Sebastiao Mendonca Ferreira
Centro Wiñaq
Para Lampadia

Con la calidad y cantidad de las reservas metálicas que tiene el Perú, la minería puede cumplir un papel fundamental en la superación de la pobreza y en la ampliación de las puertas del desarrollo en este nuevo siglo. Sin embargo, es común escuchar que la minería genera un modelo de crecimiento dependiente de una sola actividad que restringe las potencialidades de los demás sectores económicos del país.

Este es un argumento que suena sólido, pues una economía diversificada es, por lo general, más robusta que una economía con un portafolio reducido de productos. Sin embargo, la rigidez en el pensamiento económico, que busca forzar que el país tenga una economía diversificada en el corto plazo puede resultar siendo una traba para el mejor aprovechamiento de las reservas minerales del país y para que el Perú pueda desarrollarse en una economía globalizada.

La Enfermedad Holandesa

La versión más sofisticada de la crítica al rol de la minería en el desarrollo del país es un modelo conocido como la “Enfermedad Holandesa”. El origen de este concepto se remonta al hallazgo de gas en la costa holandesa, en 1960. Ello introdujo una nueva fuente de riqueza en la economía del país, generando una euforia temporal. Pero, gradualmente un efecto secundario de la exportación masiva de gas, fue el incremento del valor de la moneda nacional de entonces, el Gulden, que afectó la competitividad de los demás sectores económicos, frenando su crecimiento. El impacto más serio se dio en las actividades industriales orientadas a la exportación, provocando una desindustrialización de la economía holandesa.

Un fenómeno similar se observó en algunos países productores de petróleo en los años 70s, cuando el alza de los precios del petróleo significó un gran influjo de dólares en sus economías afectando los otros sectores, incluida la agricultura, y generando la tendencia a expandir el gasto público a niveles insostenibles.[1]

La idea de la Enfermedad Holandesa, creada por algunos periodistas de la revista The Economist, imaginada a partir de la experiencia de Holanda y de algunos países exportadores de petróleo, ha sido muy utilizada para cuestionar el rol de la minería en el desarrollo de los países emergentes, afirmando que el desarrollo de la minería necesariamente afectaba las posibilidades de las demás actividades. Es común que cuando alguien se refiera a la contribución de la minería al desarrollo del país (dinamización de las economías regionales, contribución fiscal, mejoramiento de la infraestructura vial, generación de divisas, etc.) surjan voces contrarias recordando este concepto.

Crítica a la Enfermedad Holandesa

Nuevos estudios, realizados en este siglo, han cuestionado la generalización del modelo de la Enfermedad Holandesa, mostrando como la minería sí puede tener un impacto positivo e importante en la dinamización y modernización del conjunto de los sectores económicos. Los Estado Unidos, en el siglo XIX, antes de volverse una potencia industrial, fue el mayor productor de materias primas del mundo, gracias a la abundancia de sus riquezas minerales. Su foco en la producción de materias primas no bloqueó su desarrollo industrial. La minería fue, en gran medida, su fuente de capitalización inicial y sirvió de laboratorio sobre producción industrial. La gran escala de las operaciones mineras le permitió aprender a manejar procesos productivos complejos y las tecnologías mineras de gestión fueron transferidas gradualmente al desarrollo industrial contribuyendo a que los Estados Unidos se transformaran en la primera potencia industrial del mundo.[2]

Esos nuevos estudios concluyeron que el freno al desarrollo de muchos países emergentes, ricos en reservas minerales, no se debe al desarrollo de la minería sino a sus limitaciones institucionales, técnicas o geográficas para desarrollar las otras actividades económicas. Es decir, esos países no exportan bienes industriales porque en esos campos son muy deficientes. Los países que lograron desarrollarse en base a la minería lo hicieron porque tenían depósitos minerales y porque atrajeron empresas extranjeras que disponían de tecnologías y de un volumen de capital que les posibilitaba el aprovechamiento económico de esos depósitos.[3]

Las otras actividades económicas de muchos países ricos en reservas minerales, como la agricultura y la industria, carecen de la productividad suficiente para competir en un mercado globalizado. Aquellos países en que esas actividades eran modernas y competitivas, lograron exportar sus recursos naturales y también alimentos y bienes industriales. El caso del Perú, que veremos más adelante, es ilustrativo de ello.

