Jaime de Althaus
Para Lampadia
¿Qué reformas institucionales y económicas debemos hacer para prevenir casos de mega corrupción como los que hemos tenido y reducir la corrupción masiva y generalizada que sufre el país?
Lo primero, por supuesto, es hacer caso omiso del ardid ideológico oportunista de la izquierda, que responsabiliza a la economía de mercado y a la tecnocracia de la corrupción y señala que las Asociaciones Público Privadas (APP) están diseñadas para robarle al Estado.
Alberto Adrianzén, por ejemplo, acusa en La República a “un modelo económico que mantuvo las desigualdades, que alentó la corrupción y las prácticas lobistas, y que permitió la captura del Estado grandes grupos económicos, como hoy lo podemos constatar…”.
Por supuesto, nadie se toma el trabajo de explicar cuál sería ese modelo económico alternativo sin mercado libre, sin tecnocracia y sin APP, intrínsecamente refractario a la corrupción. Obviamente no existe. Mejor dicho, sí existe y lo hemos tenido y lo tiene ahora Venezuela, por ejemplo, con la diferencia de que ese modelo sí es una fábrica de corrupción, o funciona gracias a la corrupción.
Ese modelo (Venezuela) consistiría en intervenir el mercado fijando precios y subsidios, dirigiendo las inversiones y estatizando sectores estratégicos. El resultado es la corrupción generalizada, porque se benefician los que tienen acceso a los que deciden qué empresas son prioritarias y quiénes reciben entonces ventajas y concesiones de todo tipo, y porque en una economía llena de peajes, permisos, subsidios, beneficios rentistas y castigos, la única manera de funcionar es pagando a los funcionarios responsables de las autorizaciones o de dispensar los beneficios o los maleficios.
En un esquema en el que la libre competencia en el mercado es sustituida por las decisiones de la burocracia o del Ministro o del Presidente, ganan quienes más llegada tienen u ofrecen compartir con el funcionario una parte mayor de la renta regalada. Es decir: yo te garantizo un mercado seguro, un subsidio o un dólar barato o lo que fuera, pero tú me devuelves una parte de la renta que te obsequio. La competencia entre las empresas no se da en el mercado para ver cuál obtiene más utilidades o mayor proporción de ese mercado mejorando su productividad, sino cuál ofrece un soborno más alto para obtener una ventaja rentista.
Eso era lo que teníamos durante el primer gobierno de Alan García, por ejemplo. Más bien la liberación de la economía de todos los controles y subsidios intervencionistas a partir de los 90 produjo el resultado de eliminar toda esa corrupción derivada del poder discrecional del funcionario. Este poder fue reemplazado por reglas de juego iguales para todos. Claro que esa corrupción fue sustituida luego por otro tipo de corrupción, mucho más focalizada y perversa, derivada no del modelo económico sino de la concentración del poder político, pero esa es otra historia.
Repotenciar el modelo
Entonces ya vemos cuál es el modelo más proclive a la corrupción y cuál es el que tenemos más bien que profundizar para tratar de minimizarla. El problema que hemos tenido a partir de los 2000, es que gradualmente se ha ido restableciendo un intervencionismo de baja intensidad expresado en la sobre regulación de los sectores económicos, que no solo ha frenado el crecimiento sino que ha restablecido en alguna medida los pagos para obtener o acelerar permisos, licencias y autorizaciones.
Por eso, la primera medida para luchar contra la corrupción no es menos mercado libre, sino más. No es cambiar el modelo económico, sino repotenciarlo. Es también terminar de instalar lo que no se hizo, una reforma institucional que acompañe y de sustento a la economía de mercado.
El modelo económico como tal necesita más bien un over haul, un mantenimiento profundo que libere nuevamente todos los circuitos de la economía trabados por regulaciones y trámites absurdos, eliminando así peajes que sólo se superan pagando para que trámite salga o se acelere. Las municipalidades –aunque no solo ellas- se han convertido en un bastión casi inexpugnable de esta forma de extorsión.
