A nadie le gusta pagar impuestos. Sin embargo, algunos impuestos están diseñados para compensar eventuales impactos negativos en nuestra sociedad, como los impuestos pigovianos. Este es el cuarto tema que analiza The Economist en su sección de grandes ideas (traducido y glosado líneas abajo).

Estos son los llamados impuestos Pigovianos, nombrados por el trabajo del economista británico Arthur C. Pigou, que los defendió en su libro 1920, “la economía del bienestar.”

Fuente: idoupsicologia.com

El impuesto Pigouviano es un tipo de impuesto que pretende corregir los costos (indirectos) negativos para terceros o para la sociedad en su conjunto, por externalidades, las acciones, de cualquier agente económico, cuyos precios no conllevan dichos costos.

En presencia de externalidades negativas, el costo social de una actividad de mercado no está cubierto por el costo privado de la actividad. En tal caso, el mercado y el sistema de precios no son eficientes y pueden conducir al sobre-consumo de un producto. Un impuesto pigouviano, que incrementa el costo o precio, puede corregir el resultado, desde el punto de vista social.

Por ejemplo, una fábrica no considera financieramente los daños causados ​​al medio ambiente por sus emisiones. Al imponer el Impuesto Pigouviano, el gobierno puede artificialmente hacer que las empresas asuman el costo de los daños, lo que idealmente será igual al precio que habría si existiera un mercado para tal actividad.

Pero el mero hecho de que los impuestos pigouvianos produzcan beneficios que compensen los costos no los hace fáciles de vender políticamente. Al igual que otros cambios en la política pública, un impuesto pigouviano produce ganadores y perdedores. Y es una práctica común de la política que los eventuales perdedores hacen más presión para bloquear los cambios que los posibles ganadores para su adopción.

En teoría, usar los impuestos pigovianos para corregir lo que los economistas llaman “fallas del mercado” es simple. Pero en la práctica, no es así. El problema es cómo medirlo. El propio Pigou declaró que “tengo que confesar, sin embargo, que rara vez sabemos lo suficiente para decidir en qué campos y en qué medida el Estado, a causa de las diferencias entre los costos públicos y privados, podría interferir con la elección individual”). Pigou señala que la suposición de que el gobierno puede determinar el costo social marginal de una externalidad negativa y convertir esa cantidad en un valor monetario es una debilidad clave en el marco del impuesto pigouviano.

También hay influencia política en el impuesto, de tal manera que las decisiones políticas reales a menudo provienen de necesidades presupuestarias y no de preocupación por los costos sociales. Los impuestos no siempre cumplen con la teoría económica porque los beneficios sociales y los costos son difíciles de medir.

El impuesto pigouviano da cabida a malas prácticas como la comercialización, manipulación y corrupción, especialmente si crean grandes diferencias en los precios de los productos, que son populares y si la demanda del producto aumenta a pesar del aumento de la producción.

Por lo tanto, es una medida útil, pero tiene que ser tomada con precaución. De todos modos, Pigou logró su objetivo de ponerle un valor a las externalidades y como dice The Economist “les entregó a los economistas un problema y una solución, elegante en teoría, pero difícil en la práctica. La política y la formulación de políticas son más difíciles que las elucubraciones de pizarra de los teóricos. Sin embargo, estaba seguro de que el esfuerzo valía la pena. La economía, dijo, era un instrumento “para mejorar la vida humana””. Lampadia

Impuestos pigouvianos

Externalidades

¿Qué hacer cuando los intereses de los individuos y de la sociedad no coinciden? “The Economist explica” [el cuarto artículo] de la serie sobre grandes ideas económicas.

The Economist
19 de agosto, 2017
Traducido y glosado por Lampadia

Una conversación ruidosa en un tren hace que sea imposible para los pasajeros concentrarse. Un agricultor que rocía un herbicida que destruye la cosecha de su vecino. Los automovilistas cuyos autos en marcha emiten combustión al aire, contaminando la atmósfera para todos. Tal comportamiento puede considerarse irreflexivo, antisocial o incluso inmoral. Para los economistas estos daños colaterales son un problema a resolver.

