A nadie le gusta pagar impuestos. Sin embargo, algunos impuestos están diseñados para compensar eventuales impactos negativos en nuestra sociedad, como los impuestos pigovianos. Este es el cuarto tema que analiza The Economist en su sección de grandes ideas (traducido y glosado líneas abajo).

Estos son los llamados impuestos Pigovianos, nombrados por el trabajo del economista británico Arthur C. Pigou, que los defendió en su libro 1920, “la economía del bienestar.”

Fuente: idoupsicologia.com

El impuesto Pigouviano es un tipo de impuesto que pretende corregir los costos (indirectos) negativos para terceros o para la sociedad en su conjunto, por externalidades, las acciones, de cualquier agente económico, cuyos precios no conllevan dichos costos.

En presencia de externalidades negativas, el costo social de una actividad de mercado no está cubierto por el costo privado de la actividad. En tal caso, el mercado y el sistema de precios no son eficientes y pueden conducir al sobre-consumo de un producto. Un impuesto pigouviano, que incrementa el costo o precio, puede corregir el resultado, desde el punto de vista social.

Por ejemplo, una fábrica no considera financieramente los daños causados ​​al medio ambiente por sus emisiones. Al imponer el Impuesto Pigouviano, el gobierno puede artificialmente hacer que las empresas asuman el costo de los daños, lo que idealmente será igual al precio que habría si existiera un mercado para tal actividad.

Pero el mero hecho de que los impuestos pigouvianos produzcan beneficios que compensen los costos no los hace fáciles de vender políticamente. Al igual que otros cambios en la política pública, un impuesto pigouviano produce ganadores y perdedores. Y es una práctica común de la política que los eventuales perdedores hacen más presión para bloquear los cambios que los posibles ganadores para su adopción.

En teoría, usar los impuestos pigovianos para corregir lo que los economistas llaman “fallas del mercado” es simple. Pero en la práctica, no es así. El problema es cómo medirlo. El propio Pigou declaró que “tengo que confesar, sin embargo, que rara vez sabemos lo suficiente para decidir en qué campos y en qué medida el Estado, a causa de las diferencias entre los costos públicos y privados, podría interferir con la elección individual”). Pigou señala que la suposición de que el gobierno puede determinar el costo social marginal de una externalidad negativa y convertir esa cantidad en un valor monetario es una debilidad clave en el marco del impuesto pigouviano.

También hay influencia política en el impuesto, de tal manera que las decisiones políticas reales a menudo provienen de necesidades presupuestarias y no de preocupación por los costos sociales. Los impuestos no siempre cumplen con la teoría económica porque los beneficios sociales y los costos son difíciles de medir.

El impuesto pigouviano da cabida a malas prácticas como la comercialización, manipulación y corrupción, especialmente si crean grandes diferencias en los precios de los productos, que son populares y si la demanda del producto aumenta a pesar del aumento de la producción.

Por lo tanto, es una medida útil, pero tiene que ser tomada con precaución. De todos modos, Pigou logró su objetivo de ponerle un valor a las externalidades y como dice The Economist “les entregó a los economistas un problema y una solución, elegante en teoría, pero difícil en la práctica. La política y la formulación de políticas son más difíciles que las elucubraciones de pizarra de los teóricos. Sin embargo, estaba seguro de que el esfuerzo valía la pena. La economía, dijo, era un instrumento “para mejorar la vida humana””. Lampadia

Impuestos pigouvianos

Externalidades

¿Qué hacer cuando los intereses de los individuos y de la sociedad no coinciden? “The Economist explica” [el cuarto artículo] de la serie sobre grandes ideas económicas.

The Economist
19 de agosto, 2017
Traducido y glosado por Lampadia

Una conversación ruidosa en un tren hace que sea imposible para los pasajeros concentrarse. Un agricultor que rocía un herbicida que destruye la cosecha de su vecino. Los automovilistas cuyos autos en marcha emiten combustión al aire, contaminando la atmósfera para todos. Tal comportamiento puede considerarse irreflexivo, antisocial o incluso inmoral. Para los economistas estos daños colaterales son un problema a resolver.

Se supone que los mercados organizan las actividades de una manera que es mejor para todos. Pero los intereses de los directamente involucrados, y de la sociedad en general, no siempre coinciden. Dejados a su suerte, los boatos pueden ignorar el deseo de paz y tranquilidad de los viajeros; los agricultores, el impacto del herbicida sobre los cultivos de otros; motoristas, el efecto de sus emisiones. En todos estos casos, a las partes activas le está yendo bien, pero a los demás no. Los precios de mercado de los tickets de ferrocarril, herbicidas o gasolina no toman en cuenta estos costos más amplios o “externalidades”. [Impactos secundarios o indirectos de sus actividades].

Todos los ejemplos mencionados hasta ahora son de externalidades negativas. Otros son positivos. La música melodiosa podría mejorar el viaje de todos, por ejemplo; una nueva carretera puede traer más beneficios a las comunidades de lo que un inversionista privado pensara. Otros los conocen mejor como “internalidades”. Estos son los costos no explícitos que la gente inflige en su futuro, como cuando fuman o comen tantos bocadillos azucarados que su salud se ve afectada.

El primero en exponer la idea de las externalidades fue Alfred Marshall, un economista británico. Pero fue uno de sus estudiantes en la Universidad de Cambridge quien se hizo famoso por su trabajo. Nacido en 1877 en la Isla de Wight, Arthur Pigou era una figura desaliñada en el campus. Se sentía incómodo con extraños, pero intelectualmente era brillante. Marshall lo defendió y Pigou le sucedió como jefe de la facultad de economía cuando tenía sólo 30 años.

En 1920 Pigou publicó “The Economics of Welfare”, un libro denso que describía su visión de la economía como un conjunto de herramientas para mejorar las vidas de los pobres. Las externalidades, donde “el interés propio no.… tiende a hacer que el bienestar nacional sea un máximo”, fueron centrales en su tema.

Aunque Pigou llenaba su análisis con ejemplos que hubieran atraído a estudiantes elegantes, como su preocupación por aquellos cuya tierra podría ser invadida por conejos de un campo vecino, otros reflejaban problemas más graves. Afirmó que el humo de la chimenea en Londres significaba que sólo había 12% de la luz solar disponible astronómicamente. Esa contaminación imponía enormes costos “no considerados” a las comunidades, en forma de ropa sucia y verduras, y la necesidad de una costosa luz artificial. Si los mercados funcionaran correctamente, la gente invertiría más en dispositivos de prevención del humo, pensó.

Pigou estaba abierto a diferentes formas de abordar las externalidades. Algunas cosas debían ser reguladas (se burló de la idea de que la mano invisible podría guiar a los especuladores inmobiliarios hacia la creación de una ciudad bien planificada). Otras actividades simplemente deben ser prohibidas. Ninguna cantidad de “actividad engañosa” (adulterando la comida, por ejemplo) podría generar beneficios económicos, calculó.

Pero veía las formas más obvias de intervención como “recompensas e impuestos”. Estas medidas usarían los precios para restaurar la perfección del mercado y evitar estrangular a la gente con burocracia. Al ver que los productores y vendedores de “intoxicantes” no tenían que pagar por las cárceles y los policías asociados con el ruido que causaban, por ejemplo, recomendó un impuesto sobre las bebidas alcohólicas. [El racional detrás del impuesto selectivo en el Perú]. Los barriles más caros deben disuadir a algunos bebedores; los demás pagarán por los costos sociales que infligen.