Hoy día tenemos una diversidad de países que lograron combinar minería, agricultura e industria en forma exitosa: Australia, Canadá, Noruega, Chile, Nueva Zelanda, y otros más. Como la minería requiere soluciones complejas, ello genera conocimientos que pueden ser utilizados por los demás sectores. Estudios recientes sobre Australia y Noruega muestran que el desarrollo del sector extractivo, además de capitalizar el país, irradia sus avances tecnológicos y sus experiencias prácticas de gestión hacia otros sectores, en especial hacia los sectores servicios y construcción. La falla del modelo de la Enfermedad Holandesa es no haber considerado la capitalización y la irradiación de conocimientos hacia los sectores transables y no transables de la economía. La difusión de conocimientos ha sido observada en estudios recientes.[4]

Los casos de Noruega, Australia y Nueva Zelanda son ejemplos de países desarrollados, con renta per cápita (PPP) entre 43 mil y 67 mil dólares que hasta hoy se sustentan principalmente en la exploración y exportación sus recursos naturales y tienen una participación de la exportación de petróleo y minerales mayor que el Perú.[5]

Para esos países el aprovechamiento de sus recursos naturales no es ninguna “dependencia”, sino una oportunidad para alcanzar un alto grado de desarrollo económico y social, dejando claro que la exploración y exportación de recursos naturales no es una traba para llegar a ser un país rico, sino una ruta que acorta la distancia entre la pobreza y el bienestar.

El caso de Botsuana, un pequeño país del sur de África, sin acceso al mar, cercado por países políticamente inestables, y afectado por la epidemia de VIH al final del siglo pasado e inicios de este siglo, es materia de estudio de quienes buscan rutas para el desarrollo de los países emergentes.[6]

En 1966, cuando se independizó, Botsuana era un país extremadamente pobre, con solo 22 personas con formación universitaria, pero en los 35 años siguientes mantuvo una tasa de crecimiento promedio de 7.7%. En ese entonces, Botsuana tenía un PBI per cápita de sólo US$70, mientras el Perú tenía lo tenía en US$445. Es decir, en 1966 el PBI per cápita peruano era 6.4 veces más alto que el de Botsuana. Hoy, a inicios del 2019, Botsuana ha alcanzado un PBI per cápita de $8,260, un 16% más alto que el peruano.[7]

Botsuana se desarrolló gracias a la explotación y exportación de sus recursos naturales, especialmente del diamante. Los minerales son la principal fuente de divisas del país, representando 90% de las exportaciones y el 20% del PBI (2016). La historia de Botsuana evidencia que se puede superar la pobreza con un adecuado aprovechamiento y exportación de sus recursos naturales. La historia post-colonial de Botsuana ha sido muy diferente de sus vecinos: Congo, Namibia, Zimbabue e incluso Sudáfrica, y todo ello fue gracias al buen manejo de la riqueza creada por su minería.[8]

Minería y Agricultura en Perú

Los grupos contrarios a la minería buscan presentarla como inherentemente antagónica a la agricultura y repiten el modelo de la Enfermedad Holandesa como si fuera una nueva versión de la ley de la gravedad. Sin embargo, no aportan datos que sustentan sus opiniones. Veamos alguna data sobre el tema en el Perú.

Entre 1970 y 1994, cuando la actividad minera moderna era un tercio de lo que es hoy, la agricultura de la sierra se mantuvo semi-estancada, creciendo sólo 0.4% al año a lo largo de todo ese período. Es decir, el estancamiento del agro peruano antecede al desarrollo minero, y tiene otras causas, muchas de ellas históricas: muy baja productividad, minifundio, alto costo de transporte, incertidumbre climática, etc.[9] Richard Webb muestra que, en el período siguiente (1994 – 2011), cuando la minería moderna se desarrolló, la agricultura de la sierra rompió con su larga trayectoria de semi-parálisis, y pasó a crecer 4.1% anual, cerca de 10 veces más rápido que en el período anterior.[10]

