Después de haberse reestructurado el manejo de los servicios públicos de electricidad y comunicaciones, mediante las privatizaciones de los años 90, que permitieron una mejora sustancial de los servicios y el empoderamiento del Estado como el regulador de la actividad privada, hace prácticamente 20 años el país optó por mantener el servicio de agua potable y alcantarillado en manos del Estado.
A mediados de 1997, en la Embajada del Perú en Londres, durante una visita de Estado al Reino Unido del Presidente Alberto Fujimori, en una cena brindada por el Embajador Eduardo Ponce, con la presencia de inversionistas británicos, se produjo un incidente que tuvo consecuencias de largo plazo sobre el manejo del agua en el Perú.
Los representantes del Water and Sewage Authority, se pusieron malcriados con el Presidente del Perú, por los constantes cambios de planes, por los que no se concluían los términos de la reforma del servicio de agua con el ingreso de los capitales privados. Al final de la cena, el Ministro de Economía y Finanzas, don Jorge Camet Dickmann comentó, sotto voce: “se acabó la privatización de Sedapal, después de esto, el Presidente no irá adelante”.
Desde entonces, la politiquería ha ido solidificando un statu quo, a todas luces negativo: que impide a los ciudadanos el acceso a un servicio de calidad y castiga a los más pobres a pagar por el agua hasta 15 veces más que las clases más acomodadas, que genera inmensas pérdidas de recursos públicos por inversiones inefectivas y; que permite la presencia de mafias corruptas que medran alrededor de las limitaciones de los pobres.
En el siguiente ensayo, Jaime de Althaus presenta un análisis de la situación del sector y la imperiosa necesidad de adoptar decisiones audaces e ingeniosas para salir de una trampa que no tiene cuando acabar. (Ver otras propuestas de reformas en nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI).
La reforma del agua potable
Cuando el 8 de julio del 2011 el Presidente Alan García inauguró la planta de tratamiento de agua de Huachipa, proclamó que se trataba de la planta de Tratamiento de Agua más moderna y grande de Sudamérica, que, junto con la construcción del Ramal Norte de 27 kilómetros de longitud y 10 kilómetros de túneles, garantizaría que 2 millones 400 mil limeños y chalacos de los distritos de Lurigancho-Chosica, San Juan de Lurigancho, Comas, Carabayllo, Los Olivos, Puente Piedra, San Martín de Porres y el Callao, tengan asegurado el abastecimiento de agua potable de manera permanente.
Han pasado 5 años desde esa inauguración, y esos objetivos no se han cumplido. La infraestructura funciona a un quinto de su capacidad. Según Fernando Momiy, Presidente de la Sunass, la Planta debería proporcionar 5 m3 por segundo pero sólo da 1 m3. Para comenzar, el llamado Ramal Norte que va desde Huachipa hasta Comas pasando por San Juan de Lurigancho, tuvo problemas desde el día mismo de la inauguración, cuando se rompió el tubo por la presión del agua, inundando 5 manzanas de San Juan de Lurigancho. A partir de allí, la cantidad de agua que lleva es mínima. Y como si ello fuera poco, resulta que en noviembre de 2015, cuando los constructores Camargo Correa y Veolia iban a entregar la planta a Sedapal luego de 4 años de operación, justo antes de la venida del Niño, se descubrió que la bocatoma se estaba desmoronando, cayendo a pedazos. Camargo Correa realizó una reparación provisional, a cuenta de una reparación mayor que tendría que hacer si así lo determina un peritaje que Sedapal ha convocado pero que se declaró desierto en abril del 2016, programándose la segunda convocatoria para agosto del 2016. “Que se sepa, ni la Contraloría ni la fiscalía han determinado responsables”, señaló Momiy. “Lamentablemente es una obra pública y no una concesión”, agregó.
