Jaime de Althaus
Para Lampadia

Es lamentable que los buenos esfuerzos no se continúen cuando se cambia de gobierno. Pero lo que es incomprensible es que una administración integrada por profesionales modernos y calificados como la presente, haya casi descontinuado una reforma fundamental para la instauración de la meritocracia en el Estado peruano: la contenida en la Ley de Servicio Civil (30057), promulgada en junio del 2013. 

Esa ley buscaba incorporar a los empleados públicos que están bajo el régimen CAS (Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios), que carece de beneficios, y a los que están en otros regímenes[1], a un nuevo sistema con beneficios sociales que establece una carrera universal en el Estado –es posible pasar de una institución a otra- basada en evaluaciones de desempeño (con salida a la tercera desaprobación) y que supone que cada institución realiza un mapeo de puestos y de procesos e identifica los perfiles profesionales que requiere en función a un análisis de los objetivos de la institución, luego de lo cual convoca a concursos a los cuales se puede presentar el personal de la entidad y de fuera. Uno de los efectos es que, en la nueva estructura de personal, las escalas medio-superiores tendrían una remuneración mayor que la actual con la finalidad de atraer talento que, como sabemos, se ha ido alejando del Estado luego de los límites absurdos que estableció el gobierno de García.

Se trata de una reforma de la máxima trascendencia, que permitiría redefinir y ajustar el número y calidad del personal de cada entidad a su naturaleza y objetivos, y establecer un régimen meritocrático que permita alcanzar un Estado profesional en el cual las entidades puedan establecer y cumplir metas fiscalizables. Es la reforma ‘weberiana’ por excelencia.

Pues bien, resulta que ni el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski ni -menos aun- el Congreso se percataron claramente de que esta reforma estaba en curso. A los pocos meses de iniciado el gobierno el Congreso debatió y finalmente aprobó una ley que pasaba los CAS de Essalud al régimen del DL 728, que da beneficios y estabilidad absoluta a cambio de nada. El régimen del Servicio Civil, en cambio, ofrece los mismos beneficios sociales que la 728, pero a cambio de meritocracia, de evaluaciones de desempeño y dentro de una estructura bien pensada y eficiente, orientada a metas. El gobierno no reaccionó y dejó pasar esa ley, que fue aprobada. Ahora los trabajadores administrativos del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Congreso han presentado proyectos de ley para exonerarse de la ley de servicio civil por temor, por supuesto, a la meritocracia.

Es inaceptable que la clase política no tenga convicción acerca de la necesidad de ir hacia un Estado profesional. Y que un gobierno tecnocrático no le dé prioridad a una reforma tan importante como esta. La decisión política de llevarla a cabo es indispensable, además, porque su aplicación no solo es difícil por compleja, sino que engendra todas las resistencias imaginables del statu quo, y por lo tanto requiere de la máxima voluntad y convicción políticas. Ojalá Mercedes Araoz la adopte.

Avances

Pese a todo, ha habido algunos avances. Es cuestión de darle impulso al proceso. En la actualidad son 334 las entidades del Estado que han iniciado el proceso de transición. Ellas implican a 100 mil servidores civiles, alos 19 Ministerios, a varios organismos públicos y a 39 de 47 universidades.

Fuente: “Proceso de Tránsito al nuevo Régimen”, Servir

Pero, como podemos ver en el siguiente gráfico, ninguna entidad ha llegado aún a la etapa de realizar concursos. De los 19 ministerios, 11 han realizado su mapeo de puestos, mapeo de procesos y han identificado, según eso, sus áreas de mejoras y han terminado, entonces, el informe respectivo. Pero ninguno tiene todavía aprobada su nueva dotación de personal –estructura de puestos- y los perfiles respectivos. Es algo que deben presentar y discutir con Servir, y es el paso inmediato a la realización de los concursos para llenar esos puestos.