Este tipo de intervención se conoce ahora como un impuesto pigouviano. La idea no es sólo omnipresente en los cursos de economía; es también un tema favorito de los hacedores de políticas. El mundo está lleno de impuestos aparentemente excesivos. El gobierno francés impone un impuesto sobre el ruido en los aviones en sus nueve aeropuertos más concurridos. Los impuestos sobre los conductores para contrarrestar las externalidades de la congestión y la contaminación son comunes en el mundo occidental. Los impuestos para fijar las internalidades, como los del tabaco, también son generalizados. Gran Bretaña se unirá a otros gobiernos para imponer una tasa sobre las bebidas azucaradas insalubres a partir del próximo año.

Los impuestos pigouvianos son también una gran parte del debate político sobre el calentamiento global. Finlandia y Dinamarca han tenido un impuesto sobre el carbono desde principios de los noventa; la Columbia Británica, una provincia canadiense, desde 2008; y Chile y México desde 2014. Mediante el uso de los precios como señales, un impuesto debe alentar a las personas y las empresas a reducir sus emisiones de carbono de manera más eficiente que un regulador podría por diktat. Si todo el mundo se enfrenta al mismo impuesto, los que encuentran más fácil reducir sus emisiones deben bajarlas más.

Tales medidas cambian efectivamente, el comportamiento. Un impuesto sobre las bolsas de plástico en Irlanda, por ejemplo, redujo su uso en más del 90% (con algunos efectos secundarios desafortunados, como aumentos en robos de canastas y carros). Tres años después de que se introdujera un cargo por conducir en el centro de Londres, la congestión dentro de la zona había disminuido en un cuarto. El impuesto sobre el carbono de Columbia Británica redujo el consumo de combustible y las emisiones de gases de efecto invernadero en un estimado 5-15%. Y la experiencia con los impuestos sobre el tabaco sugiere que desalientan el hábito de fumar, siempre y cuando sean altos y los sustitutos de contrabando sean difíciles de encontrar.

Los campeones de los impuestos pigouvianos dicen que generan un “doble beneficio”. Además de crear beneficios sociales mediante la fijación de precios, aumentan los ingresos que pueden utilizarse para reducir los impuestos en otros lugares. El impuesto sobre el carbono en Finlandia era parte de un alejamiento de los impuestos sobre el trabajo, por ejemplo; si los impuestos deben desalentar algo, mejor que sea la contaminación que el trabajo. En Dinamarca, el impuesto financia parcialmente los aportes pensionarios.

Pigou Vuela

Aun cuando los políticos han adoptado la idea de Pigou, sin embargo, sus fallas, tanto teóricas como prácticas, han sido examinadas. Los economistas han buscado agujeros en la teoría. Una objeción importante es la falta de integralidad del marco de análisis, ya que asume todo lo demás como fijo en la economía. El impacto de un impuesto Pigouviano dependerá del nivel de competencia en el mercado que afecta. Por ejemplo, si un monopolio ya está utilizando su poder para reducir la oferta de sus productos, un nuevo impuesto puede no hacer ningún bien adicional. Y si una empresa de bebidas dominante absorbe el costo de un impuesto sobre el alcohol en lugar de pasarlo, entonces no puede influir en las malas conductas. (Una crítica similar se aplica a la idea del doble beneficio: los impuestos sobre el trabajo podrían hacer que las personas trabajen menos de lo que de otra manera podrían hacerlo, pero si un impuesto ambiental eleva el costo de las cosas en las que las personas gastan sus ingresos, también podría tener el efecto de disuadir el trabajo).

Otra crítica a la idea de Pigou vino de Ronald Coase, economista de la Universidad de Chicago (cuya teoría de la firma fue el tema del primer escrito de esta serie). Coase consideraba las externalidades como un problema de derechos de propiedad mal definidos. Si fuera factible asignar tales derechos correctamente, se podría dejar que la gente negocie su camino hacia una buena solución sin la necesidad de un impuesto pesado. Coase utilizó el ejemplo de un confitero, molestando a un médico que trabajaba tranquilo al lado con su ruidosa maquinaria. Resolver el conflicto con un impuesto tendría menos sentido a que los dos vecinos negocien una solución entre ellos. La ley podía asignar el derecho a ser ruidoso para el fabricante de dulces, y si vale la pena, el médico podría pagarle para que se callara.

En la mayoría de los casos, la simple molestia de regatear haría esto poco realista, un problema que Coase fue el primero en admitir. Pero su punto más profundo se mantiene. Antes de cobrar un impuesto correctivo, primero es importante pensar en qué instituciones y leyes ya vigentes, podrían arreglar las cosas. Coase señaló que las leyes contra las molestias podrían ayudar a resolver el problema de los conejos que devastan la tierra; los carruajes silenciosos movilizan a pasajeros a lugares sin tanto ruido.

Otros rechazan el enfoque de Pigou por razones morales. Michael Sandel, filósofo político de la Universidad de Harvard, teme que confiar en los precios y los mercados para solucionar los problemas del mundo puede acabar legitimando el mal comportamiento. Cuando en 1998 una escuela en Haifa trató de fomentar que los padres recojan a sus hijos a tiempo cobrándoles una multa, las recolecciones tardías aumentaron. Resultó que la culpa de los padres era un impedimento más efectivo que el dinero en efectivo; parecía que hacer pagos les había aliviado la culpa.

Además de estas críticas teóricas sobre los impuestos pigouvianos, los hacedores de políticas encontraron otras críticas en todo tipo de prácticas. Pigou mismo admitió que sus recetas eran vagas; en “The Economics of Welfare”, aunque creía que los impuestos sobre las industrias perjudiciales podían beneficiar a la sociedad, no dijo cuáles. Tampoco especificó con mucho detalle cómo fijar el nivel del impuesto.

Los precios en el mundo real no son de ayuda; su incapacidad para incorporar los costos sociales es el problema que necesita ser resuelto. Llevar a la gente a revelar el costo exacto para ellos es pedir mucho. En áreas como estas, los políticos han tenido que conformarse con una mezcla de pragmatismo y aceptabilidad pública. La cuota inicial de £ 5 ($ 8) de Londres por conducir a su centro de la ciudad era sospechosamente redonda por una suma que significaba reflejar el costo social de un viaje.

Inevitablemente, el deseo de aumentar los ingresos también juega un rol. Sería bueno creer que los políticos establecen los impuestos Pigouvianos simplemente para poder cotizar en una externalidad, pero la evidencia y el sentido común sugieren lo contrario. La investigación pudo haber guiado el nivel inicial de un impuesto británico al relleno sanitario, en £ 7 la tonelada en 1996. Pero otras consideraciones pueden haber aumentado a 40 libras la tonelada en 2009, y de allí a £ 80 una tonelada en 2014.

Las cosas se vuelven aún más difíciles cuando se trata de adivinar el costo social de las emisiones de carbono. Los economistas han empujado diligentemente modelos gigantescos de la economía global para calcular la relación entre la temperatura y el PBI. Pero tales ejercicios se basan inevitablemente en suposiciones heroicas. Y poner un número de dólares en el Armagedón medioambiental es una cuestión ética, así como una cuestión técnica, confiando en juicios tales como valorar las generaciones no nacidas. La extensión de las estimaciones de la pérdida económica para la humanidad de las emisiones de carbono es inútilmente amplia como resultado, que van desde alrededor de $ 30 a $ 400 la tonelada.

Es la política, estúpido

La cuestión de dónde fallan los impuestos Pigouvianos también es complicada. Una queja común es que son regresivos, castigando a las personas más pobres, que, por ejemplo, fuman más y son menos capaces de hacer frente a aumentos en los costos de calefacción. Un economista puede encogerse de hombros: el punto es elevar el precio para quien está generando la externalidad. Un político no puede permitirse el lujo de ser tan duro de corazón. Cuando Australia introdujo una versión de un impuesto sobre el carbono en 2012, más de la mitad del dinero fue devuelto a los pensionistas y a los hogares más pobres para ayudar con los costos de la energía. El impuesto todavía agudizaba los incentivos, los subsidios suavizaban el dolor.

