Por: María Cecilia Villegas y Eduardo Villanueva
Foco Económico, 12 de noviembre de 2021
El Perú ha mostrado en los últimos veinte años un boom agro exportador que ha contribuido al desarrollo y la diversificación de nuestra economía. Los beneficios de este auge han sido múltiples: generación de puestos de trabajo fuera de la capital, mayor inyección de divisas, incremento en la recaudación tributaria y el posicionamiento mundial de la oferta agrícola nacional. Los resultados alcanzados corroboran esta alentadora tendencia: las exportaciones agropecuarias no tradicionales pasaron de USD 437 millones en 2001 a USD 6,787 millones al cierre del 2020, de las cuales cerca del 60% lo representan cultivos como la uva de mesa, arándanos, palta, espárragos, mangos, cítricos, banano y alcachofa. De esta manera nos hemos posicionado como un país con una oferta exportable agrícola relevante. Por ejemplo, el Perú ha logrado en menos de una década consolidarse como el principal exportador mundial de arándanos. En el 2014 las exportaciones de arándanos alcanzaron los USD 30.2 MM y al 2020 se alcanzaron USD 1,000 MM de valor FOB exportable. Sin duda un resultado sorprendente.
Estos resultados son producto de años de inversión, crecimiento y una curva de aprendizaje por parte de las empresas agro exportadoras, sumado a los incentivos que brindó el Estado para el desarrollo del sector. El Régimen de Promoción Agraria, creado en el año 2000 a través de la Ley 27360 fue uno de los pilares de este auge exportador. El régimen fue creado con el objetivo de generar incentivos para atraer inversiones privadas al sector. Los beneficios creados por el Régimen de Promoción Agraria incluían una tasa de 15% de impuesto a la renta, depreciación acelerada, recuperación anticipada del IGV, pago de una remuneración diaria que incluía la CTS y las dos gratificaciones anuales, y un aporte mensual de 4% a la seguridad social a cargo del empleador y 15 días de vacaciones. A través de esta norma los costos laborales no salariales ascendían al 21% del salario bruto, en comparación al régimen laboral general, cuyos costos representan el 57% del salario bruto. Durante los casi 20 años de vigencia del Régimen de Promoción Agraria, este cumplió su finalidad de promover la inversión y el desarrollo del sector agrícola[1].
El cuadro siguiente presenta el incremento de producción por cultivos con una tasa por medio de crecimiento anual de 13% entre el 2014 y el 2020, habiendo casi duplicado el valor exportado durante dicho periodo.
Principales Cultivos de Agroexportación. En USD miles
Fuente: SUNAT; Elaboración: Propia
El 26% de la PEA ocupada se desarrolla en el sector agrario/agroindustrial. Esta actividad representa el 9% del VAB, el mismo que en el 2017 representó S/40,455 millones. El régimen agrario generó una importante caída en la pobreza en el sector agrario de 81.3% en el 2004 a 38.3% en 2017. La caída de la pobreza en la costa fue de 48 puntos porcentuales: de 67% en 2004 a 19% en 2017. Los salarios se duplicaron: de S/658 aumentaron a S/1,400. Más aun, el régimen agrario tuvo un importante impacto en el acceso de las mujeres al trabajo formal en la medida en que la participación de las mujeres aumentó cerca de ocho veces[2].
El empleo asalariado en el sector agrícola en la costa llega al 56%. Y el poder adquisitivo de los trabajadores creció a un ritmo de 3.4% anual desde el 2004. Siendo que la informalidad es uno de los grandes problemas que enfrenta el Perú, el régimen agrario tuvo un impacto importante en el acceso a la formalidad. La tasa de formalidad del sector agrícola subió de 16% en el 2004 a 25% en el 2017, es decir, se incrementó en 9 puntos porcentuales. El incremento fue considerablemente mayor en la costa (un aumento de 19 puntos porcentuales), donde se ubica la mayoría de empresas acogidas a la Ley[3]. Mas aun, la Ley de Promoción Agraria tuvo un impacto de 52 por ciento sobre el ingreso promedio de los trabajadores formales en el largo plazo (2001–2015). Esta característica fue consistente con la evolución del ingreso promedio, el cual sugiere que las brechas entre el ingreso promedio del sector formal e informal se fue incrementando desde la implementación de la ley.[4]
En vista de los resultados para el país, el 28 de diciembre de 2019, mediante Decreto de Urgencia No. 043 – 2019 (DU 043-2019), se extendió el plazo de la Ley 27360 y sus reglamentos hasta el 31 de diciembre de 2031. La nueva norma elevaba la remuneración mínima del trabajador de 36,29 Soles a 39,19 Soles, ajustada a la remuneración mínima vital vigente para el resto de actividades productivas. Se establecía que el valor del aporte por CTS sería de 9,72%, y las gratificaciones serian equivalentes al 16.66%, y se reconocían 30 días de vacaciones para el trabajador. El impuesto a la renta se mantenía en 15% para continuar con la promoción del crecimiento del sector. Lamentablemente, estas normas fueron derogadas y los beneficios eliminados, luego de una revuelta social a principios del 2020 impulsada por intereses políticos y la cercanía a los procesos electorales, y se promulgó un nuevo marco legal hacia finales de 2020.