Fuente: “Proceso de Tránsito al nuevo Régimen”, Servir

De las 334 entidades que han comenzado el proceso, hasta el momento solo 41 tienen “resolución de inicio”, que significa que ya completaron los mapeos. Estas comprenden a 31,700 servidores públicos de los cuales un 62% está en el régimen CAS, 16% son locadores de servicios, un 9% está en el régimen del DL 276, un 8% en el del DL 728 y 5% en otros.

Según Cortez, la ONP, el SENASA (Servicio Nacional de Sanidad Agraria), el gobierno regional de Piura y curiosamente el Despacho Presidencial, son las entidades más avanzadas. Como anécdota, el jefe del SENASA “encerró” a los responsables para que se dediquen solo a esa tarea hasta terminarla, y puso a sus segundos a cargo de sus funciones de línea mientras terminaban.  Y ya hicieron cambios que se desprendieron del análisis.

Estas 41 entidades son las que aparecen en el siguiente cuadro:

Sinceramiento institucional y resistencias

Lo interesante es que, en este proceso, las entidades descubren sus deficiencias y problemas. Descubren, al hacer su mapeo de procesos, que no están ordenadas precisamente por procesos o que estos no son lineales y simples sino complicados y confusos. Improductivos, en suma. Un proceso es la cadena de actos administrativos necesaria para entregar un servicio. Según el jefe de Servir, Juan Carlos Cortez, a algunas entidades les cuesta mucho el ordenamiento de sus procesos.  Lo común es que cada empleado se focaliza solo en su tarea y carece de una visión de conjunto y menos de una solidaridad con el resultado. Pero el mapeo de puestos y procesos es una mirada al espejo: le permite a la entidad saber a ciencia cierta cuánta gente tiene, qué hace cada uno, si se está duplicando funciones, si tiene sentido lo que se está haciendo. La institución, así, se sincera consigo misma y se ordena.

Para llevar adelante esto se forma una “Comisión de Tránsito”, integrada por el secretario general, el jefe de presupuesto, de recursos humanos y un representante del Ministro. Dicha comisión realiza el mapeo de puestos y de procesos e identifica mejoras en esos aspectos y cuanta gente se requiere para cada proceso. De allí sale la dotación de puestos y luego el perfil de cada puesto, para que el concurso sea transparente. 

Además, la dotación o estructura de puestos debe responder a los objetivos de la institución, lo cual supone una discusión acerca de estos objetivos. Se trata, en suma, de un proceso muy interesante y muy desafiante que, por eso mismo, encuentra resistencias en los sindicatos -por lo general opuestos a las evaluaciones meritocráticas y a definir procesos que impliquen mediciones claras de resultados y cumplimiento de metas-, pero no solo en los sindicatos. También frecuentemente en los propios jefes, que confían más en personas de su confianza que en aquellos que puedan ser escogidos meritocráticamente, y que no están acostumbrados a un trabajo orientado al cumplimiento de metas.

Por eso mismo es indispensable que el gabinete Araoz forme una voluntad política clara de llevar adelante la instauración del régimen de la ley de Servicio Civil, porque se trata de un esfuerzo complejo con resistencias de modo que sin empuje político no va a llegar a destino.

Sinergia con Análisis de Calidad Regulatoria

Por lo demás, una reforma como esta en las entidades estatales, hace sinergia perfecta con las reformas de simplificación administrativa dispuestas en los decretos legislativos del año pasado. Se viene simplificando y eliminando trámites en varios sectores y ya se inició el Análisis de Calidad Regulatoria sector por sector, que debe culminar en octubre del 2018. Este análisis, que lleva a simplificar o eliminar todo trámite o procedimiento inútil, costoso o innecesario, no se puede hacer si no se identifica el proceso del que forma parte, si no se hace el mapa del proceso. Entonces, si de simplificar esfuerzos se trata, lo lógico sería hacer las dos reformas a la vez, porque una supone parte de la otra.

Los peruanos somos innovadores innatos, como se evidencia por nuestra adaptabilidad y espíritu positivo y de emprendimiento. Como afirma el nuevo informe de Innovación del IPE, “la inversión en innovación es crucial para continuar en la senda del desarrollo”. Este informe continúa con la iniciativa del IPE por añadir propuestas de políticas públicas para la árida campaña electoral.