Un impuesto también es difícil de dirigirse precisamente a los más culpables. Por ejemplo, el consumo excesivo de alcohol representa el 77% de los costos del consumo excesivo de alcohol, y se mide por la pérdida de productividad en el lugar de trabajo y por los costos adicionales de atención médica, pero menos de un quinto de los estadounidenses reporta beber a exceso en un mes. A los economistas les gustaría cobrar la 12ta cerveza de alguien a una tasa más alta que la primera, pero implementar eso sería una pesadilla.

La globalización acumula las complicaciones. Un impuesto nacional sobre el carbono podría alentar a la gente a cambiar hacia las importaciones, o perjudicar la competitividad de las exportaciones de las empresas, posiblemente incluso animarlos a reubicarse. Una solución sería aplicar un impuesto sobre el contenido de carbono de las importaciones y devolver el impuesto a las empresas sobre sus exportaciones, como lo hace la Unión Europea para el cemento. Pero esto sería sumamente complicado de implementar en toda la economía. Un impuesto armonizado global sobre el carbono es el sueño de los economistas, y seguirá siéndolo.

Por lo tanto, Pigou les entregó a los economistas un problema y una solución, elegante en teoría, pero difícil en la práctica. La política y la formulación de políticas son más difíciles que las elucubraciones de pizarra, de los teóricos. Sin embargo, estaba seguro de que el esfuerzo valía la pena. La economía, dijo, era un instrumento “para mejorar la vida humana”.

Corrección (29 de agosto de 2017): Una versión anterior de este artículo decía que las estimaciones del costo social del carbono oscilaban entre $ 30 y $ 400 la mega-tonelada. De hecho, van de alrededor de $ 30 a $ 400 la tonelada. Esto ha sido corregido. Lo sentimos.

Este artículo apareció en la sección de Briefs de la edición impresa bajo el título “La vida de los demás”. Lampadia

La semana pasada se llevó acabo el III Congreso Internacional de Gestión e Infraestructura 2017, organizado por AFIN. Durante dicho evento, EY Perú (Ernst & Young) y AFIN publicaron el informe “Reflexionar hoy para construir el mañana – Mecanismos de inversión en infraestructura para un desarrollo sostenible”, el cual propone un ‘plan nacional de infraestructuras’ que utilice las Asociaciones Público-Privadas (APPs) para contribuir a la provisión de servicios públicos y equiparlos con infraestructuras modernas o para modernizar las existentes.

La verdad es que cerrar nuestras brechas de infraestructuras es una de las tareas pendientes más importantes. Según el informe, “debemos sostener un ritmo de inversión de al menos 6% del PBI cada año, durante unos diez años seguidos, para cerrar la brecha de infraestructura estimada en US$160,000 millones y salir de la pobreza”.

Eliminar las brechas no solo permite mejorar la competitividad del país y reducir los costos de transacción de las empresas, también democratiza el acceso de los pobres al mundo moderno, dándoles acceso a electricidad, caminos y telecomunicaciones, por lo tanto, cerrarlas con prontitud, es un objetivo social ineludible.

Por su importancia como política de Estado, es indispensable que el ‘plan’ trascienda los diferentes periodos de gobierno, con un portafolio de proyectos sólido, que genere la escala necesaria para interesar a los inversionistas institucionales y coloque al Perú en el mapa de países atractivos para invertir en infraestructura.

Como los gobiernos no tienen la capacidad financiera para superar estas brechas, es indispensable recurrir al sector privado. Para esto, el mecanismo más adecuado es mediante las APP (Asociaciones Público Privadas). Según el informe, “el Perú necesita desarrollar tanto obras públicas como APPs en el futuro, porque éstas permiten optimizar la utilización de recursos fiscales escasos y aseguran la buena operación y el mantenimiento de la infraestructura a lo largo de 30 años de concesión”. En este sentido, las APPs continuarán siendo en los años venideros un factor sumamente importante para satisfacer las necesidades básicas de la población y su conexión al mercado. La experiencia acumulada puede servir para estandarizar y mejorar la preparación de los procesos y los contratos de APPs, y acortar el tiempo que toma iniciar las obras tras la firma del contrato. Se puede hacer bastante para atraer más postores de primera línea, con procesos transparentes.

En los últimos tres años se invirtió en promedio el 4.8 % del PBI. Y, en 2016, en el año electoral, se invirtió tan solo el 4.2 %. Como afirma EY Perú, “no solo es importante incrementar este porcentaje, sino realizar un gasto eficiente en obras de infraestructura”. Como se puede observar en el cuadro inferior, el gasto presupuestal en 2016 alcanzó la suma de 26,871 millones de soles, de la cual 22,530 millones se destinaron a obras públicas directas (84%) y 4,341 millones (16%) al cofinanciamiento de Asociaciones Público Privadas (APPs). 

Como se puede ver en el siguiente gráfico, en el Reino Unido, donde se mantiene al día el desarrollo de infraestructuras, la inversión pública directa se limita a un 13%, y el resto 87%, lo desarrolla la inversión privada, ya sea directa, por iniciativas privadas o mediante APPs.

Para el Perú, la propuesta de AFIN contempla la participación del sector privado en un 40%: 

Sin embargo, el gobierno no logra invertir alrededor de US$3,000 millones de promedio al año. Según AFIN, en 2016 lo que no se gastó (S/12,642 millones), es casi 3 veces lo que se gastó en APPs cofinanciadas (S/4,341 millones).

En resumen, los gobiernos locales y regionales gastaron el 67% del total devengado en el 2016. Entonces queda claro que un reto importante que enfrenta el país es implantar un sistema de control y seguimiento del avance y la calidad en la ejecución de los miles de obras públicas. Por lo tanto, la selección y priorización de proyectos necesita institucionalizarse con criterios exclusivamente técnicos, considerando tanto el impacto social como el económico de proyectos que contribuyan al cierre de brechas, evitando la interferencia política.

Una de las áreas más importantes de necesidades de desarrollo de infraestructuras es la de los servicios de saneamiento, capturados desde siempre por la política del absurdo: ‘priorizar a los trabajadores del sector sobre los usuarios-ciudadanos’. Los servicios de agua y desagüe están capturados por mafias, que hasta heredan los puestos a sus familiares y, absurdamente, es más importante quién presta el servicio: El Estado versus el sector privado (esa suerte de fuerza de invasión extranjera, según el ‘populismo del agua’). Veamos un resumen de las necesidades insatisfechas:

Sin embargo, las paralizaciones de obras se multiplican es en el sector de agua y saneamiento. Según el informe, existen 142 proyectos de obras de agua y saneamiento por un importe superior a S/1,159 millones, que están paralizados.

El rol de las APPs en los proyectos de infraestructuras

Tradicionalmente, el financiamiento de las infraestructuras ha quedado en el ámbito del sector público, pero ante la envergadura del reto y el desarrollo de esquemas contractuales eficientes entre el sector público y privado, han tomado mucha relevancia las APPs, los cofinanciamientos y las iniciativas privadas, lamentablemente más en la teoría que en la práctica. Justamente las APPs para la ejecución de obras de infraestructura social se caracterizan por ser proyectos de alta rentabilidad social, pero baja rentabilidad privada. Debido a lo anterior resulta necesario el cofinanciamiento por parte del Estado para captar el interés del sector privado por dichos proyectos.