Nuevo Marco Legal: ¿el inicio del desaliento?
El nuevo marco legal establece un aumento gradual de la tasa del impuesto a la renta para las empresas que facturan más de 1,700 UIT (aproximadamente USD 1.8 millones) hasta llegar al 30% del régimen general. Además, se incorporó un bono adicional que aumentaba en 30% la remuneración del trabajador.
Dentro de los argumentos utilizados para la derogación del Régimen de Promoción Agraria se señaló que una ley de promoción no podía mantenerse vigente por tanto tiempo porque ello iba en contra de su espíritu de incentivar. Si bien el tecnicismo de la nueva ley soslayaba el desconocimiento del sector, lo preocupante fueron las nuevas medidas incorporadas en dicho marco legal que al día de hoy ya acusan efectos negativos para el sector. El Estado peruano pasó de ser un catalizador a un desacelerador del sector. Aquí expondremos algunas de las razones por las cuales no se debió cambiar el régimen que tantos beneficios generó al país:
- No se consideró el mayor riesgo que enfrenta un negocio agrícola. Un negocio agrícola es altamente sensible al riesgo climático (sequías, Fenómeno del Niño, Niña, etc). Por tal motivo la productividad y consecuente posibilidad de generación de ingresos puede verse seriamente afectada (o ser muy errática) ante un evento climático adverso, hasta incluso quebrar un negocio. El sistema financiero incorpora tal riesgo con mayores tasas, garantías o incluso no financian dicho sector (de acuerdo con la cartera agrícola de la banca múltiple solo el 3.68% de los créditos directos es colocado en el sector). Por tal motivo muchas empresas optan por financiamientos fuera del sistema financiero, lo que implica mayores costos, mientras que las empresas más consolidadas logran acceder a financiamiento internacional.
- Muchos de los proyectos agrícolas de mayor inversión se dirigen a cultivos permanentes. Un cultivo permanente es aquel que tiene una vida útil de largo plazo y alcanza el equilibrio económico (no arroja pérdidas operativas) después de su segundo año de producción. Esto hace que el payback de la inversión (plazo en el que se recupera lo invertido) sea no menor de 3 años, siendo optimista.
- Diversidad de cultivos con diferentes estructuras de rentabilidad. la oferta exportable ha alcanzado madurez en volumen y curva de aprendizaje en múltiples cultivos. Esto ha ocasionado que los precios disminuyan a nivel mundial (caso del espárrago, uva de mesa, arándano) y el retorno sea cada vez más viable por escala de producción con mayor tecnología. Son contadas las empresas que tienen la capacidad de sembrar más de 500 hectáreas de algún cultivo. Con esto de por medio, establecer un 30% de aumento salarial sin un mínimo de análisis de una estructura de costos de un cultivo es extremamente perjudicial para el agricultor con cultivos que hayan pasado un mal año por baja de precios, pudiendo este optar por eliminar el cultivo perjudicándose así también el trabajador.
- El sector enfrenta poca competitividad en la logística de exportación. En los últimos años se inició una campaña en contra del Régimen de Promoción Agraria (incluso hay un artículo del actual ministro de Economía Pedro Francke “La agro exportación cuesta un montón de plata”) desde la cual se sostenía que las grandes empresas agro exportadoras se beneficiaron a costa del Estado y la explotación al trabajador. No obstante, no mencionaban los sobrecostos en los que deben incurrir (y aquí son afectados los exportadores en general), por la falta de infraestructura. Un ejemplo de ello son las carreteras en pésimo estado, sumado a obras inconclusas tras el impacto del Niño Costero del 2017, así como la falta de aeropuertos internacionales para el envío aéreo que no obligue a pasar los productos por Lima (más del 80% de las hectáreas para agro exportación están fuera de Lima).