Las causas del dinamismo reciente de la agricultura de la sierra son diversas, principalmente el mayor nivel de agregación espacial y la mejor conectividad. Sin embargo, el dinamismo de la agricultura de la sierra, en forma simultanea al desarrollo de la minería, contradice la narrativa de que la minería sea una traba al desarrollo agrícola de la sierra, como afirman los grupos hostiles a la minería. Los datos reales a lo largo de períodos largos muestran que no existe tal contradicción entre minería y agricultura andina, sino que las dos actividades pueden desarrollarse, y que los cambios que trae la minería (mejores carreteras, electricidad, servicios, centros urbanos, etc.) están creando condiciones favorables al desarrollo de la agricultura tradicional. Lo que sí ocurre en algunas zonas periféricas a las operaciones mineras es que las actividades no agrícolas (transporte, alimentación, alojamiento, construcción, etc.) ofrecen ruta de capitalización más rápida que la agricultura tradicional, atrayendo mano de obra hacia ellas, acelerando la migración de las poblaciones rurales hacia los centros poblados de dichos entornos mineros.

Entre 2005 y 2015, la minería peruana creció a 9% anual. En ese mismo período la agro-exportación creció a una tasa extraordinaria de 16% anual. Este fenómeno ocurrió a lo largo de diez años consecutivos. Es decir, en el Perú se ha dado el caso que dos actividades exportadoras (minería y agro-exportación) han tenido un período de auge simultaneo, sin que una generara trabas a la otra. No existe por tanto evidencia alguna de que la minería haya dificultado el desarrollo de las actividades agro-exportadoras, ni que el desarrollo minero peruano esté produciendo algo parecido a la Enfermedad Holandesa.

En el período 1991-2000, el PBI agropecuario creció 64% en términos reales, una tasa mayor a la del crecimiento del PBI global de la economía, que fue de 45% en el mismo período. Ello sugiere que en el Perú lo que ocurre es una sinergia positiva entre el crecimiento de la economía, motorizado por la minería moderna, y el sector agropecuario, justo lo opuesto al que afirman los grupos hostiles a la minería.[11]

La lógica detrás de la falsa dicotomía

Si los hechos evidencian que la minería no dificulta el desarrollo agrícola ni traba el crecimiento de las actividades agro-exportadoras, y si sugieren una sinergia positiva entre ambos sectores, surge la pregunta: ¿Por qué ese argumento está presente en las conversaciones sobre la minería? Las razones son dos: ideológicas y políticas.

La razón ideológica es la postura de muchos grupos contrarios al sistema de libre mercado. Sucede que la minería en Perú, y en muchos países emergentes, es un poderoso motor económico, y esos grupos necesitan generar argumentos contrarios a ese motor. Ello es importante en los países emergentes pues es frecuente que la minería sea la principal (y muchas veces la única) actividad económica capaz de competir en los mercados globales. Sin minería, muchos países emergentes caerían en una situación de estamento económico y de crisis política. Dado que resulta difícil negar su contribución al desarrollo, buscan entonces descalificar el tipo de desarrollo que la minería genera, como un desarrollo que distorsiona el potencial de los otros sectores.

Las razones políticas tienen que ver con los sectores sociales que predominan en las zonas mineras: los productores ligados a la agricultura tradicional. Para movilizar a esos sectores en contra de la minería se requiere una narrativa que los lleve a ver a la minería como una amenaza a su actividad principal, la agricultura. La contraposición entre la agricultura y la minería resulta entonces fundamental para justificar la promoción de los conflictos y para justificar los conflictos ante la opinión pública. El razonamiento propuesto es simple: (1) la agricultura una actividad muy importante para la población rural, (2) la agricultura debe ser protegida y, (3) si la minería perjudica a la agricultura, entonces no se debe aceptar la minería. Ese argumento también sirve para influenciar a los líderes de opinión para que expliquen los conflictos mineros como una acción de defensa de la agricultura: agro sí, mina no. No es raro escuchar a profesionales que está a favor del desarrollo repitiendo los argumentos de quienes tienen objetivos muy distintos a los de ellos.

Para los grupos adheridos al tribalismo ideológico, como los pos-extractivistas y anti-sistema en general, si los hechos cuestionan su narrativa, hay que negar a los hechos para mantener la narrativa. Por ello las ONG de los grupos pos-extractivistas: CooperAcción, GRUFIDES, Red-Muqui, etc. difunden la idea del antagonismo entre la minería y la agricultura. Este supuesto antagonismo se resume en la consigna “Agro Si, Mina No” que es vociferada en múltiples conflictos anti-mineros.