Sin embargo, en los últimos 9 años, el Perú ha retrocedido 16 puestos en el Pilar de Innovación según el Global Competitiveness Report del Foro Económico Mundial (WEF por sus siglas en inglés). Nos mantenemos muy debajo de otros países en la región, como Colombia, México y Chile (ver gráfico inferior).

A pesar del excepcional crecimiento económico de Perú hasta hace pocos años, la innovación no ha aumentado como debería. Los factores que lo obstaculizan incluyen los bajos incentivos en investigación e innovación y el bajo gasto público en ciencia y tecnología (R&D) e investigación y desarrollo (I+D) en comparación con otros países con niveles similares de desarrollo. El presupuesto total de R&D ejecutado por CONCYTEC en 2013 fue de US$ el 17.4 millones y en 2012 fue de sólo US$ 5 millones. Este nivel de inversión es extremadamente bajo en comparación con sus pares de la región: el presupuesto de Colombia para la investigación (COLCIENCIAS) ascendió a US210 millones en 2012, mientras que Chile gastó US$ 546 millones para R&D (CONICYT) en 2013.

Sin embargo, no deja de ser cierto, que el sector privado nacional sigue innovando en sus procesos productivos y adaptando nuevas tecnologías. Este aspecto de la innovación no se recoge en las estadísticas oficiales. Por ejemplo, la empresa Silicon Technology del clúster de ATEM en Los Olivos, desarrolló un simulador del rayo atmosférico para probar la resistencia de aisladores de alta tensión y transformadores que se producen en dicho clúster. este desarrollo acaba de ser reconocido por el establishment peruano y hace pocos días se ha anunciado la certificación de Silicon Technology como CITE de Energía.

Uno de los principales factores causantes de la baja innovación en el Perú son las barreras que el mismo gobierno le impone a las empresas, reduciendo su productividad y yendo en contra del crecimiento. Las barreras de entrada y los altos costos de operación y expansión reducen el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas. Según un informe del Banco Mundial, Perú, siguiendo la senda del éxito, “una gran cantidad de empresas informaron que el exceso de  licencias y permisos eran una importante limitación a la complejidad general de los procedimientos reglamentarios, llegando a un puntaje de 20.4 % en el Perú, comparado al promedio de la OCDE de 5 %. Esto les reduce a las empresas su capacidad para crecer, ampliar e innovar. Casi el 30 % de estas empresas identificó licencias comerciales y permisos como una limitación importante.” Esto se puede observar en el cuadro más abajo.

Como afirma el IPE: “En lo que respecta a los obstáculos para innovar, la mayoría de empresas considera que es muy caro y que hay ausencia de personal calificado. Por ello, una de las propuestas del IPE es la creación de un Fondo Soberano de Riqueza (FSR), el cual permitiría un mayor acceso al financiamiento sostenible y barato para actividades de innovación.”

Es indispensable destrabar la inversión y recuperar el crecimiento del país para mejorar el desempeño de Perú en temas estructurales, sofisticación empresarial e innovación. Por otra parte, una burocracia gubernamental ineficiente y la corrupción han sido constantemente clasificadas como restricciones principales para las empresas.  (Ver en Lampadia: Destrabemos la construcción de nuestro futuro)

Según el IPE, en los últimos años el gobierno ha empezado a aumentar significativamente la inversión en investigación e innovación para fomentar la transformación productiva de la economía (mayor valor añadido y mayor diversificación industrial) y mejorar la colaboración entre los investigadores, las universidades y el sector privado. El objetivo es generar nuevas ventajas competitivas basadas en la innovación y con ello garantizar nuevas fuentes de crecimiento en el largo plazo.

Sin embargo, una de las claves para la innovación es invertir en la investigación y la educación superior. Así que, antes de este país puede llegar a ser un líder en innovación, debe comenzar por las principales reformas en el campo de la educación.