Esa limpieza es lo que está haciendo el gobierno con el conjunto de decretos legislativos orientados a la simplificación administrativa y la eliminación de trámites, desde la estandarización de los Tupas municipales hasta el empoderamiento de Indecopi para derogar barreras burocráticas pasando por la obligación de demostrar la utilidad de toda norma a los tres años de dada y la revisión, con ese criterio, de todas las normas actuales que contienen procedimientos. Todavía hace falta, sin embargo, desregular algunos sectores específicos, en los que regulaciones excesivamente rígidas o limitativas terminan escogiendo ganadores, normalmente grandes empresas que sí pueden pagar el costo de tales regulaciones, condenando a las pequeñas y medianas a la informalidad o a la desaparición.
La obra pública y público privada
Por supuesto, hay un aspecto de la gestión económica en el que inevitablemente es el Estado quien debe escoger a los ganadores: la obra pública y público-privada. Es por eso que es allí donde se aloja el mayor volumen de corrupción y donde se han producido los escandalosos casos protagonizados por las empresas brasileñas.
Pero hay que señalar que en los casos más notorios lo que ha ocurrido es que el poder político, el presidente de la República o la Primera Dama, según el caso, es el que ha desplazado las decisiones técnicas para imponer proyectos casi al caballazo. No falló la tecnocracia, que en esos casos fue avasallada, sino el poder político, que se corrompió.
¿Cómo dificultar la injerencia política cuando esta no responde a criterios técnicos? En cuanto a las Asociaciones Público Privadas (APPs), El decreto legislativo 1251, recientemente aprobado, establece para Proinversión un Directorio integrado por tres directores independientes, además de tres ministros, que, al decir de Álvaro Quijandría, Director Ejecutivo de esta entidad, “debiera blindar a Proinversión de presiones políticas por sacar proyectos que no estén suficientemente maduros o que no respondan a las prioridades del Plan Nacional de Infraestructura que se elaborará en los siguientes meses”.
Una constante en los casos de mega corrupción ha sido el grado insuficiente, muy preliminar, de estudios con los que fueron convocados esos procesos. Por eso, según Álvaro Quijandría, una vez aprobado el reglamento se establecerá un lineamiento en el sentido de “iniciar los concursos sólo una vez que se tengan estudios definitivos y con un porcentaje significativo de los terrenos necesarios saneados con expropiaciones avanzadas, lo que podrá manejarse adecuadamente con la creación del Proyecto de Acceso a Predios para Inversiones Priorizadas APIP creado en el DL 1333”.
El lanzamiento de convocatorias con estudios avanzados es indispensable para evitar la mala práctica de las ofertas temerarias que ganan ofreciendo un bajo cofinanciamiento del Estado, para luego aumentar considerablemente la parte estatal vía una sucesión de adendas. En relación a esto último, Quijandría nos informa que en el reglamento se establecerá un porcentaje máximo del valor del proyecto para adendas, a partir del cual se debería rescindir los contratos. “Esto es usual en muchos países y el porcentaje es usualmente 15-20%”, precisa. Y añade: “a fin de eliminar ofertas temerarias y/o colusión de postores en los concursos, en la mayoría de países con sistemas de APP avanzados, se establecen reglas para los concursos que permiten eliminar las ofertas muy bajas o muy altas, así como mecanismos para la presentación de ofertas y su evaluación que reducen al mínimo la posibilidad de ¨comportamientos estratégicos¨ o franca colusión entre los postores. Por ejemplo, en Colombia se sortea en el momento de presentación de los sobres cuál será la fórmula de calificación de los factores de competencia, entre varias alternativas”.
Quijandría refiere otras medidas que se está adoptando: “Estamos creando una Dirección de Integridad, Transparencia y Prevención de la Corrupción. Ya está trabajando en Proinversión una experta en este tema. Adoptaremos estándares internacionales y prácticas que suelen seguir las agencias de APPs de primer nivel internacional”. Además, añade, “desde el primer día de mi gestión he dado la directiva que todos los contratos deben incluir cláusulas anti-corrupción. Además, de hecho, se han introducido en la Ley de Contrataciones del Estado dos artículos que eliminan la posibilidad que empresas que hayan tenido cargos de corrupción o que se hayan autoinculpado puedan participar en nuevos procesos. El reglamento está en camino”.