Daños en la Bocatoma de la planta de agua potable de Huachipa
No obstante, Ramón Huapaya, Gerente General de Sedapal, asegura que la razón por la que el Ramal Norte sólo transporta 1 m3 y 5, no son las fallas en la construcción, que en el caso del Ramal ya fueron reparadas, sino el retraso en el tendido de redes en Pachacútec y San Martín de Porres, que debió estar listo con simultaneidad a las obras mayores. Recién en diciembre de este año estaría operativo de modo que en ese momento el Ramal Norte conducirá 4 m3 de agua por segundo. Veremos.
Como fuere, si esos problemas ocurren en Lima, con Sedapal, que se supone es la empresa de agua potable más organizada del país, y en una obra ejecutada por empresas internacionales en un proyecto que costó más de 800 millones de soles, ¿qué no pasará en el interior del país con Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) municipales cuya gestión, en su gran mayoría, es sumamente deficiente?
Graves problemas de gestión, corrupción y despilfarro presupuestal
El problema central de las EPS es que no son capaces de mantener adecuadamente las redes que manejan y menos aun de ampliarlas, porque tienen tarifas bajas o gastos de personal excesivos o mucha corrupción, y carecen de capacidad profesional para formular proyectos. Según la Sunass, las EPS no tienen proyectos ni proyectistas. La propia Sedapal sólo puede ejecutar 400 millones al año de los 650 millones que tiene disponibles.
En muchos casos las EPS se han convertido en botín laboral de los alcaldes, que ponen en ellas a allegados a quienes quieren favorecer con un empleo, sin consideración de capacidad o necesidad. El siguiente alcalde los despide, pero regresan vía judicial, en virtud de la estabilidad laboral absoluta que impera en nuestro país.
Como resultado muchas EPS tiene más personal del que necesitan y sin las calificaciones adecuadas. Y la corrupción cunde. El propio ex Ministro de Vivienda, Milton von Hesse, denunció que en Sedalib trabajadores venden por su cuenta el agua en algunos sectores periféricos de la ciudad. Es decir, la privatización de facto, a favor de trabajadores corruptos. Y el Premier Cateriano reveló hace unos meses que los puestos en Sedapal son hereditarios en virtud de convenios colectivos firmados con el sindicato. Inaudito.
Este es, pues, un sector que, con excepciones, ha sido abandonado al descontrol más absoluto y que ha terminado en manos de grupos que se benefician para su propio interés de un estado de cosas ruinoso e ineficiente.
Por eso, por ejemplo, la instalación de micromedidores, que por ley es obligatoria, se cumple muy parcialmente. En el siguiente gráfico podemos ver, por ejemplo, que 10 EPS tienen un nivel de micromedición menor al 20%.
Número de EPS según % de micro medición
Fuente: Benchmarking Regulatorio de las EPS, 2014, Sunass
Como consecuencia, las EPS tienen que estar recibiendo frecuentemente transfusiones de sangre del presupuesto nacional incluso para subsistir y mantener las plantas y las redes. Son huecos negros. De hecho, las rehabilitaciones, ampliaciones o nuevas plantas se hacen siempre con dinero del gobierno central, no con fondos de las EPS. El Estado transfiere a las EPS, Gobiernos Regionales y Municipalidades alrededor de 3 mil millones de soles anuales para obras de saneamiento. Parte de eso es para reparar o rehabilitar redes deterioradas. Y, según Fernando Momiy, cuando, con ese dinero, el gobierno regional o la municipalidad llevan a cabo proyectos de agua potable que encargan o transfieren luego a las EPS, esos proyectos suelen tener problemas de diseño, formulación, ejecución, supervisión y financiamiento. El resultado es una gran cantidad de obras inservibles, paralizadas, inconclusas o en arbitraje. Y si la obra se termina y entrega pero está mal hecha, lo que se tiene son elevados costos de operación y mantenimiento. En los últimos 10 años el Estado ha invertido 20 mil millones de soles en obras de saneamiento y Momiy se pregunta en qué se ha ido ese enorme monto.