El IPE concluye que uno los problemas más importantes que enfrenta la innovación en el Perú es la falta de recursos. Por ejemplo, dice el informe, “todos los fondos administrados por Innóvate Perú representan solo la quinta parte de lo que tendríamos que invertir para alcanzar los niveles de inversión en I+D de México.”

Por lo tanto, sus recomendaciones incluyen la creación de una institución autónoma para que esté a cargo de la innovación, mucho mejor financiada. Además se insiste en el uso del Fondo Soberano de Riqueza para formar asociaciones entre universidades nacionales e internacionales y mejorar las infraestructuras y el equipamiento de laboratorios e implementar un programa de repatriación de científicos peruanos.

Tenemos que tomarle más importancia a la innovación de nuestro país ya que ésta se traduce en mayor competitividad para seguir encaminados en una senda de desarrollo. Lampadia

El presente artículo recoge información publicada por la Revista Nature del 11 de junio del 2014, en la que revisa la formación de capacidades en ciencia en Sudamérica. Para este efecto, Nature entrevista a los responsables de la promoción del desarrollo científico y tecnológico y destacados científicos de varios países sudamericanos, entre ellos a Gisella Orjeda, presidenta del Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC) del Perú. En contra de todos los pronósticos y rankings oficiales sobre ciencia y tecnología, durante los últimos años, el Perú ha ido mejorando su presencia en el mundo académico internacional. Lampadia ha traducido, compendiado y comentado esta importante publicación.

Nature: Colaboración y Excelencia

“El impacto académico de América del Sur sigue siendo relativamente bajo – el índice de menciones del año pasado (2013) fue alrededor de 80% del promedio mundial. Los artículos peruanos tienen una mejor performance, principalmente porque la mayoría son coescritos con científicos fuera del continente. De hecho, los países menos desarrollados de la región son más propensos a colaborar más allá de América del Sur. En Brasil, menos de la cuarta parte de sus artículos entre el 2008 y el 2012 participaron en tales asociaciones”.

[Nótese en el cuadro de Nature de líneas arriba, como el Perú supera a otros países  de la región (incluidos en el cuadro), al promedio sudamericano e incluso al promedio mundial. Cuando Nature se refiere a menciones, está indicando que los documentos de investigación correspondientes han sido citados por otros investigadores en publicaciones efectuadas en las revistas científicas indexadas.

Esto constituye un importante reconocimiento a la presencia y calidad de nuestros científicos. Un éxito desconocido y hasta negado en los rankings con los que nos deprimen todos los días].

Otros elementos de la publicación

Según Nature: “El número de doctorados en ciencias ha crecido, científicos peruanos triplicaron el número de artículos que producían en el mismo período (desde la salida de los gobiernos militares), y la financiación para proyectos de investigación enciencia ha escalado en la mayoría de los países de Sudamérica”.

Gisella Orjeda agrega: “Son tiempos emocionantes para la ciencia en el Perú. Tras años de abandono, el presupuesto del CONCYTEC ha crecido 20 veces en sólo 18 meses a casi US$ 110 millones, y continuará creciendo a la misma velocidad. Por primera vez, el Perú tiene un presidente que le está dando prioridad a la ciencia y la innovación. Los científicos [peruanos] están tratando de comprender y explicar nuevos conceptos.

“Ahora el Perú necesita científicos altamente calificados y gestores científicos. Tenemos que aprender la mejor manera de organizar convocatorias de propuestas, asignar fondos, crear programas y llegar a las empresas. Entonces tenemos que encontrar la manera de construir la prosperidad con nuestro conocimiento recién descubierto”.

En Lampadia hemos venido destacando que lamentablemente el mundo académico y las agencias del gobierno están muy alejadas del a realidad del sector real de la economía, en el que hemos tenido, durante los últimos 15 años, una transformación integral de los métodos productivos en todos nuestros sectores. Ver: Revolución tecnológica en el Perú. Ojalá este tipo de información promueva un mayor acercamiento entre las partes. Lampadia

Entre el 2004 y 2012 las universidades públicas han recibido S/. 2,286 millones por concepto de canon minero, gasífero, pesquero, hidroenergético y forestal. No obstante, solo han ejecutado S/. 485 millones (21%), básicamente en equipamiento e infraestructura, y no en investigación científica y tecnológica que potencie el desarrollo regional.