Una de las mayores ventajas de los contratos de concesión de infraestructuras es que incluyen las provisiones necesarias para el mantenimiento de las instalaciones correspondientes, con lo cual queda asegurada la calidad de los servicios en el tiempo y evitándose los desastres históricos en los que se rehacía las mismas obras varias veces por el típico abandono en su mantenimiento.

Según el informe de EY Perú (Ernst & Young), existen cinco tendencias clave que todos los Gobiernos deben considerar:

1. Incentivos para desplegar el modelo APPs
2. Estandarización de principios, procesos y documentos
3. Intervención proactiva en los mercados de capital
4. Evaluación del Valor por Dinero
5. Evaluación retrospectiva de los proyectos de APPs y la contratación

En Lampadia hemos insistido varias veces en la necesidad de ser ambiciosos e imaginativos para cerrar las brechas de infraestructuras en el menor plazo posible. Ver: Sobre cómo financiar e invertir US$ 80,000 millones y Estrategia para el financiamiento de las Infraestructuras. En esencia, nuestra propuesta pretende inyectar unas chispas que enciendan el debate sobre cómo financiar nuestros requerimientos de infraestructuras aprovechando las condiciones estructurales, favorables de nuestra economía.

En abril del 2014 propusimos una estrategia para financiar la brecha de infraestructuras. Ver: Sobre cómo financiar e invertir US$ 80,000 millones. Pero parece que los gobiernos no muestran mayor interés por evaluar ideas de los ciudadanos. Siendo este un tema vital para el futuro del país, trataremos de hacer una mejor explicación de la propuesta. Lampadia

En abril de este año se presentó el 16° Barómetro de la Confianza para la Inversión, un estudio bianual elaborado por EY Perú (Ernst & Young). Este informe presenta las perspectivas de altos ejecutivos de empresas de diversos sectores respecto a sus estrategias de crecimiento, de fusiones y adquisiciones, acceso a capital, así como de la situación macroeconómica.

El informe mostró noticias alentadoras con respecto al crecimiento del país y el comportamiento empresarial en el futuro próximo, mostrándose más optimista, con el 60% de encuestados proyectando mejoras económicas para el país, casi triplicando las expectativas de hace un año (21%) y el nivel más alto registrado para el Perú y la primera vez que supera los resultados globales. Este crecimiento en las proyecciones estaría dado principalmente por las mejoras en temas fiscales y la intención de destrabar una mayor cantidad de proyectos de inversión.

Además, el 92% de estas fusiones y adquisiciones se realizarán localmente por montos individuales menores a los US$ 250 millones, según detallaron los empresarios que participaron en la presente edición de la encuesta.

Pese a que empezamos el año sufriendo los desastres naturales asociados al fenómeno del Niño Costero, en marzo, existía una perspectiva económica de mejora de 60% sobre la base de sólidas políticas macroeconómicas y reformas estructurales en el Perú.

En su momento, Enrique Oliveros, socio líder de Transacciones y Finanzas Corporativas de EY Perú, indicó que “Existe una gran cantidad de oportunidades disponibles en el mercado para la consolidación, los ejecutivos se encuentran optimistas sobre el número y la calidad de las oportunidades de adquisición. Las carteras de proyectos se están fortaleciendo, y los ejecutivos están cautelosamente optimistas sobre la conclusión de transacciones”.

Según el informe, “los mayores riesgos económicos para los ejecutivos locales se encuentran concentrados en dos puntos: alta volatilidad y el aumento de la intervención gubernamental”. Naturalmente, la volatilidad de las divisas y materias primas son factores que afectan a las inversiones locales pero las trabas burocráticas, mediante leyes o regulaciones, un punto que ha tomado mayor relevancia para los ejecutivos, se está perfilando como un obstáculo para su crecimiento.

El optimismo se va apagando

Este 2017 comenzó con un anuncio del Banco Mundial que proyectaba un crecimiento del PBI del Perú de 4.2% para este año, con lo cual nuestro país se consagraría como la nación con la mayor expansión de la región, en un contexto de recuperación económica mundial y de la región latinoamericana. Sin embargo, esto ha venido de caída. Ahora, sería un “milagro” que lleguemos a un crecimiento de 3% según Thorne, que con PPK, culpan a los efectos de El Niño Costero y los casos de corrupción de Odebrecht. Luego vino una huelga de maestros de casi 60 días que terminó generando más retrasos en los colegios públicos y afectando la educación de nuestros jóvenes.

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Más allá de la declinante proyección del crecimiento para el 2017, lo que más importa y más destruye valor es la proyección de crecimiento al mediano y largo plazo. Lamentablemente, el gobierno de PPK, perdió la oportunidad de recuperar y marcar la línea de un gobierno pro inversión y crecimiento; de hacer y comunicar el balance negativo de los cinco años del gobierno anterior; de renovar los cuadros de gobierno (mantuvo hasta un 39% de los viceministros del régimen anterior); y, tal vez lo más importante, perdió la oportunidad de comunicar a la población las relaciones causa-efecto de las políticas públicas que nos empobrecieron, que frenaron la inversión, y que ideologizaron la gestión del Estado, versus aquellas que nos ofrecen mayor crecimiento, menor pobreza, menor desigualdad, mejores servicios públicos y mayor cohesión social.

El gobierno está teniendo tremendas dificultades para poder destrabar proyectos, las APP (Asociaciones Público Privadas) están prácticamente paralizadas así como Iniciativas Privadas. Ni el gobierno anterior, ni este, aprovechó la sugerencia de Lampadia para armar equipos ad hoc que destrabar los proyectos. Ver: Destrabemos megaproyectos para recuperar el crecimiento.

Los peruanos necesitamos emprender un gobierno extraordinariamente bueno. Nuestras agendas pendientes son inmensas y difíciles de lograr. Para acercarnos al éxito se requiere un liderazgo muy claro y definido. Ver en Lampadia: En busca del tiempo perdido – ¡Ahora!.

Como hemos comentado en múltiples ocasiones, hasta ahora no hemos logrado cerrar las múltiples brechas económicas, sociales, institucionales y de infraestructuras. Además de este gran reto, ahora se nos ha sumado el tener que enfrentar con éxito las oportunidades y amenazas de la ‘Cuarta Revolución Industrial’.

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No perdamos la visión del objetivo principal: nuestro crecimiento económico para generar un bienestar social para todos los peruanos. Solo de esta manera podremos llevar acabo la transformación del país, la reducción de la pobreza y la desigualdad: con inversión privada y un ecosistema pro-inversión y crecimiento. Lampadia

Al igual que en el caso de la educación, uno de los graves efectos secundarios del gran apagón nacional con el que perdimos 30 años (60s, 70s y 80s), fue la destrucción de los ingresos de los servidores públicos de salud (médicos enfermeros y técnicos) por la erosión creada por la hiperinflación. Estos servidores sociales tenían ingresos fijos que fueron licuados por la inflación. Ante ello, se fueron produciendo una serie de comportamientos disfuncionales como, la disminución de las horas de servicio para que los trabajadores puedan tener ingresos adicionales fuera del Estado y; entre otros, las agremiaciones de corte sindical que tenían que asumir actitudes de fuerza para conseguir mejoras a costas de otros, pues vivíamos en un sistema de ‘suma cero’. Así fue que el Estado fue convalidando estas instituciones y en muchos casos dotándolas de privilegios inconvenientes, como franquicias para asociaciones monopólicas y obligatorias.

