo anterior, el esquema del DU-021-2020 para los PEIP (inversiones de US$ 420 millones o más) es costoso y opaco. Los organismos internacionales cobran por administración entre 3.0 y 4.0% del costo total del proyecto y el Asesor Técnico probablemente el doble; el Estado reserva habitualmente 3% para su gestión y la CGR pretende el 2%. A la suma de todo hay que añadirle el costo de la ingeniería y supervisión del proyecto, porque aún no está incluida.

La alternativa de convocar a nacionales es más económica y técnicamente mejor para el Estado, si se cumplen las condiciones que hemos mencionado. El Estado debe convocar a los privados para trabajar conjuntamente y lograr que las inversiones públicas tengan mejores procesos de selección con una ley de contrataciones que acabe con la cultura del temor, la sospecha y la denuncia insensata. Mientras ésta perdure continuarán los sistemas especiales, opacos de por sí, que reducen las oportunidades de trabajo para los profesionales peruanos competentes. Lampadia

Enrique Felices, Ingeniero*
Para Lampadia

El artículo anterior planteó una pregunta ¿Por qué la ingeniería nacional no puede realizar en el 2020 los trabajos que hacía en 1985? Una respuesta es que durante treinta años nos hemos dado maña para alejar a los mejores profesionales de la concepción de las inversiones públicas, de los procesos de selección de contratistas, y de los estudios de factibilidad, ingeniería básica y de detalle para los proyectos; y para ceder competencias del Estado a organismos internacionales u otros gobiernos a fin de salir del ámbito de nuestras propias leyes y evitar eventuales arbitrariedades de la CGR. En suma, hemos perdido capacidad nacional. Para suplirla necesitamos ahora un sistema de inversión pública que incorpore a los mejores profesionales, incluyendo una CGR no más grande sino más tecnificada. Los siguientes hechos sustentan esta respuesta.

Hasta la década del 50 las obras públicas se hacían con ingeniería extranjera. Para los hospitales, colegios y otros se trajeron planos del exterior. Después vino el aprendizaje de las firmas observando, acompañando y adaptando el trabajo de sus asociadas extranjeras. Los ingenieros individuales aprendieron en proyectos mineros y eléctricos.

En las asociaciones las firmas nacionales tomaron responsabilidades cada vez mayores, y en los 80 asumieron solas la gerencia de algunos proyectos. En esos años las inversiones públicas atraían a empresas internacionales de primera línea.

Eso no ocurre más. Desde los 90 nos hemos auto infligido la noción de que los estudios técnicos deben der baratos. Como consecuencia, las inversiones públicas atraen a las firmas extranjeras menos competentes, que subcontratan localmente todo lo posible y lo completan en su país de origen. El resultado ha sido malo , pero el formato gobierno a gobierno no se anuncia mejor. La empresa extranjera se encarga de la gerencia y supervisión (campos de mayor competencia de los nacionales), mientras la ingeniería y ejecución de obras se contratan EPC (Engineering, Procurement and Construction) con constructoras que se dejan a su libre albedrío. Estas, que  no son competentes en ingeniería, la subcontratan en condiciones desfavorables para el país porque, en efecto, la  ingeniería contratada y la subcontratada no son lo mismo.

Cuando el cliente es el propietario, la ingeniería está al servicio de las metas del proyecto, y la relación entre las partes es del tipo “Deseo contratar con usted, al precio debido, y usted desea contratar conmigo”. Cuando el cliente es una constructora, cuya meta es maximizar beneficios, la relación es “Contrato con usted, a precio de descuento, porque no me queda otra”. En los contratos EPC gobierno a gobierno (Panamericanos) los resultados están por verse. Si la construcción de edificios iguales y con plantas típicas excedió el 5% del presupuesto, la ingeniería no anduvo bien.

Para la reconstrucción del Norte vendrán firmas de primer nivel para aplicar técnicas modernas de gestión. Muchas de esas técnicas ya las usan las firmas nacionales (excluidas del formato gobierno a gobierno) salvo en inversiones públicas, debido a las normas. Así lo confirma el reciente DU 021-2020 que crea los “Proyectos Especiales de Inversión Pública” (PEIP) y los exceptúa de la Ley de Contrataciones a fin de que apliquen sistemas de trabajo tipo BIM (Building Information Technology) y contratos estandarizados NEC (New Engineering Contract), FIDIC (International Federation of Consulting Engineers) y ENAA (Engineering Advancement Association of Japon).