Se supone que los mercados organizan las actividades de una manera que es mejor para todos. Pero los intereses de los directamente involucrados, y de la sociedad en general, no siempre coinciden. Dejados a su suerte, los boatos pueden ignorar el deseo de paz y tranquilidad de los viajeros; los agricultores, el impacto del herbicida sobre los cultivos de otros; motoristas, el efecto de sus emisiones. En todos estos casos, a las partes activas le está yendo bien, pero a los demás no. Los precios de mercado de los tickets de ferrocarril, herbicidas o gasolina no toman en cuenta estos costos más amplios o “externalidades”. [Impactos secundarios o indirectos de sus actividades].

Todos los ejemplos mencionados hasta ahora son de externalidades negativas. Otros son positivos. La música melodiosa podría mejorar el viaje de todos, por ejemplo; una nueva carretera puede traer más beneficios a las comunidades de lo que un inversionista privado pensara. Otros los conocen mejor como “internalidades”. Estos son los costos no explícitos que la gente inflige en su futuro, como cuando fuman o comen tantos bocadillos azucarados que su salud se ve afectada.

El primero en exponer la idea de las externalidades fue Alfred Marshall, un economista británico. Pero fue uno de sus estudiantes en la Universidad de Cambridge quien se hizo famoso por su trabajo. Nacido en 1877 en la Isla de Wight, Arthur Pigou era una figura desaliñada en el campus. Se sentía incómodo con extraños, pero intelectualmente era brillante. Marshall lo defendió y Pigou le sucedió como jefe de la facultad de economía cuando tenía sólo 30 años.

En 1920 Pigou publicó “The Economics of Welfare”, un libro denso que describía su visión de la economía como un conjunto de herramientas para mejorar las vidas de los pobres. Las externalidades, donde “el interés propio no.… tiende a hacer que el bienestar nacional sea un máximo”, fueron centrales en su tema.

Aunque Pigou llenaba su análisis con ejemplos que hubieran atraído a estudiantes elegantes, como su preocupación por aquellos cuya tierra podría ser invadida por conejos de un campo vecino, otros reflejaban problemas más graves. Afirmó que el humo de la chimenea en Londres significaba que sólo había 12% de la luz solar disponible astronómicamente. Esa contaminación imponía enormes costos “no considerados” a las comunidades, en forma de ropa sucia y verduras, y la necesidad de una costosa luz artificial. Si los mercados funcionaran correctamente, la gente invertiría más en dispositivos de prevención del humo, pensó.

Pigou estaba abierto a diferentes formas de abordar las externalidades. Algunas cosas debían ser reguladas (se burló de la idea de que la mano invisible podría guiar a los especuladores inmobiliarios hacia la creación de una ciudad bien planificada). Otras actividades simplemente deben ser prohibidas. Ninguna cantidad de “actividad engañosa” (adulterando la comida, por ejemplo) podría generar beneficios económicos, calculó.

Pero veía las formas más obvias de intervención como “recompensas e impuestos”. Estas medidas usarían los precios para restaurar la perfección del mercado y evitar estrangular a la gente con burocracia. Al ver que los productores y vendedores de “intoxicantes” no tenían que pagar por las cárceles y los policías asociados con el ruido que causaban, por ejemplo, recomendó un impuesto sobre las bebidas alcohólicas. [El racional detrás del impuesto selectivo en el Perú]. Los barriles más caros deben disuadir a algunos bebedores; los demás pagarán por los costos sociales que infligen.