Hay otros aspectos igualmente importantes: Quijandría explica que a lo largo de los años, “los esquemas de contratación utilizados por Proinversión han hecho menos atractivo, o incluso han limitado severamente, la posibilidad de contratar asesores de transacción de primer nivel internacional, que pueden evitar el tener proyectos con diseños que abren la puerta a la corrupción. Desarrollaremos lineamientos para la contratación de asesores de transacción que hagan posible que nuevamente tengamos en estos procesos la participación de los mejores asesores globales en estos procesos”.
Gobiernos subnacionales y reforma de la descentralización
Queda por enfrentar, sin embargo, la enorme corrupción que existe en torno a la obra pública en los gobiernos subnacionales, por la cual varios ex gobernadores regionales y ex alcaldes vienen pagando penas de cárcel. En realidad, el monto total de los sobornos pagados en este tipo de corrupción mediana y pequeña es mayor que el pagado en los casos de mega corrupción. Si calculamos un 10% de unos 18 mil millones de soles, que es aproximadamente el monto de la inversión pública sub nacional, estamos hablando de 1,800 millones en coimas cada año. Por supuesto, este número es hipotético.
José Escaffi señala que el nuevo “Invierte PERU”, que sustituye al SNIP, establece que en la etapa de planeamiento, no recibirá presupuesto ninguna inversión que no haya sido aprobada por el sistema de prioridades en base a brechas. Además, durante la ejecución de los proyectos habrá un mejor sistema de seguimiento y monitoreo, que antes no había, que estará desconcentrado en los ministerios y no sólo centralizado en el MEF, y, una vez terminado el proyecto, se evaluará resultados e impactos.
No obstante, la crítica que se ha hecho es que si bien la priorización en base a brechas es correcta, el nuevo sistema relaja los controles técnicos que antes tenía el SNIP. Al respecto, Claudia Cooper, vice ministra de Economía, responde que en la práctica tales controles ya no existían, el MEF no rechazaba nada. Lo que había en cada localidad era un gran negocio de estudios de pre-factibilidad que consultores locales vendían a los gobiernos subnacionales para que estos les dieran viabilidad y llenar así el presupuesto asignado. La viabilidad la daba el propio gobierno sub-nacional y luego era supuestamente revisada por el sector y el MEF, pero esto último ya no ocurría.
Cooper explica que el fenecido SNIP estaba centrado exclusivamente en la formulación y la adjudicación. Luego de eso no se sabía qué pasaba. Ahora el MEF va a evaluar el proyecto una vez terminado: cuánto costó en relación a lo planeado, cuánto tiene para mantenimiento, etc. Se va a poder hacer un seguimiento actualizado del estado en que está. Lo que el nuevo sistema va a generar es información que antes no existía, disponible para todos, en la web, de modo que la fiscalización será mucho más fácil para cualquiera. “Reduces corrupción generando mucho masInformación en todas las etapas”, sentencia Cooper.
Además, según la vice ministra, la nueva ley de contrataciones introduce tres cambios fundamentales que ayudarán a disminuir la corrupción en la adjudicación misma: primero, habrá mucha más información acerca del ‘track récord’ de proveedor (ratio del costo de ejecución versus el costo propuesto, por ejemplo, en los últimos diez años). Segundo, la empresa que hace el estudio adquiere responsabilidad por el tipo de estudio que haga, con sanción hasta de inhabilitación si se manipularon o falsearon datos. Y, tercero: se ha elevado considerablemente el costo de las impugnaciones y los arbitrajes.
Escaffi, por su parte, agrega que debe mejorarse el tipo de intervenciones de la Contraloría y de los procuradores con sistemas de auditoría forense (capaz de detectar fraudes), mejores controles internos y reglas de gobierno corporativo en las entidades públicas, adoptando las reglas de compliance (cumplimiento) del sector privado internacional. La Comisión Anti Corrupción (CAN), por su parte, ha anunciado el acuerdo de que todas las instituciones adquieran el ISO 37001 anti soborno.