Sucede que la posibilidad de desarrollo de los países emergentes depende de su capacidad para realizar actividades económicas competitivas en el mercado global. Es importante entonces ser realistas en la identificación de esas actividades, pues de ello depende el bienestar de las futuras generaciones. En el caso del Perú, la minería metálica es una de esas actividades y su desarrollo puede acortar el camino hacia una sociedad con menos limitaciones económicas y más posibilidades de aprovechar las oportunidades que están surgiendo en este siglo. La minería, además de generar ingresos inmediatos, puede ser la principal fuente de los recursos para la construcción de capacidades para la economía peruana. Lampadia

A pesar de los múltiples ejemplos de realidades exitosas y de sustanciosos análisis sobre el tema, se sigue hablando de la maldición de los recursos naturales y de la enfermedad holandesa para justificar las supuestas debilidades de nuestro “modelo primario exportador”, el cual nos llevaría eventualmente a una gran crisis. Sin embargo, esta vez el Banco Interamericano de Desarrollo, en su informe “Gobernanza con transparencia en tiempos de Abundancia”, producido por 19 especialistas (publicado en Lampadia), nos ilustra sobre los beneficios de las industrias extractivas llevadas con transparencia y una regulación eficaz, afirmando que “el debate de las políticas públicas en estos  países [de Sudamérica] debe ir más allá de esta simple dicotomía [la maldición de los recursos naturales] y tener en cuenta de qué maneras el sector extractivo interactúa con el resto de la economía, sobre todo en los niveles institucional y local.”

Esta dicotomía de la que se habla tanto está vinculada a las experiencias económicas, sociales e institucionales de cada país, y no puede ser generalizada. Entonces, ¿en qué sociedades los recursos naturales se convierten en una maldición y en cuáles en una bendición? En Lampadia hicimos un primer análisis de este tema en marzo del 2013, ver: Recursos naturales: Bendición, no maldición.

El trabajo del BID hace un exhaustivo análisis del tema, se afirma que: a lo largo de la historia, existe mucha literatura que indica que los recursos naturales son perjudiciales para el desarrollo, y que generaron políticas como la de sustitución de las importaciones. Sin embargo, con años de experiencia y estudios, se han impugnado estas conclusiones, ya que se ha encontrado evidencia que “los países ricos en recursos naturales tenían mejores indicadores de capital humano (…) y los pobres tienen más probabilidades de beneficiarse del crecimiento en las economías extractivas en desarrollo que en las economías no extractivas en desarrollo”.

Un ejemplo cercano de esto en nuestro propio país, es el de Moquegua, la región con mayor PBI per cápita del país (S/. 50,213). Su producción crecerá en 5% en 2015 y, según el gobernador regional, Jaime Rodríguez, en un año se constituiría en una economía de pleno empleo, gracias a la expansión de la actividad minera, en conjunto con la actividad agraria y pesquera. 

Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana

Es claro que las grandes dotaciones de recursos generan altas tasas de crecimiento en las primeras etapas de la extracción y tasas más lentas cuando los depósitos de recursos maduran. Países muy exitosos como Australia, Noruega y Estados Unidos han logrado un gran desarrollo gracias a las actividades extractivas.

Lo que afecta las fluctuaciones macroeconómicas en los mercados emergentes son las políticas internas y el marco institucional que regula las inversiones y la producción minera. Existe una correlación positiva entre la recaudación de ingresos, las decisiones de los productores y el desempeño económico del sector extractivo.

Por ejemplo, en el caso del Perú, el BID cita la investigación Cooper y Morón (2012) sobre el sistema tributario peruano, la cual afirma que “una ley aprobada en septiembre de 2011 sustituyó el sistema basado en regalías a partir de las ventas brutas por un nuevo marco basado en tasas marginales aplicables al margen ope­rativo y que exige que las nuevas empresas que entran en el mercado paguen impues­tos. Esta reforma significó un cambio en la base imponible, desde el valor de mercado de la producción hasta los beneficios opera­tivos.”