Este tipo de intervención se conoce ahora como un impuesto pigouviano. La idea no es sólo omnipresente en los cursos de economía; es también un tema favorito de los hacedores de políticas. El mundo está lleno de impuestos aparentemente excesivos. El gobierno francés impone un impuesto sobre el ruido en los aviones en sus nueve aeropuertos más concurridos. Los impuestos sobre los conductores para contrarrestar las externalidades de la congestión y la contaminación son comunes en el mundo occidental. Los impuestos para fijar las internalidades, como los del tabaco, también son generalizados. Gran Bretaña se unirá a otros gobiernos para imponer una tasa sobre las bebidas azucaradas insalubres a partir del próximo año.

Los impuestos pigouvianos son también una gran parte del debate político sobre el calentamiento global. Finlandia y Dinamarca han tenido un impuesto sobre el carbono desde principios de los noventa; la Columbia Británica, una provincia canadiense, desde 2008; y Chile y México desde 2014. Mediante el uso de los precios como señales, un impuesto debe alentar a las personas y las empresas a reducir sus emisiones de carbono de manera más eficiente que un regulador podría por diktat. Si todo el mundo se enfrenta al mismo impuesto, los que encuentran más fácil reducir sus emisiones deben bajarlas más.

Tales medidas cambian efectivamente, el comportamiento. Un impuesto sobre las bolsas de plástico en Irlanda, por ejemplo, redujo su uso en más del 90% (con algunos efectos secundarios desafortunados, como aumentos en robos de canastas y carros). Tres años después de que se introdujera un cargo por conducir en el centro de Londres, la congestión dentro de la zona había disminuido en un cuarto. El impuesto sobre el carbono de Columbia Británica redujo el consumo de combustible y las emisiones de gases de efecto invernadero en un estimado 5-15%. Y la experiencia con los impuestos sobre el tabaco sugiere que desalientan el hábito de fumar, siempre y cuando sean altos y los sustitutos de contrabando sean difíciles de encontrar.

Los campeones de los impuestos pigouvianos dicen que generan un “doble beneficio”. Además de crear beneficios sociales mediante la fijación de precios, aumentan los ingresos que pueden utilizarse para reducir los impuestos en otros lugares. El impuesto sobre el carbono en Finlandia era parte de un alejamiento de los impuestos sobre el trabajo, por ejemplo; si los impuestos deben desalentar algo, mejor que sea la contaminación que el trabajo. En Dinamarca, el impuesto financia parcialmente los aportes pensionarios.

Pigou Vuela

Aun cuando los políticos han adoptado la idea de Pigou, sin embargo, sus fallas, tanto teóricas como prácticas, han sido examinadas. Los economistas han buscado agujeros en la teoría. Una objeción importante es la falta de integralidad del marco de análisis, ya que asume todo lo demás como fijo en la economía. El impacto de un impuesto Pigouviano dependerá del nivel de competencia en el mercado que afecta. Por ejemplo, si un monopolio ya está utilizando su poder para reducir la oferta de sus productos, un nuevo impuesto puede no hacer ningún bien adicional. Y si una empresa de bebidas dominante absorbe el costo de un impuesto sobre el alcohol en lugar de pasarlo, entonces no puede influir en las malas conductas. (Una crítica similar se aplica a la idea del doble beneficio: los impuestos sobre el trabajo podrían hacer que las personas trabajen menos de lo que de otra manera podrían hacerlo, pero si un impuesto ambiental eleva el costo de las cosas en las que las personas gastan sus ingresos, también podría tener el efecto de disuadir el trabajo).

Otra crítica a la idea de Pigou vino de Ronald Coase, economista de la Universidad de Chicago (cuya teoría de la firma fue el tema del primer escrito de esta serie). Coase consideraba las externalidades como un problema de derechos de propiedad mal definidos. Si fuera factible asignar tales derechos correctamente, se podría dejar que la gente negocie su camino hacia una buena solución sin la necesidad de un impuesto pesado. Coase utilizó el ejemplo de un confitero, molestando a un médico que trabajaba tranquilo al lado con su ruidosa maquinaria. Resolver el conflicto con un impuesto tendría menos sentido a que los dos vecinos negocien una solución entre ellos. La ley podía asignar el derecho a ser ruidoso para el fabricante de dulces, y si vale la pena, el médico podría pagarle para que se callara.