Los formatos FIDIC (1987) y NEC (1991) se aplican extensamente, aunque no en USA y China, y tienen modelos específicos para contratos EPC, como los de los Panamericanos: el FIDIC EPC/Turnkey (1999) y el NEC3-ECC (2005). Ambos, para el Perú, necesitarán ajustes sustanciales porque, como señala FIDIC, el modelo fue ideado para proyectos privados a ejecutarse con mínima intervención del propietario, sin supervisión de obras ni pago de valorizaciones por avance, algo que no cabe en obras públicas. Los ENAA, por su parte, no son para obras públicas sino para proyectos industriales y de generación de energía.

El BIM es uno de los sistemas ideados para dar unidad de propósito a los participantes en un proyecto. Basados en VDC (Virtual Design and Construction), permiten la pre-construcción virtual de la obra en 3D y facilitan la interacción durante todo el ciclo del proyecto. Estos sistemas ya se usan en el Perú en proyectos no públicos.

El DU-021 el Estado reconoce que las normas legales no permiten contratar las innovaciones necesarias para los proyectos y que implementarlas requiere normas especiales.  Sin embargo, no da disposiciones para superar nuestra incapacidad para realizar debidos procesos de selección. Por el contrario, autoriza que los PEIP cedan sus concursos y licitaciones a organismos internacionales mediante contratos (los contratos gobierno a gobierno están regulados desde el 2013). Persiste así en tratar el problema de la integridad de contratantes y contratistas como si fuese una cuestión de pasaporte.

A la situación actual contribuyeron varios factores. La creciente propensión al credencialismo, o acreditación del conocimiento con documentos y no con pruebas, potenciado por la proliferación de universidades; la orientación cada más gremial y menos deontológica de los colegios profesionales; y el arraigo de la presunción de culpabilidad en la actuación pública, que ocasiona conductas a contrapelo de nociones básicas de la ingeniería. Así, mientras el ingeniero,  por formación, frente a un problema busca soluciones,  el funcionario de hoy, por temor, busca culpables para descargar responsabilidades. Rasgos así se filtraron en las normas de contrataciones y se retroalimentaron. Contribuyó también el tipo de acreditación profesional de nuestros ingenieros: automática, perpetua y sin más requisito que el título profesional, algo que ocurre solo en América Latina y África.

Estas materias se deben abordar con seriedad. Para ser competitivos hay que corregir errores, revertir tendencias y pensar a largo plazo. No será sencillo. La ingeniería de proyectos ha sufrido  años normas y prácticas adversas, y desde siempre en las sociedades humanas cuanto menor es la capacidad mayor es el amor propio. Veamos:

– La disposición dada para que en los procesos de selección para estudios se pudiese ofertar el 60% del valor referencial. Ella dio paso a contratos pactados a sabiendas de que se incumplirían las exigencias técnicas mínimas. Esa práctica continúa y se refleja en proyectos mal construidos, a los que parecemos acostumbrados.

– El tope de 5% del costo de las obras, para su supervisión. Se derogó años después, favoreció la colusión entre supervisores, constructores y funcionarios.

– La creación del sistema internacional de evaluación de procesos, destinado a encargar licitaciones y concursos a organismos internacionales mediante contratos protegidos por inmunidades y privilegios. El DU-021-2020 consolida el sistema.  

– La elusión de las reglas del SNIP (por ley) y la posterior eliminación del sistema. Bajo las reglas del SNIP de seguro se habría objetado a tiempo proyectos con inversión subvaluada, como la carretera interoceánica y la nueva refinería de Talara.

Los temas relativos a la incorporación de mejores profesionales a las inversiones pública los trataremos en los siguientes artículos.  Lampadia

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*No tiene relación de propiedad o dependencia con empresas de ingeniería. Durante treinta y cinco años fue consultor privado en proyectos de inversión pública. Fue Presidente de la Asociación Peruana de Consultoría (APC) e integró el Tribunal de Ética del Colegio de Ingenieros – CD Lima