 

Por lo tanto, según el BID, el debate sobre el modelo primario exportador y las políticas extractivas no de­bería fundarse en argumentos basados en teorías de la dependencia o en la maldición de los recursos naturales. Al contrario, debería avan­zar hacia una mejor comprensión de cómo el sector extractivo puede interactuar de la mejor manera con el resto de la economía. Este es el mismo enfoque que utilizo el IPE en su estudio “Efecto de la minería sobre el empleo, el producto y recaudación en el Perú“.

Será necesaria una gobernanza efectiva para poder lidiar con problemas de diseño e implementación de políticas en los múltiples sectores relacionados como: agua y saneamiento, infraestructuras, medioambiente y protección social.

Durante los últimos veinte años, el Perú ha fortalecido su economía con el desarrollo de mercados abiertos y la prevalencia de sus instituciones democráticas. Estas políticas han permitido reducir la pobreza en más del 60%, desde 1990, multiplicar el PBI per cápita en 6.9 veces (US$ ppp), disminuir la desigualdad y la desnutrición crónica.

Ya se han perdido 67 mil millones de dólares de inversión minera por el aumento de los conflictos sociales (Ver: El costo económico de la no ejecución de proyectos mineros ) y se ha estancado el crecimiento de nuestro país. Es estúpido e inmoral no aprovechar el aporte potencial de nuestros recursos naturales para cerrar las brechas económicas y sociales acumuladas durante las décadas perdidas (60, 70, 80s), en educación, salud, infraestructuras, ciencia y tecnología y superación de la pobreza.

No sigamos creyendo en fantasmas inexistentes y actuemos de manera transparente,  responsable y racional para lograr el desarrollo del país mediante la explotación de nuestras grandes reservas productivas. Máxime ahora que estamos entrando en la tercera revolución industrial que, como afirma el historiador Yuval Harari (Ver Diálogo sobre la tecnología y el futuro), quienes pierdan el tren no tendrán una segunda oportunidad. Hoy en día, si un país, un grupo de personas, se queda descolgado, no tendrá una segunda oportunidad, no tendrán ninguna relevancia”. Lampadia

Últimamente diversos economistas y académicos han comparado el ciclo económico actual, y su alza a partir de los precios de los minerales, con el boom del guano y el  caucho. Se cita estas experiencias para desmerecer nuestro actual crecimiento y sostener, falazmente, que somos primario-exportadores, que estaríamos sufriendo de la ‘enfermedad holandesa’ o de la maldición de los recursos naturales. La comparación entre dichos momentos y el actual es inaceptable, dado que la presente situación  es completamente diferente al pasado. Este es uno de los mitos con los que se ha venido combatiendo a la minería, que esperamos desvanecer. 

Descripción física de los procesos “productivos” del guano y el caucho:

La explotación del guano y caucho fue completamente diferente a la especializada y  avanzada tecnología de la minería moderna.

La exportación de guano solo requería que se recogiera con palas en las islas y se acumulara en bolsas de yute. Para el caucho bastaba con recogerlo en baldes colgados de los árboles de cuyas incisiones fluía la savia, que luego se pasaba a recipientes adecuados para su exportación.

Ambos procesos eran efectivamente primario-exportadores, sin ningún valor agregado, sin encadenamientos a otros sectores y basados en la explotación abusiva de la mano de obra.

Físicamente podrían equivaler a lo que en la minería artesanal antigua se llamó el “pallaqueo”, que consistía en recoger rocas mineralizadas de la superficie del terreno, acumularlas en bolsas y sin proceso alguno, despacharlas a los procesadores.

Ninguna de estas actividades puede asociarse a la minería moderna. Hacerlo es confundir procesos totalmente diferentes, llevando a conclusiones inaceptables en el mundo académico, o a una manipulación tendenciosa de la política tradicional.

El boom del guano

Entre los años 1840 y 1870, el Perú exportó alrededor de 12 millones de toneladas de guano, valorizadas en US$ 500 millones de entonces.

No tuvo ningún impacto favorable en nuestro aparato productivo, ni generó ninguna externalidad positiva. El aumento en las exportaciones de guano fue acompañado de un estancamiento en casi todos los demás sectores económicos, constituyendo un tipo de enfermedad holandesa. El aumento de riqueza no fue acompañado por una reinversión efectiva en otros sectores de la  economía.