En la mayoría de los casos, la simple molestia de regatear haría esto poco realista, un problema que Coase fue el primero en admitir. Pero su punto más profundo se mantiene. Antes de cobrar un impuesto correctivo, primero es importante pensar en qué instituciones y leyes ya vigentes, podrían arreglar las cosas. Coase señaló que las leyes contra las molestias podrían ayudar a resolver el problema de los conejos que devastan la tierra; los carruajes silenciosos movilizan a pasajeros a lugares sin tanto ruido.

Otros rechazan el enfoque de Pigou por razones morales. Michael Sandel, filósofo político de la Universidad de Harvard, teme que confiar en los precios y los mercados para solucionar los problemas del mundo puede acabar legitimando el mal comportamiento. Cuando en 1998 una escuela en Haifa trató de fomentar que los padres recojan a sus hijos a tiempo cobrándoles una multa, las recolecciones tardías aumentaron. Resultó que la culpa de los padres era un impedimento más efectivo que el dinero en efectivo; parecía que hacer pagos les había aliviado la culpa.

Además de estas críticas teóricas sobre los impuestos pigouvianos, los hacedores de políticas encontraron otras críticas en todo tipo de prácticas. Pigou mismo admitió que sus recetas eran vagas; en “The Economics of Welfare”, aunque creía que los impuestos sobre las industrias perjudiciales podían beneficiar a la sociedad, no dijo cuáles. Tampoco especificó con mucho detalle cómo fijar el nivel del impuesto.

Los precios en el mundo real no son de ayuda; su incapacidad para incorporar los costos sociales es el problema que necesita ser resuelto. Llevar a la gente a revelar el costo exacto para ellos es pedir mucho. En áreas como estas, los políticos han tenido que conformarse con una mezcla de pragmatismo y aceptabilidad pública. La cuota inicial de £ 5 ($ 8) de Londres por conducir a su centro de la ciudad era sospechosamente redonda por una suma que significaba reflejar el costo social de un viaje.

Inevitablemente, el deseo de aumentar los ingresos también juega un rol. Sería bueno creer que los políticos establecen los impuestos Pigouvianos simplemente para poder cotizar en una externalidad, pero la evidencia y el sentido común sugieren lo contrario. La investigación pudo haber guiado el nivel inicial de un impuesto británico al relleno sanitario, en £ 7 la tonelada en 1996. Pero otras consideraciones pueden haber aumentado a 40 libras la tonelada en 2009, y de allí a £ 80 una tonelada en 2014.

Las cosas se vuelven aún más difíciles cuando se trata de adivinar el costo social de las emisiones de carbono. Los economistas han empujado diligentemente modelos gigantescos de la economía global para calcular la relación entre la temperatura y el PBI. Pero tales ejercicios se basan inevitablemente en suposiciones heroicas. Y poner un número de dólares en el Armagedón medioambiental es una cuestión ética, así como una cuestión técnica, confiando en juicios tales como valorar las generaciones no nacidas. La extensión de las estimaciones de la pérdida económica para la humanidad de las emisiones de carbono es inútilmente amplia como resultado, que van desde alrededor de $ 30 a $ 400 la tonelada.

Es la política, estúpido

La cuestión de dónde fallan los impuestos Pigouvianos también es complicada. Una queja común es que son regresivos, castigando a las personas más pobres, que, por ejemplo, fuman más y son menos capaces de hacer frente a aumentos en los costos de calefacción. Un economista puede encogerse de hombros: el punto es elevar el precio para quien está generando la externalidad. Un político no puede permitirse el lujo de ser tan duro de corazón. Cuando Australia introdujo una versión de un impuesto sobre el carbono en 2012, más de la mitad del dinero fue devuelto a los pensionistas y a los hogares más pobres para ayudar con los costos de la energía. El impuesto todavía agudizaba los incentivos, los subsidios suavizaban el dolor.