Pues hasta nuestros días, el enfoque de las dirigencias gremiales y sindicales sigue siendo reivindicativo y la acción del Estado concesiva. Hoy vivimos en un país diferente, lleno de oportunidades, en un sistema de ‘suma positiva’, pero lamentablemente, ante la falta de visión y liderazgo de nuestros gobernantes, no se puede avanzar con presteza ni claridad en las indispensables reformas. Veamos las resistencias en el sector salud: 

La resistencia a las reformas en Salud

El gobierno de Pedro Pablo Kuczynski debería aprovechar su ascendiente con los médicos para sumarlos a la causa de la reforma. Porque lo que hemos visto hasta ahora ha sido una resistencia de los gremios médicos a los avances de la modernización en el sector, mezclada con entendibles demandas de incrementos de sueldos. No cabe duda que la remuneración de los médicos tiene que subir, pero eso tiene que darse el marco de un nuevo sistema que asegure mucho más productividad en los establecimientos y en el sistema. Porque lo que interesa es la salud de la gente.

No olvidemos que Cesar Palomino Colina, quien anteriormente fue el Presidente de la Federación Médica, desde la cual promovió y dirigió huelgas médicas inhumanas que deberían haber supuesto su expulsión del gremio médico, pasó luego a ser el Decano Nacional del Colegio Médico, para luego postular al Congreso en la lista de Alianza para el Progreso de Cesar Acuña. Con esos dirigentes en la profesión médica, solo queda emprender una reforma completa del sistema en la que se privilegie el compromiso humanitario de la profesión.

La modernización del sector supone varios cambios. En todos o casi todos ellos ha habido resistencia u oposición. Veamos.

Resistencia a la separación de roles

La reforma madre en el sector Salud se expresa en el concepto de separación de roles o funciones. En Essalud esto supone la separación entre el financiamiento y las prestaciones, es decir, entre el fondo (IAFAS) y los establecimientos (IPRESS). El Fondo contrata a los establecimientos o a redes de establecimientos con arreglo a determinadas metas. En el Sector, el Ministerio y las direcciones regionales de Salud desempeñan un rol rector, y los establecimientos ejecutan, brindan el servicio. Esta relación puede regularse mediante presupuestos por resultados, o, en el caso del Seguro Integral de Salud (SIS), mediante contratos de gestión con los establecimientos en los que se entrega el dinero por tramos según el cumplimiento de metas trimestrales. La idea sería que todo el presupuesto del sector salud sea gestionado por el SIS.

Pues bien, hay una resistencia ideológica este cambio. La explicación podría estar en el mayor nivel de exigencia que supone, pues en este marco los establecimientos tienen que cumplir metas de atención y resultados. Y, en la medida en que también se puede contratar establecimientos privados (aunque solo de manera complementaria, lo que sigue siendo una forma de proteccionismo), aparece el fantasma de una posible competencia.

Veamos el caso del Instituto de Gestión de Servicios de Salud (IGSS) de Lima. Este se creó para gestionar los hospitales de Lima, que dependen del Ministerio. Siempre dentro del concepto de separación de funciones, si el Ministerio asume el rol rector ya no puede gestionar directamente los hospitales. Entonces creó el IGSS para que maneje los establecimientos de salud de Lima. Hasta antes del IGSS los hospitales de Lima dependían directamente del MINSA, pero en la práctica se gobernaban solos. El MINSA designaba Directores y después cada hospital se manejaba por sí mismo porque no existía un área, oficina o Dirección en el MINSA que se encargara, por ejemplo, de organizar la oferta de servicios con una lógica de niveles de atención ni de complementariedad especializada ni de ahorro de recursos. Lo que se tenía eran feudos de gestión independiente en los que no se aprovechaba economías de escala para las compras, los servicios, etc. Y en los que era más fácil sucumbir a presiones de grupos internos de interés, como los de la Federación Médica y otros sindicatos, que eventualmente condicionaban al director del Hospital para mantener el statu quo: desvío de pacientes a la práctica privada, no cumplimiento de horarios, manejo patrimonialista de los servicios (hay médicos que tienen la llave de “sus” consultorios, por ejemplo).

La idea, entonces, era que el IGSS tomara el control de las compras de todos los hospitales y centros de salud, de la gestión de los servicios, dentro de una lógica de red y de sistema (como lo hacen los holding privados: San Pablo, por ejemplo, tiene cinco clínicas, pero una sola gerencia administrativa y médica). Pues bien, el IGSS se creó, pero no ha podido asumir sus funciones sencillamente porque la Federación Médica se ha resistido. No quiere depender de una gerencia de operaciones que tenga la capacidad de corregir el desorden, en el que medran intereses de todo tipo. Lo que hay allí, en el fondo, es la defensa de un statu quo patrimonialista e ineficiente al servicio, en última instancia, de la práctica privada de los médicos.

Resistencia a las Asociaciones Público Privadas

En teoría, la separación entre el fondo financiero y la prestación de los servicios implica que, en teoría, el fondo (sea el de Essalud, del SIS o del MINSA) pueda comprar servicios a quien mejor los provea, sean establecimientos públicos o privados. Precisamente la idea es establecer una competencia a favor de los usuarios, que son la razón de ser del servicio. Pero en nuestro país se concibe contratar redes o establecimientos privados solo de manera complementaria, en la medida en que el Estado no tenga la capacidad de brindar el servicio. Es decir, la subsidiariedad al revés. La Constitución al revés. Así, al limitarse la competencia, se limita la calidad del servicio.

Un consecuencia lógica del sistema sería convertir los hospitales públicos en APPs. De esa manera serían más eficientes. Pero todo lo que sean APPs es tildado por la Federación Médica como “privatización”. Cuando en realidad solo se trata de contratar la operación, la gestión, del establecimiento, a cambio del cumplimiento de metas fiscalizables. Es la manera de servir mejor al ciudadano. La acusación de “privatización” esconde el temor a perder las prebendas que una gerencia privada desterraría, o a tener que incorporarse a un régimen de trabajo más disciplinado y exigente. De hecho, por ejemplo, se reducirían las posibilidades de vender servicios por lo bajo o de desviar pacientes hacia la práctica privada (que significa que la privatización ya existe; pero es la privatización de los pacientes).

Un avance muy importante han sido los Hospitales Kaelin y Barton, construidos y administrados por consorcios privados incluso en la llamada ‘bata blanca’ (gestión médica). Funcionan muy bien y tienen el incentivo correcto: reciben un pago capitado (por cada persona del área asignada al hospital), de modo que les conviene hacer prevención a fin de que la gente no se enferme y de esa manera incrementar las utilidades. Utilidades y salud se complementan, se refuerzan mutuamente. Pero los hospitales son del Estado y de lo que se trata es sólo de una concesión temporal. Sin embargo, la Federación Médica se opuso desde el principio a estos proyectos acusándolos de ser “privatizaciones”, y movilizaron a pacientes contra su operación.

El mayor aporte de los hospitales basados en APPs de ‘bata blanca’ para la calidad de la salud, es que al mismo costo por asegurado de la operación directa de Essalud, se logran estándares inmensamente mejores. Por ejemplo: solo pueden demorarse cinco días en dar la primera cita a un paciente, diez como máximo para la segunda cita y solo demorar 30 días en realizar una intervención quirúrgica en caso que esta sea necesaria. No mencionamos los equivalentes de la operación directa de Essalud, para no deprimir a nuestros lectores y porque todos saben como es. 