Por eso, la cifra de incremento de la cobertura de agua potable y alcantarillado puede resultar engañosa. En efecto, según el documento “Benchmarking Regulatorio de las EPS, 2014” de la Sunass, la cobertura promedio del servicio del agua potable a nivel nacional en las poblaciones que están dentro de área de influencia de las 50 EPS se incrementó desde 82.4% en el año 2009 hasta 90.5% en el año 2014, y en el caso del servicio de alcantarillado, pasó de 75.4% a 83.6% en el mismo periodo. Es notorio el caso de las EPS Pequeñas cuya cobertura pasó de 68.02% a 86.40% en esos mismos cinco años, un incremento de 18%. Pero precisamente lo que ocurre es que muchas de esas obras tienen problemas de diseño, operación y mantenimiento y a la larga no podrán mantener el servicio salvo que reciban una inyección del gobierno regional o nacional, como de hecho ocurre.
Lo anterior se advierte, por ejemplo, en la cantidad de horas al día en las que hay agua potable en las viviendas atendidas por las EPS. Salvo Sedapal, donde el promedio de horas al día era 21.9, en las viviendas atendidas por las demás EPS el promedio de horas de agua estaba alrededor de 16. Y, como podemos ver en el siguiente tráfico, hay 10 EPS en las que la cantidad de horas diarias está por debajo de 12.
Número de EPS según cantidad de horas de agua/día
Fuente: Benchmarking Regulatorio de las EPS, 2014, Sunass
Con mucha frecuencia, como decíamos, los proyectos están mal hechos y no funcionan. El caso más conocido es el de la planta de tratamiento de aguas residuales y el sistema de alcantarillado de Iquitos, una obra de alrededor de 800 millones de soles también que fue, sencillamente, una estafa, porque las aguas servidas se salen en medio de la ciudad, inundan las calles y no llegan nunca a la planta de tratamiento. Esta, a su vez, fue construida en una zona inundable, de modo que a la primera lluvia importante se colmó de agua y los equipos eléctricos se malograron. Y el ex gobernador regional está libre y campante.
Un estudio reciente de la Sunass revela que de las 200 plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) que existen en el país, ninguna funciona adecuadamente. Más de 90% carece de autorización de de la Autoridad Nacional del Agua para vertimiento y reúso, y no puede cumplir la normativa de Límites Máximos Permisibles ni de los Estándares de Calidad Ambiental, debido a las tecnologías que usan y a las características del cuerpo receptor. También incumplen la ley de Residuos Sólidos por falta de lugares adecuados para la disposición final de los lodos y residuos sólidos y/o por falta de aplicación de estrategias de reúso de los lodos. (Ver: http://www.sunass.gob.pe/doc/Publicaciones/ptar2.pdf)
La cuantiosa deuda al Fonavi
A los graves problemas de gestión, personal y corrupción de las EPS, se suman serios problemas financieros. En efecto, las EPS sufren unas cargas financieras muy gravosas que no pueden atender: se trata de la deuda que tienen con el FONAVI. Resulta que en los años 90 las EPS recibieron fondos del FONAVI para hacer obras de agua potable y alcantarillado, o asumieron la deuda contraída por pobladores para ese fin. El resultado es una deuda de 4,200 millones de soles entre casi todas las EPS, que, por supuesto, no han incorporado en la tarifa que pagan los usuarios, salvo en tres casos. No pueden pagar esa deuda y cuando lo hacen, no pueden hacer obra. Y el problema es que los fonavistas se cobran precisamente del pago de esa deuda, y como quienes los representan son funcionarios del MEF, éstos accionan y eventualmente embargan a las EPS.
Soluciones
Esta situación solo se resolvería aumentando las tarifas de una manera apreciable, lo que resultaría casi imposible considerando que eso requiere de una audiencia pública y que más bien el problema suele ser de retraso tarifario. Por lo demás, de nada serviría aumentar las tarifas si la gestión de las EPS sigue siendo una coladera.