Un impuesto también es difícil de dirigirse precisamente a los más culpables. Por ejemplo, el consumo excesivo de alcohol representa el 77% de los costos del consumo excesivo de alcohol, y se mide por la pérdida de productividad en el lugar de trabajo y por los costos adicionales de atención médica, pero menos de un quinto de los estadounidenses reporta beber a exceso en un mes. A los economistas les gustaría cobrar la 12ta cerveza de alguien a una tasa más alta que la primera, pero implementar eso sería una pesadilla.

La globalización acumula las complicaciones. Un impuesto nacional sobre el carbono podría alentar a la gente a cambiar hacia las importaciones, o perjudicar la competitividad de las exportaciones de las empresas, posiblemente incluso animarlos a reubicarse. Una solución sería aplicar un impuesto sobre el contenido de carbono de las importaciones y devolver el impuesto a las empresas sobre sus exportaciones, como lo hace la Unión Europea para el cemento. Pero esto sería sumamente complicado de implementar en toda la economía. Un impuesto armonizado global sobre el carbono es el sueño de los economistas, y seguirá siéndolo.

Por lo tanto, Pigou les entregó a los economistas un problema y una solución, elegante en teoría, pero difícil en la práctica. La política y la formulación de políticas son más difíciles que las elucubraciones de pizarra, de los teóricos. Sin embargo, estaba seguro de que el esfuerzo valía la pena. La economía, dijo, era un instrumento “para mejorar la vida humana”.

Corrección (29 de agosto de 2017): Una versión anterior de este artículo decía que las estimaciones del costo social del carbono oscilaban entre $ 30 y $ 400 la mega-tonelada. De hecho, van de alrededor de $ 30 a $ 400 la tonelada. Esto ha sido corregido. Lo sentimos.

Este artículo apareció en la sección de Briefs de la edición impresa bajo el título “La vida de los demás”. Lampadia

En abril de este año se presentó el 16° Barómetro de la Confianza para la Inversión, un estudio bianual elaborado por EY Perú (Ernst & Young). Este informe presenta las perspectivas de altos ejecutivos de empresas de diversos sectores respecto a sus estrategias de crecimiento, de fusiones y adquisiciones, acceso a capital, así como de la situación macroeconómica.

El informe mostró noticias alentadoras con respecto al crecimiento del país y el comportamiento empresarial en el futuro próximo, mostrándose más optimista, con el 60% de encuestados proyectando mejoras económicas para el país, casi triplicando las expectativas de hace un año (21%) y el nivel más alto registrado para el Perú y la primera vez que supera los resultados globales. Este crecimiento en las proyecciones estaría dado principalmente por las mejoras en temas fiscales y la intención de destrabar una mayor cantidad de proyectos de inversión.

Además, el 92% de estas fusiones y adquisiciones se realizarán localmente por montos individuales menores a los US$ 250 millones, según detallaron los empresarios que participaron en la presente edición de la encuesta.

Pese a que empezamos el año sufriendo los desastres naturales asociados al fenómeno del Niño Costero, en marzo, existía una perspectiva económica de mejora de 60% sobre la base de sólidas políticas macroeconómicas y reformas estructurales en el Perú.

En su momento, Enrique Oliveros, socio líder de Transacciones y Finanzas Corporativas de EY Perú, indicó que “Existe una gran cantidad de oportunidades disponibles en el mercado para la consolidación, los ejecutivos se encuentran optimistas sobre el número y la calidad de las oportunidades de adquisición. Las carteras de proyectos se están fortaleciendo, y los ejecutivos están cautelosamente optimistas sobre la conclusión de transacciones”.

Según el informe, “los mayores riesgos económicos para los ejecutivos locales se encuentran concentrados en dos puntos: alta volatilidad y el aumento de la intervención gubernamental”. Naturalmente, la volatilidad de las divisas y materias primas son factores que afectan a las inversiones locales pero las trabas burocráticas, mediante leyes o regulaciones, un punto que ha tomado mayor relevancia para los ejecutivos, se está perfilando como un obstáculo para su crecimiento.