El boom del caucho

El apogeo del caucho (1880 – 1912) utilizó mano de obra nativa, explotada y maltratada al someterla a condiciones de semiesclavitud. El nivel de mortalidad fue altísimo.

No tuvo un impacto positivo en el sector tecnológico dado su arcaico proceso de explotación. No generó ningún tipo de actividad colateral, ni impulsó un encadenamiento que dinamice la economía nacional.

El boom minero actual

El Perú ha crecido a un ritmo sostenido, impulsado principalmente por la minería, volviéndose en uno de los principales productores mundiales de oro, plata, cobre, plomo, zinc, hierro, estaño, molibdeno, teluro, entre otros. Esto es reflejo no sólo de la abundancia de recursos y la capacidad de producción de la actividad minera, sino de la estabilidad de las políticas económicas que lo alentaron.

La importancia de la minería es crucial para el crecimiento económico, ya que por cada dólar de exportación minera, el PBI tiene un incremento adicional de 0.56 dólares. (Ver en Lampadia: El impacto macroeconómico de la minería).

La minería no ha impedido el desarrollo de otros sectores, por lo contrario, no solo a crecido la economía, sino que se ha diversificado al galope (como dice Richard Webb, ver en Lampadia “Las tres golondrinas”).

A diferencia de los booms primario-exportadores del guano y del caucho, la inversión minera ha traído consigo un impacto altamente positivo. La minería moderna usa tecnología de punta, se integra adecuadamente con sus espacios sociales y ambientales. La recuperación del sector minero ha traído consigo el desarrollo de un sector industrial que puede calificarse ahora como el más grande, más sólido, competitivo y exportador de nuestra historia. Además, han construido carreteras y aumentando la cobertura eléctrica y de telecomunicaciones, mejorando la calidad de vida de los pueblos aledaños.

La minería ha creado puestos de trabajo bien remunerados e importantes ingresos fiscales. Ver en Lampadia: Informe de Efecto de la minería sobre el empleo, el producto y recaudación en el Perú elaborado por el IPE. El mismo IPE muestran que por cada empleo generado por la minería, se crean nueve empleos indirectos en otros sectores (el sector agrícola solo crea 1/6 de empleo indirecto por cada empleo directo del sector). Por cada US$ 1,000 millones de exportaciones mineras se genera un incremento en el PBI de US$ 1,470 millones. En sus mejores años ha aportado hasta el 40% del impuesto a la renta, y ha permitido la generación de recursos fiscales en proporciones nunca vistos en el Perú. El canon minero, bien utilizado, ha transformado las regiones más responsables y capaces.

Al contrario de los mitos anti-mineros, este sector si tiene un alto valor agregado. Por ejemplo, si en vez de los concentrados de cobre exportados el año pasado, hubiéramos exportado cobre refinado, el valor de las exportaciones hubiera crecido solo en un 5.1%, y si hubiéramos exportado alambrón de cobre, el valor se habría incrementado en un 14.5% sobre el de los concentrados. Esto comprueba que la minería, en su modalidad de concentrados, tiene un altísimo valor agregado. (Ver en Lampadia: La minería tiene un alto valor agregado).

El Perú ha mejorado a pasos agigantados. La inversión privada, liderada por la minería, ha permitido un crecimiento sostenido del PBI, multiplicando por 4 el PBI per cápita, reduciendo la pobreza, la desigualdad, la desnutrición y mortalidad infantil. Además de la estabilidad macroeconómica, la inversión, el empleo y el incremento de los ingresos fue superior fuera de Lima, ver en Lampadia: Descentralización y Regionalización – Cara y Sello del nuevo Perú y LAS CIFRAS DE LA PROSPERIDAD.

El gran reto del Perú es poner en valor nuestros proyectos  y situarnos como uno de los principales exportadores mineros del mundo. Así podríamos cerrar nuestras deficiencias económicas y sociales. No olvidemos que Noruega y Australia lideran el Índice de Desarrollo Humano, ver nuestro artículo: El reto de los economistas peruanos ante el bicentenario.

Esperamos que en el mundo académico no se insista en este mito falaz y sin sustento que desprestigia a las instituciones que los acogen. Lampadia