Ahora bien, el problema no se resuelve solo con cambios en el sistema de inversión pública que faciliten más racionalidad y monitoreo. Estamos ante un problema gestado por una descentralización apresurada que transfirió muchos recursos y decisiones a los gobiernos subnacionales sin el contrapeso de sistemas de control, sanción, planificación y monitoreo adecuados, sin acreditar sus capacidades para asumir esas funciones, sin una adecuada delimitación de funciones entre los tres niveles de gobierno, y todo esto en el contexto de la descomposición del sistema de partidos políticos, de modo tal que la proporción de alcaldes y gobernadores regionales que pertenecen a partidos nacionales es cada vez menor y por lo tanto no están sujetos tampoco a ninguna clase de control partidario nacional.
Lo que ha ocurrido es que muchos gobiernos subnacionales se han convertido en botines presupuestales asaltados por políticos oportunistas eventualmente vinculados a mafias de proveedores, de usurpadores de terrenos y de extorsionadores de obras públicas, y que imprimen una gestión patrimonialista a sus mandatos.
La solución a este problema complejo es también compleja: pasa por restablecer la autoridad central en los procesos de inversión pública y de gestión de servicios públicos básicos (educación y Salud), donde también hay corrupción, es decir, por una reforma de la descentralización que restablezca mecanismos de control (mejorando el tipo de intervenciones de la Contraloría), sanción e intervención central ante deficiencias serias de gestión en los servicios descentralizados; que recertifique las capacidades de los gobiernos sub nacionales y delimite bien funciones y competencias entre los tres niveles, cuando menos por líneas de servicios.
Reforma del servicio civil
Algo fundamental es llevar adelante la reforma del servicio civil en los gobiernos subnacionales, sustituyendo el patrimonialismo por la meritocracia y la gestión profesional, así como profundizar los presupuestos por resultados. Estas reformas deben aplicarse, por supuesto, también en el gobierno central. Es indispensable que los cargos medios y altos estén ocupados por buenos profesionales bastante mejor remunerados que en la actualidad, pero elegidos por concurso y sujetos a evaluaciones de desempeño con la posibilidad de ser retirados en el caso de desaprobación, tal como establece la ley del Servicio Civil, que debería merecer mayor prioridad y empuje de parte del gobierno.
En realidad, habría que empezar a instalar la idea de que no debería haber contratos indefinidos en el Estado, sino a plazo fijo. Es la única manera de garantizar eficiencia, rendimiento, honestidad y buen servicio al ciudadano, que es lo que importa. Esto, por supuesto, mientras se mantenga la rigidez laboral que cobija no solo al buen trabajador, sino también el incapaz y al corrupto.
Recientemente se ha legislado la muerte civil y la creación de un registro de sanciones a funcionarios públicos. Debería lanzarse una gran campaña de denuncias ciudadanas de actos de corrupción, una verdadera movilización. Algo de eso ha sido anunciado por el Presidente.
Reforma política
Pero se requiere además del complemento indispensable de una reforma política que permita la reconstrucción del sistema de partidos de modo que los gobiernos subnacionales vuelvan a ser dirigidos por políticos pertenecientes a organizaciones políticas nacionales, para que haya alguna clase de control político nacional. En Lampadia hemos formulado una propuesta al respecto. El Congreso está avanzando en esta reforma, pero todavía no sabemos qué forma tendrá. Un aspecto de esto es, por supuesto, el control del financiamiento de las campañas. No se debe prohibir el financiamiento privado -salvo el de las empresas extranjeras- pero éste debe ser transparente.
Reforma del sistema judicial
Por supuesto, tampoco estará esto completo si no se emprende una reforma profunda del sistema judicial que comience por limpiar el Ministerio Público, el Poder Judicial y la Policía de sus elementos vinculados a las mafias existentes en el territorio. En Interior se ha puesto en marcha una profunda reforma de la Policía que contiene diversas medidas anticorrupción, que ya hemos comentado en Lampadia. También está en marcha el Acuerdo por la Justicia, pero este tiene el límite de estar dirigido por los líderes de las instituciones a ser reformadas. Allí un instrumento fundamental será el expediente digital único en el tema penal, que garantiza celeridad y transparencia en los procesos, algo que todavía no ha sido proyectado. El MEF debería dar todo el apoyo a ese proyecto.
Se trata de una acción múltiple y compleja, que toque todos los aspectos del problema. De lo contrario, no funcionará. Lampadia