El optimismo se va apagando

Este 2017 comenzó con un anuncio del Banco Mundial que proyectaba un crecimiento del PBI del Perú de 4.2% para este año, con lo cual nuestro país se consagraría como la nación con la mayor expansión de la región, en un contexto de recuperación económica mundial y de la región latinoamericana. Sin embargo, esto ha venido de caída. Ahora, sería un “milagro” que lleguemos a un crecimiento de 3% según Thorne, que con PPK, culpan a los efectos de El Niño Costero y los casos de corrupción de Odebrecht. Luego vino una huelga de maestros de casi 60 días que terminó generando más retrasos en los colegios públicos y afectando la educación de nuestros jóvenes.

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Más allá de la declinante proyección del crecimiento para el 2017, lo que más importa y más destruye valor es la proyección de crecimiento al mediano y largo plazo. Lamentablemente, el gobierno de PPK, perdió la oportunidad de recuperar y marcar la línea de un gobierno pro inversión y crecimiento; de hacer y comunicar el balance negativo de los cinco años del gobierno anterior; de renovar los cuadros de gobierno (mantuvo hasta un 39% de los viceministros del régimen anterior); y, tal vez lo más importante, perdió la oportunidad de comunicar a la población las relaciones causa-efecto de las políticas públicas que nos empobrecieron, que frenaron la inversión, y que ideologizaron la gestión del Estado, versus aquellas que nos ofrecen mayor crecimiento, menor pobreza, menor desigualdad, mejores servicios públicos y mayor cohesión social.

El gobierno está teniendo tremendas dificultades para poder destrabar proyectos, las APP (Asociaciones Público Privadas) están prácticamente paralizadas así como Iniciativas Privadas. Ni el gobierno anterior, ni este, aprovechó la sugerencia de Lampadia para armar equipos ad hoc que destrabar los proyectos. Ver: Destrabemos megaproyectos para recuperar el crecimiento.

Los peruanos necesitamos emprender un gobierno extraordinariamente bueno. Nuestras agendas pendientes son inmensas y difíciles de lograr. Para acercarnos al éxito se requiere un liderazgo muy claro y definido. Ver en Lampadia: En busca del tiempo perdido – ¡Ahora!.

Como hemos comentado en múltiples ocasiones, hasta ahora no hemos logrado cerrar las múltiples brechas económicas, sociales, institucionales y de infraestructuras. Además de este gran reto, ahora se nos ha sumado el tener que enfrentar con éxito las oportunidades y amenazas de la ‘Cuarta Revolución Industrial’.

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No perdamos la visión del objetivo principal: nuestro crecimiento económico para generar un bienestar social para todos los peruanos. Solo de esta manera podremos llevar acabo la transformación del país, la reducción de la pobreza y la desigualdad: con inversión privada y un ecosistema pro-inversión y crecimiento. Lampadia

Algo extraño ocurrió con el proyecto de antepuerto (espacio anterior al puerto) del Callao que iba a construirse y funcionar mediante una concesión que se otorgaría en un terreno de la Marina de Guerra del Perú, en una ubicación ideal colindante al propio Puerto. El proyecto fue desarrollado por Pro-Inversión, y contaba ya con cartas de intención de varias empresas extranjeras que mostraban su interés en participar, pero misteriosamente, sin explicación alguna, Pro-Inversión anunció en noviembre  del 2015 su suspensión y luego, el 27 de julio de 2016, un día antes del fin del gobierno anterior, anunció su cancelación.

Fuente:  www.comunidadandina.org

El proyecto consistía en habilitar y operar un antepuerto en un área de 39 hectáreas perteneciente a la Marina situada a menos de dos kilómetros de los terminales portuarios. Dicho antepuerto permitiría el ingreso, estacionamiento, inspección de aduanas y salida de los camiones desde y al puerto del Callao. Tendría también una Zona Logística para tareas de almacenamiento y otras y una zona administrativa para oficinas públicas y privadas.