Incluso la propia Essalud habría caído en esas presiones, pues Lampadia reveló que había empezado a cambiar la relación de las poblaciones asignadas a cada hospital debilitando así la labor de prevención ver: Las APP han generado servicios de salud de alta calidad. La presidente Ejecutiva de Essalud, Virginia Baffigo, asegura que no hay intencionalidad alguna en esos cambios de poblaciones sino que ello obedece a la volatilidad de la población asegurada. Según ella, “La adscripción de los asegurados se realiza de manera estricta mediante el Sistema de Acreditación de Derecho de los Asegurados. Este sistema registra Altas y Bajas y se alimenta de información que nos envía la SUNAT. Las personas que están afiliadas en los entes llamados conos de la ciudad son trabajadores con alta volatilidad, por ejemplo trabajadores de construcción civil u otras ramas muy sensibles a los vaivenes de la economía. Hemos asistido a fluctuaciones de hasta casi el 20 por ciento de altas y bajas. De los 250 mil afiliados, al inicio cada mes cambiaban 20 mil, personas que entraban  y salian del sistema. Al parecer en este momento existe más estabilidad. Esto es habitual en el régimen contributivo. Digamos que “así es el negocio”. Nadie les mueve la población de manera intencional”.

El hecho es que para las tres nuevas APP en proyecto (en Piura, Chimbote y el Instituto de Niños y Adolescentes en Lima), sólo se ha solicitado “bata gris”, no bata blanca. Esto significa que la APP brinda sólo equipamiento y servicios administrativos de soporte, pero no la gestión de los servicios médicos propiamente dichos. Según la presidenta Ejecutiva de Essalud, Virginia Baffigo, se pide bata gris y no bata blanca porque estos hospitales van a reemplazar a otros que ya existen (el hospital Cayetano Heredia de Piura y el Hospital de Nuevo Chimbote) y “por eso no podría ser bata blanca porque ya disponemos de personal que tiene estabilidad laboral”. Pero la verdadera razón es evitar el conflicto con los sindicatos, que se oponen a cualquier régimen que pudiera representar un cambio del statu quo que lleve a mayor eficiencia.  

Como hemos relatado en informe pasado, el caso más dramático e indignante fue el del convenio de Essalud con los hospitales de Solidaridad (SISOL), que fuera denunciado ante la Contraloría con acusaciones infundadas que hicieron que el Sindicato de Médicos del Seguro Social lo denunciara a la Comisión de Salud del Congreso, donde el congresista Tapia, vinculado a los médicos de Essalud, denunció a su vez fiscalmente a Midori De Habich, Susana Villarán y a Virginia Baffigo. Mientras tanto el convenio fue boicoteado por los médicos, que no enviaban pacientes a los hospitales de Solidaridad. Finalmente fue resuelto y la experiencia abortó. La Federación ganó la batalla, pero los pacientes perdieron.

Resistencia a SUSALUD

También hay resistencia a las supervisiones de la Superintendencia Nacional de Salud (SUSALUD), institución creada en la reciente reforma para supervisar la calidad de la atención de los servicios públicos y privados, con capacidad sancionadora. También supervisa que las acreditaciones se hagan bien.

SUSALUD es la bestia negra para algunos médicos. Lo que argumentan es que no se puede supervisar y sancionar si primero no se cierran las brechas de infraestructura y equipamiento. Sin embargo, la mayor parte de las quejas no tienen que ver con esas eventuales carencias, sino con deficiencias en la atención, demoras, poca información, cobros indebidos, desvío de pacientes a la práctica privada etc. Se entenderá la razón de la oposición del Colegio Médico y a la Federación Médica.

Pago por desempeño

Una de las reformas que introdujo la ministra Midori de Habich, fue el pago por desempeño. Dicho pago es anual y equivale a un sueldo. Lo reciben todos los trabajadores de una Unidad Productora de Servicios (puede ser un servicio dentro de un hospital o una red de primer nivel) si dicha Unidad alcanza el cumplimiento de un conjunto de indicadores (tiempo de espera, satisfacción, cobertura de controles, etc.). 

Es problema es que el pago por desempeño desató una presión para que todos reciban el bono, para lo cual el sindicato demandó que se bajen las metas o se retiren algunos indicadores a fin de que todos puedan “cumplir”. Pero si todos reciben el bono, este pierde su capacidad estimulante del rendimiento. El Ministerio tuvo que ceder en algo para evitar una huelga, pero felizmente no en todo, aun.

Redes e intercambio prestacional

Un elemento fundamental de la reforma es la organización de los establecimientos y servicios en redes, de modo que los médicos especializados, por ejemplo, puedan salir del hospital y atender temporalmente en zonas o establecimientos periféricos que carecen de esos médicos. Supone la posibilidad de programar la demanda y que funcione bien el sistema de niveles de atención.

Aquí el problema es con los médicos nombrados, que argumentan que fueron nombrados en el establecimiento tal o cual y no tienen por qué visitar otros sitios. Hay, sin duda, un problema con las normas, que deben ser modificadas para que permitan la gestión de todos los recursos en Red. Hoy son de cada “establecimiento”.

Esto también se aplica al mejor uso de  la misma capacidad instalada. Hay, por ejemplo, hospitales cerrados en la tarde. Pese a que una norma ahora lo establece, en la práctica casi no hay intercambio prestacional. Un asegurado del SIS debería poder atenderse en un hospital de Essalud, por ejemplo, si es de más fácil acceso. De la misma manera, un cirujano de Essalud debería poder operar en un hospital del MINSA. En la práctica tales intercambios son muy engorrosos. La Contraloría obliga a procedimientos cada vez más complicados y los médicos terminan con procesos abiertos.  

Meritocracia en las Regiones

Otro problema es el nombramiento de los directores regionales y otros cargos regionales. Hay resistencia de los gobernadores regionales a contratarlos  por concurso. El Ministerio trabaja con SERVIR trabajamos en el desarrollo de Gerentes Públicos en Salud con la esperanza de que las regiones los pidan, pero prefieren trabajar con gente de confianza.

En suma, la nueva administración debe tener un panorama claro de los intereses creados que se oponen a las reformas, y de las razones por las cuales lo hacen, a fin de diseñar estrategias que permitan incorporar esos intereses de manera funcional a los cambios indispensables para dar un salto en los servicios de salud, en beneficio de todos los ciudadanos. 

Lampadia

Un reciente estudio de EY “Las Asociaciones Público-Privadas y el desafío global en infraestructura”, brinda una visión de las APPs y los modelos más exitosos a nivel internacional. Grandes ejemplos de desarrollo e inversión en infraestructuras para el Perú. Las APP son una herramienta fundamental para superar las brechas de infraestructuras en todo el mundo y es la herramienta que están usando los países más desarrollados desde hace muchos años.

En el Perú tenemos grandes dificultades en el desarrollo de los proyectos de inversión, entre ellos los de infraestructuras. Primero por las demoras entre las adjudicaciones y los cierres financieros de los contratos de APPs. Además, una vez finalizados los convenios, se dan mil dificultades para el inicio de las obras, tanto por trámites con otras agencias del Estado, como los municipios y por inmensas dilaciones en los procesos de expropiación que son parte de los proyectos.  

En el estudio de EY, se afirma que “entre los años 2008 y 2014, se adjudicaron 60 proyectos de infraestructuras a través de APPs, por un importe de US$22.6 mil millones, los cuales crecieron a una tasa promedio anual de 51.5%, reflejando el gran interés del sector privado y público en establecer esta modalidad de proyectos, sobre todo en los sectores de transporte y energía (electricidad) que representaron el 34% y 29% de los proyectos adjudicados, respectivamente. (Ver gráfico inferior)

Tradicionalmente, el financiamiento de las infraestructuras en el Perú quedaba en el ámbito del sector público, pero ante la envergadura del reto y el desarrollo de esquemas contractuales eficientes entre el sector público y privado, han tomado mucha relevancia las APPs, los cofinanciamientos y las iniciativas privadas. Ver en Lampadia: Asociaciones Público Privadas: Una solución efectiva ‘HOY’.