Capitalización de la deuda y APPs
La Sunass, entonces, propone una salida, a todas luces inteligente: que el Estado capitalice esas deudas, tome el control de las empresas y les consiga operadores solventes por medio de asociaciones público privadas. Es decir, aprovechar la deuda impagable de las EPS para resolver de una vez por todas el problema de gestión, de modo que los cuantiosos montos que invierte el Estado anualmente en saneamiento, en lugar de dilapidarse, se traduzcan en aumento real de la cobertura y de la calidad del servicio y se cierren las brechas existentes.
Activar el Fondo de Inversión Social en Saneamiento (INVERSAN)
Y para que los 3 mil millones vayan a proyectos realmente prioritarios y bien estudiados, la Sunass propone una segunda medida: activar el Fondo de Inversión Social en Saneamiento (INVERSAN), creado por la ley 29061 al final del gobierno de Alejandro Toledo pero que la administración siguiente, la de García, dejó de lado. La idea es transferir a ese fondo todos los años los 3 mil millones de soles que se gastan hoy de manera clientelista y sin planificación ni control alguno. Se trata de un fondo concursable, de modo que los recursos se asignarían a buenos proyectos de acuerdo a prioridades establecidas claramente, asegurando operación y mantenimiento, y no a los alcaldes o gobernadores regionales amigos del ministro.
Luego, a fin de que las EPS se avengan a tener tarifas reales, debería darse una ley por la que si la empresa no quiere aumentar la tarifa cuando es necesario, la diferencia la tenga que poner la Municipalidad de su presupuesto.
Catastros
Otra medida, sugerida por la Sunass, es algo que debería hacerse desde o por encargo del Ministerio de Vivienda: un catastro técnico que identifique donde están las redes en cada ciudad y qué antigüedad tienen, por un lado, y un catastro comercial, para saber con precisión quiénes son los usuarios pues, por ejemplo, hay muchas industrias que se camuflan como usuarios domésticos.
Resulta absurdo, por ejemplo, que muchas carreteras se ejecuten y mantengan por medio de asociaciones público privadas y esto no se pueda aplicar en el sector saneamiento, tan necesitado justamente de una gestión moderna y eficiente que garantice la ampliación, operación y mantenimiento de la infraestructura.
Compromisos políticos que deben superarse
Lamentablemente el plan de gobierno de Peruanos por el Kambio no contempla claramente la posibilidad de concesionar la administración de las EPS a asociaciones público privadas. Es más, en el acuerdo firmado con el sindicato de Sedapal, PPK se compromete a “no concesionar Sedapal ni las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS)”. Sorprende que el Presidente electo no se haya percatado de que lo que buscaban los sindicatos con este acuerdo era mantener el statu quo para conservar los privilegios y las prácticas corruptas antes mencionadas. Ver acta del compromiso:
Lo que ese plan plantea es que los usuarios estén representados en sus directorios de modo que tengan un incentivo para reducir las inmensas pérdidas de agua, y que las EPS con déficit en su gestión sean reincorporadas a la administración del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, específicamente al Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS), para su “reflotamiento” administrativo y financiero.
La ley de la OTASS le permite aplicar un “Régimen de Apoyo Transitorio” a las EPS con problemas. Este régimen transitorio dura un máximo de 15 años. Durante ese plazo, la OTASS puede promover la participación del sector privado en la administración de la EPS intervenida. La pregunta es si una APP se interesará por un plazo que es relativamente corto. En todo caso, la solución que plantea la Sunass es más práctica y directa y debería ser considerada si queremos tener éxito.
Lo cierto es que el gobierno entrante tendrá que tener las ideas claras respecto de lo que debe hacerse en este sector vital si es que realmente quiere cerrar la brecha de agua potable. Si no resuelve el problema de gestión de las EPS, se seguirá derrochando inútilmente el dinero de todos los peruanos.
Resolver esto es algo que requerirá un manejo valiente, pues las necesidades de saneamiento no pueden seguir postergándose por más tiempo. Tal como el propio PPK ha preconizado a lo largo de los últimos años desde la conducción de su ONG ‘Agua para todos’. Lampadia
PROPUESTA DE SOLUCIÓN