La normativa actual establece que el 5% del canon total debe ser recibido por las universidades públicas de las regiones que reciben canon para financiar exclusivamente inversión en investigación científica y tecnológica que potencien el desarrollo regional.

Existe una buena justificación económica para destinar parte de los ingresos generados por la explotación de recursos naturales no renovables, como el canon, a la generación de ideas, tecnología e innovación para el desarrollo de nuevas ventajas competitivas que diversifiquen la matriz productiva regional, dado que se requiere hacer sostenible el crecimiento cuando las actividades extractivas se empiecen a agotar. Sin embargo, las universidades públicas no han estado en capacidad de enfrentar este enorme reto.

Desde hace un tiempo vienen apareciendo estudios que muestran que el bajo nivel de ejecución se debe a múltiples causas, que se conjugan en las pobres capacidades de investigación en las universidades públicas: estas no cuentan con una adecuada masa de investigadores de sólida formación y experiencia para realizar investigación a tiempo completo. El problema se agrava por la incapacidad de las autoridades universitarias para promover con éxito proyectos de investigación en su región. Los vicerrectorados de investigación no han podido establecer procesos eficientes de selección de proyectos y tampoco hay reglamentos para el seguimiento y evaluación de los mismos.

Es  evidente que  cuando el Congreso decidió, en septiembre del 2003, transferir parte del canon a las universidades públicas, no se consideraron las precarias capacidades de estas instituciones para realizar investigación. El statu quono va a permitir garantizar que los recursos del canon generen conocimiento científico y tecnológico -necesario para sostener el crecimiento regional- por lo que se hace indispensable una reforma que aborde este problema. Algunas alternativas son las siguientes:

• Utilizar estos recursos para crear un fondo a nombre de cada región, de modo que los recursos se otorguen mediante concursos a los proyectos de inversión pública en investigación aplicada, tecnológica e innovación presentados por las universidades públicas de la región, las cuales estén habilitadas para participar en asociación con otras universidades o centros de investigación de cualquier parte del Perú, sean públicas o privados. Este mecanismo permitiría que las universidades públicas del interior del país puedan ir fortaleciendo sus capacidades a través de un trabajo en red. Asimismo, el fondo podría estar administrado por un fideicomiso integrado por miembros del CONCYTEC, Gobierno Regional y otras entidades competentes para garantizar imparcialidad y calidad de los proyectos presentados (este tipo de planteamientos han sido hechos anteriormente por el CIES y algunos funcionarios del MEF).
• Utilizar estos recursos para el fortalecimiento de las capacidades de investigación, permitiendo el financiamiento de pasantías de investigadores extranjeros de alto nivel que sean capaces de desarrollar investigación aplicada de alto impacto, y con ello se facilite la transferencia de capacidades a las universidades públicas y el establecimiento de una agenda de investigación a futuro.
• No inventar la pólvora e integrar los esfuerzos dentro del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (SINACYT). Para ello, la sugerencia es transferir los recursos a los Consejos Regionales de Ciencia, Tecnología e Innovación del CONCYTEC, órgano rector del SINACYT para el fortalecimiento de los proyectos establecidos en los planes de CTI llevados a cabo en el nivel regional.

En conclusión, el Perú debe priorizar la investigación aplicada orientada a la innovación adaptativa o tecnológica -con fines utilitarios e incremento de la competitividad- sobre la investigación básica (que es más costosa y responde a otras necesidades). Para ello, existen diversas fórmulas que permitirían capitalizar los recursos que tenemos disponibles para potenciar la investigación que redunde en desarrollo regional y bienestar. Impulsemos de una vez esta reforma, que no tiene porqué presentar mayores dificultades políticas.  Lampadia