Una de las mayores ventajas de los contratos de concesión de infraestructuras es que incluyen las provisiones necesarias para el mantenimiento de las instalaciones correspondientes asegurados por plazos de hasta 30 años. Según Gonzalo Prialé, Presidente de AFIN, en una entrevista con Lampadia, afirmó que “esa es la gran diferencia entre una obra público-privada y una obra pública que no tiene mantenimiento asegurado y termina perdiéndose lo invertido. Es la historia del Perú: carreteras rotas, obras destrozadas o inútiles, y ese capital perdido se debe a la falta de mantenimiento. Las APP son el vehículo que le permitiría al país atacar este problema con la mayor celeridad.”

Sin embargo, gracias a la maraña burocrática, a la desidia del aparato público y a las angustias fiscales del MEF, en el 2015 se ha reducido extremadamente el monto de inversión (ver gráfico superior), más aún si se considera que el número de proyectos adjudicados es el mismo que en el 2014 (10 proyectos).

En el estudio de EY, se presentan 5 tendencias clave que todo gobierno debe considerar para mejorar su participación de APPs en el mercado:

1. Incentivos para desplegar el modelo APPs

Los mercados de APPs más dinámicos del mundo son aquellos en los que el gobierno apoya y desarrolla proyectos a través de incentivos, ya sea desde el acceso a recursos especializados y la supervisión del gobierno u otra ayuda financiera, como las garantías.

2. Estandarización de principios, procesos y documentos

Los mercados que adoptan posiciones y documentos estandarizados desarrollan una mayor participación del sector privado y portafolios de proyectos más sólidos. Además, la estandarización vuele más sencillas las negociaciones del contrato, conduce a plazos de contratación más cortos y menores costos de licitaciones tanto para los socios del sector público y privado.

En el cuadro inferior se puede observar un claro ejemplo de la estandarización y facilitación de inversiones de APPs en 4 principales economías:

3. Intervención proactiva en los mercados de capital

La crisis financiera mundial ha dañado a los mercados de financiamiento de proyectos; sin embargo, esta tendencia ya está cambiando. En muchos países, las APPs están recuperando su participación en los fondos de pensiones y aseguradoras. Este aumento de la participación no ha sido un fenómeno instigado puramente por el mercado, sino también por intervenciones del gobierno, tales como el pago de intereses subvencionados.

4. Evaluación del Valor por Dinero

La evaluación ex – ante del Valor por Dinero (VPD) del modelo APP con respecto a los enfoques de licitaciones tradicionales sigue siendo un tema de mucho debate. En la mayoría de los ámbitos de la contratación, el “costo de oportunidad” para el gobierno y el mayor impacto sobre la economía son, a menudo, pasados por alto.

5. Evaluación retrospectiva de los proyectos de APPs y la contratación

El escrutinio retrospectivo de los proyectos es un medio importante para monitorear el desempeño continuo, el VPD y garantizar la transparencia.

En Lampadia, hemos analizado un ejemplo muy exitoso de las APP que lograron pasar las vallas de la mentalidad estatista, tenemos los hospitales de ‘Bata Blanca’ de ESSALUD: Alberto Leopoldo Barton Thompson y Guillermo Kaelin de la Fuente. (Ambos iniciados en el gobierno anterior). Ver: APPs en salud: Poniendo a la población por delante y Las APP han generado servicios de salud de alta calidad. Estos son los mejores hospitales del Estado (y probablemente también, del sector privado) que se hayan construido en toda nuestra historia.

Esperamos que con estos consejos de EY y la contrastación de las mejores experiencias internacionales, el gobierno adopte de manera permanente y continua el uso de APPs para cerrar las brechas de infraestructuras económicas y sociales. Solo así, podremos ofrecer a nuestros ciudadanos y empresas, los espacios de desarrollo de sus necesidades y ambiciones. Lampadia

A diferencia del Asia, en América Latina, la política y el manejo de la cosa pública siguen teñidos por las ideologías, básicamente por aquellas que responden a las ‘ideas muertas’, como lo explica Moisés Naím. Ver: El amor a ideas muertas.

Por esa suerte de maldición, es que varios países de la región se encaminaron al llamado ‘socialismo del siglo XXI’ y destruyeron sus economías, empobrecieron a sus pueblos y desperdiciaron los mejores años de crecimiento de la economía global. Esta ideología capturó a buena parte de la región: Brasil, Argentina, Venezuela, Ecuador y Bolivia. 

En el Perú, nos libramos de caer en lo mismo en 2006, cuando el entonces ‘chavista’ Humala perdió las elecciones contra Alan García. Sin embargo, después de ‘aggiornarse’ Humala llega al gobierno el 2011, ya sin las ataduras revolucionarias del socialismo del siglo XXI, pero mantiene una profunda desconfianza en el sector privado que percoló a todos los niveles de la administración pública.

Solo a mediados del gobierno se empieza un cierto acercamiento con el sector privado y se logra instituir las Asociaciones Público Privadas (APP) para permitir que el sector privado pueda, mediante concesiones, invertir, operar y mantener obras de infraestructuras. Es así, que desde 2012 se han presentado 55 iniciativas privadas autosostenibles y 237 iniciativas privadas cofinanciadas, pero solo se llegaron a ejecutar cinco iniciativas privadas autosostenibles, pues la gran mayoría de las demás cayeron víctimas de la maraña burocrática o la desidia del aparato público.

Con mucho nivel de certeza se puede afirmar que esta pobre performance de la ejecución de las APPs se debe a que lo promovido por la mano derecha, ha sido inhibido por la mano izquierda. Producto de esa lejanía del gobierno y la burocracia estatal con el sector privado.

No se quiso entender, como ahora no lo entienden muchos de los candidatos a la Presidencia de la República, que el Perú ha cambiado. Ya no ese pequeño y empobrecido país diseñado por el nefasto velascato, donde lo que predominaba era el Estado, estado de cosas que subsistió hasta 1993 en que aprobamos la nueva Constitución. Ahora, las ‘Medidas del Perú son 90-90-90’.  Redondeando las cifras: 90% del empleo, la inversión y los recursos fiscales provienen del sector privado. Ver en Lampadia: 90-90-90.

Como un ejemplo muy exitoso de las APP que lograron pasar las vallas de la mentalidad estatista, tenemos los hospitales de ‘Bata Blanca’ de ESSALUD:  Alberto Leopoldo Barton Thompson y Guillermo Kaelin de la Fuente. (Ambos iniciados en el gobierno anterior). Ver en Lampadia: APPs en salud: Poniendo a la población por delante y Las APP han generado servicios de salud de alta calidad. Estos son los mejores hospitales del Estado (y probablemente también, del sector privado) que se hayan construido en toda nuestra historia. Pero, ¿ha aprovechado esta experiencia el gobierno para difundirla como ejemplo de lo que significa una APP para la población? No, en verdad está muy escondida de la opinión pública. Lo que es más, el propio ESSALUD no pretende replicar el éxito en los nuevos hospitales, que está desarrollando en la modalidad de ‘Bata Gris’ (que excluyen los servicios médicos).

En otras palabras, en el Perú hemos tenido una experiencia de APP muy exitosa en el tema más sensible a las necesidades sociales: la salud. Pero, ni por eso nos hemos volcado a promover el desarrollo EFECTIVO de las APPs. 

A continuación reseñamos un par de publicaciones del BID sobre la importancia de las APP en el desarrollo urbano.

BID: ¿Cómo financiamos la infraestructura urbana?