- Es un sector que reinvierte constantemente. El crecimiento está asociado a la mayor inversión. Y este círculo virtuoso se ha visto reflejado en la agro exportación. Hoy, empresas que empezaron con espárragos, invirtieron luego en palta, pueden estar produciendo arándanos, por ejemplo. Sin incentivos tributarios no se hubiese materializado de esa manera la expansión hacia mayores tierras y cultivos de exportación.
- No se analizaron beneficios colaterales en los trabajadores. No se pretende ahondar en el romanticismo de los beneficios laborales, porque sin duda las empresas agroexportadoras formales en su gran mayoría han venido cumpliendo con la normativa laboral. Lo que queremos destacar es que el acceso a un salario formal y recurrente por parte de los trabajadores que laboraban en estas empresas, generó el desarrollo del sector construcción de vivienda social para atender la demanda de vivienda de aquellos. Por ejemplo, podemos mencionar, entre otros, proyectos inmobiliarios en zonas agro exportadoras como Virú, Olmos o Ica.
La Pequeña Agricultura, aun olvidada
Cabe resaltar que la pequeña agricultura ha sido un sector que no fue incluido en el Régimen de Promoción Agraria. Además de la alta incidencia de pobreza en zonas rurales -46% de la población rural es pobre-, la falta de oportunidades en el desarrollo del campo trae consigo un limitado desarrollo social y cultural, un aumento de la migración de la población joven a las grandes ciudades, lo que se traduce en la reducción de la actividad agrícola y la pérdida potencial de ingresos económicos, además del quiebre del tejido social. El Estado peruano no ha logrado generar los incentivos necesarios para lograr el desarrollo del pequeño agricultor. A nivel nacional existen 2’128,282 Unidades Agropecuarias dedicadas a la agricultura, ganadería, silvicultura, pesca, acuicultura y pastoreo que son administradas y operadas a nivel familiar, con extensiones de tierra de hasta 10 hectáreas. Para que salgan de la pobreza y hacerse sostenibles, es necesario insertarlos en cadenas productivas que mejoren su competitividad e ingresos. Es importante promover la organización de agricultores familiares a través del desarrollo de una estrategia con enfoque territorial, que considere la diversificación de cultivos y emprendimientos. El Estado debería generar incentivos para lograr la participación del sector privado en la formación de clusters (grupo de empresas interrelacionadas y concentradas geográficamente) y la incorporación de las organizaciones de pequeños agricultores a cadenas productivas, facilitando la transferencia de tecnología, asistencia técnica y el acceso a fuentes de financiamiento. Una estrategia adecuada puede generar escalas suficientes para crear impacto permanente en la reducción de pobreza.
El actual gobierno, ha lanzado un programa que ha llamado “la Segunda Reforma Agraria” y que apunta al desarrollo del pequeño agricultor, con mayor acceso al crédito (publico) y compras estatales que dinamicen su producción. Esperemos que no sea un medio para generar mayor dependencia en el Estado con ánimos políticos de fondo y ayude al pequeño agricultor a insertarse en el mercado.
Conclusión
Si la ampliación del régimen de promoción agraria se hubiera mantenido e incluso ampliado para generar incentivos para la inclusión de pequeños agricultores a través de clusters, el país sin duda habría aumentado con mayor celeridad la habilitación de mayores hectáreas para el crecimiento agroexportador, haciendo viable en los flujos de las empresas la continuidad de múltiples cultivos, favoreciendo al Estado con mayor recaudación de impuestos por mayores ventas y utilidades y al trabajador rural mediante el acceso a una mejor calidad de vida. Así las cosas, es conocido que algunas empresas del sector han reenfocado sus planes de expansión apuntando a ampliar sus inversiones hacia otros países como Colombia y Ecuador al perder Perú competitividad frente a ellos.
[1] Existe amplia literatura sobre los beneficios que ha traído para la economía la Ley de Promoción Agraria. Efectos de la Ley de Promoción Agrario en los ingresos de los Trabajadores Formales. Castellares, Renzo; Ghurra, Omar. Revista Moneda No. 181. Banco Central de Reserva del Perú. 2019. https://www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Revista-Moneda/moneda-181/moneda-181-06.pdf.
[2] Muchas empresas prefieren la contratación de mujeres para las labores de cosecha de algunos cultivos como el arándano por su cuidado al momento de extraer la fruta en la cosecha.
[3] Apoyo Consultoria: “Impacto de la Ley de Promoción del Sector Agrario (Ley 27360)”
[4] Castellares, Renzo; Ghurra, Omar.