9 mayo 2014

Por Juan Ellis J., Coordinador General de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles

“Las agencias internacionales de desarrollo estiman que se requiere alrededor de 5% del PIB para responder a las necesidades anuales de inversión en infraestructuras y asegurar un crecimiento de la economía promedio del 4% anual en nuestra región. Durante el periodo de 2010 – 2012 solo se invirtió un promedio de 2.4% del PIB en la región, incluyendo la inversión pública y privada. Del total de estas necesidades de inversión en infraestructura, los gobiernos sub-nacionales de la región representan aproximadamente el 60% (US$ 150,000 millones, base PBI 2012).

http://blogs.iadb.org/ciudadessostenibles/2014/05/09/financiar-infraestructura-urbana/

Financiando la Infraestructura Urbana en Ciudades Emergentes: Asociaciones Público-Privadas

Por Luis Schloeter

Publicado en el Blog del BID

28 enero 2016

Glosado por Lampadia

(…) Analizaremos las Asociaciones Público-Privadas (APP) como una alternativa para satisfacer la creciente demanda de servicios de infraestructurasurbanos en nuestra región.

Los gobiernos sub nacionales que hayan agotado las fuentes tradicionales de ingresos (por ejemplo, impuestos locales; tarifas a los usuarios; y transferencias), pueden asociarse con el sector privado mediante Asociaciones Público-Privadas (APPs) para traer recursos, experiencia e innovación para la provisión de servicios de infraestructura.

Las APPs son contratos a largo plazo (por lo general duran entre 20 y 30 años) entre entidades públicas y privadas para la prestación de bienes o servicios. Bajo el esquema de una APP, los riesgos del ciclo del proyecto se transfieren al consorcio privado y los pagos se vinculan a la prestación del servicio, que usualmente los cubren los usuarios, el sector público, o una combinación de ambos.

Si la APP se articula correctamente, el consorcio privado tiene todos los incentivos para trabajar de manera eficiente durante el diseño, la construcción, la operación y el mantenimiento del proyecto, reduciendo así sus costos sin afectar los estándares de calidad del servicio. Adicionalmente, los contratos de APPs minimizan la inversión pública inicial para proyectos de infraestructura, reduciendo la presión fiscal que usualmente acompaña las inversiones de capital. Dado el potencial de las APPs para la expansión de los servicios de infraestructura, las APPs sub-nacionales se están convirtiendo cada vez más populares en ALC, especialmente en Brasil.

Un informe reciente de The Economist Intelligence Unit estima que la mayoría de las APPs en Brasil entre 2006 y 2014 se concentraron a nivel sub-nacional—39% a nivel municipal y 55% a nivel estatal. Las APPs sub-nacionales en Brasil atienden una amplia variedad de sectores que van desde los residuos sólidos y educación hasta transporte y salud. Por ejemplo, la ciudad de Belo Horizonte—la tercera más grande de Brasil—tiene varios programas de APPs para el transporte, edificios gubernamentales y educación. De hecho, la primera APP para la educación en Brasil fue desarrollada con el apoyo de la Corporación Financiera Internacional (CFI) y el fondo del BID para el desarrollo de las APPs en Brasil. Una mirada más cercana a este último proyecto aclara por qué Belo Horizonte es la referencia para otras ciudades, cuando se trata de Asociaciones Público-Privadas para la educación.

APPs para la Educación: Belo Horizonte marca la pauta

En 2010, Belo Horizonte estableció el desarrollo infantil temprano (DIT) como una prioridad dentro de su amplia estrategia para mitigar la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, satisfacer la creciente demanda de servicios de educación inicial en la ciudad para la época (un estimado de 11,000 niños estaban en lista de espera en 2010) requería importantes inversiones para la construcción de escuelas; inversiones irrealizables por el gobierno municipal. Para superar los obstáculos financieros, el gobierno municipal recurrió a un esquema de APP.

Después de una licitación competitiva, la concesión de la APP fue otorgada al Consorcio Educar en 2012. Por un período de 20 años, el consorcio privado debe financiar, diseñar, construir, equipar, operar y mantener 32 nuevos centros preescolares y 5 escuelas primarias, alcanzando una inversión privada de US$ 80 millones. Al transferir al sector privado los riesgos de diseño, construcción y mantenimiento de las obras, el gobierno espera que el proyecto se desarrolle con la mayor eficiencia posible, disminuyendo los tiempos de construcción y los costos de mantenimiento a lo largo del ciclo del proyecto.

Escuela pública en Belo Horizonte. Foto: Banco Mundial

Según el contrato de la APP, el gobierno municipal debe pagarle al consorcio privado la prestación de servicios sobre la base de una evaluación de la calidad; identificar los sitios para la construcción de las escuelas; y la prestación de servicios educativos, incluyendo la contratación de maestros y monitoreo de la calidad educativa. Una vez completado, el proyecto beneficiará a unos 18,000 niños de bajos ingresos, brindándoles acceso a servicios de educación.

Lecciones aprendidas

A continuación, algunas lecciones sobre la experiencia de Belo Horizonte:

• Las APPs son una opción viable para la ampliación de la prestación de servicios en tiempos de restricciones fiscales.
• La distribución adecuada de los riesgos en una APP puede aumentar la eficiencia de los proyectos.
• Las instituciones multilaterales pueden desempeñar un papel importante en la expansión de las APPs a nivel sub-nacional.
• Las licitaciones competitivas y transparentes para las APPs pueden resultar en precios más eficientes.

La semana pasada el CIES organizó un evento con la Universidad del Pacífico (UP), CIUP y la Escuela de Gobierno de la PUCP que pretendía aportas análisis académicos al debate electoral (mediante propuestas de políticas públicas). El documento que presentamos a continuación (primero de una serie), se refiere al manejo de la política fiscal, del profesor e investigador Carlos Casas (UP). Ver la presentación en: Documento de Política Fiscal (2016 – 2021).

El objetivo de este documento es ubicar la política fiscal en el contexto actual. Esto se refiere principalmente a la desaceleración de la economía peruana y a los espacios de política fiscal podrían que podrían ayudar a reactivarla y recuperar una mayor tasa de crecimiento, tanto con medidas de corto como de largo plazo, sin afectar la salud fiscal. 

En cuanto al mediano plazo, se analiza es gasto público de los últimos años y se indica, que si bien ha habido recursos en los gobiernos regionales y se han hecho obras públicas, deberían hacerse más, y para esto es necesario una evaluación de impacto, para analizar qué tan beneficiosa han sido estas inversiones para la población.

Planteando una hoja de ruta en tres tiempos: 100 primeros días, primer año y cinco años, en la que se enumeran las principales acciones de política fiscal que podría tomar el próximo gobierno.

Uno de los temas debatidos en la campaña es el referido a la utilización de las reservas fiscales para el impulso de la economía. El Perú tiene colchones fiscales muy importantes que llegan a unos 15 puntos porcentuales sobre el PBI. Además, nuestro nivel de deuda pública es de solo un 20% del PBI (10% de deuda externa, de la cual una parte se denomina en soles), un nivel sustancialmente bajo en términos históricos y en relación a los indicadores internacionales. De estos dos indicadores se puede establecer que tenemos dos espacios de acción fiscal que podrían dinamizarse, especialmente, para promover las inversiones en infraestructuras. No podemos dejar de tener presente la imperiosa necesidad de invertir en infraestructuras económicas y sociales, las que, por supuesto, debieran complementarse con un mejor manejo de las Asociaciones Público Privadas (APP).

Aplaudimos esta iniciativa que permite forzar a los candidatos a definiciones más precisas sobre sus posiciones en los temas más relevantes para el país. Lampadia