Fuente:  www.comunidadandina.org

Ubicación estratégica del proyecto

Lo que se conseguiría con este proyecto, según Pro-Inversión, sería ofrecer servicios de apoyo al comercio exterior de manera organizada, integrada y eficiente en una plataforma especialmente concebida para tales fines, con estándares internacionales, ubicación estratégica y gestión integral. La idea fundamental es mejorar la calidad de los servicios relacionados al comercio exterior y agilizar los procesos y el flujo de la carga a fin de reducir los costos logísticos, que en el Perú, como sabemos, son muy altos. De paso, perseguiría mejorar la fluidez y orden del tránsito de vehículos hacia y desde el Puerto del Callao.

Se trataría de una Asociación Público Privada (APP) auto-sostenible sin garantías del Estado, por 30 años, con una inversión de aproximadamente US$ 186 millones. Si ya había postores interesados con esas condiciones, la pregunta es, ¿por qué se canceló el proyecto?

Un ex funcionario del MEF, que prefirió guardar su nombre en reserva, nos dio la siguiente explicación: “El proyecto como estaba concebido requería una legislación ad-hoc (que incluía cambios en la ley de aduanas) y una vía elevada muy costosa. Además la Marina pedía ciertas liberalidades para el uso de los recursos que iba a generar”

El Almirante Carlos Raygada, por su parte, vinculado al proyecto, explica que esa vía elevada es un proyecto adicional que ya existía y que mejoraba el proyecto pero no era indispensable. No estaba considerada dentro de los US$ 186 millones. De hecho, hace dos o tres años el gerente de APM Terminals propuso que varias empresas se juntaran para hacer ese viaducto mediante Obras por Impuestos (OXI), pero la iniciativa no prosperó. Y sin duda podría financiarse parcialmente mediante un peaje.

En cuanto a las “liberalidades” solicitadas por la Marina, estas se refieren a que los ingresos generados por la concesión se destinen a la reubicación de la Base Naval más al norte, liberando una zona adicional para fines portuarios, es decir, para que el puerto del Callao pudiera crecer. Una idea sin duda positiva. Según el almirante Raygada, nunca se les dio la oportunidad de exponer el proyecto en el Ministerio de Economía y Finanzas.   

Por su parte, Alfredo Prado, jefe de prensa de Pro-Inversión, nos informó que el Concurso de Proyectos Integrales de ZALAC fue cancelado “a solicitud de la Autoridad Portuaria Nacional (APN), al manifestar la necesidad de reevaluar el alcance del referido proyecto”.

Consultada, entonces, Verónica Zambrano, gerente general de la APN, nos explicó que el Proyecto fue cancelado para ser reevaluado “tomando en cuenta que como resultado del estudio de factibilidad se identificó la necesidad de realizar modificaciones a la legislación aduanera, respecto de las cuales el MEF no otorgó opinión favorable y la SUNAT realizó observaciones. Otro aspecto considerado fue la falta de disponibilidad de la totalidad del área necesaria para la ejecución del Proyecto, que actualmente se encuentra en posesión de PetroPerú…” (pero, según Proinversión, dicho terreno fue transferido al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) para estos fines, aunque al cancelarse el proyecto, el terreno fue devuelto a PetroPerú). Por último, informa Zambrano, “la decisión de cancelarlo contó con la aprobación del MTC”.

No obstante, la gerenta general de la APN termina diciéndonos que “A la fecha la APN se encuentra reevaluando este tema, por ser de nuestro interés y por encontrarse dentro de nuestra política portuaria el que el Callao cuente con una zona de actividades logísticas”.

De modo que debemos suponer que las objeciones que se hicieron eran perfectamente subsanables o fueron pretextos. Sería interesante averiguar qué presiones hubo, de haberlas habido, para cancelar un proyecto autosostenible que, tal como fue presentado, apuntaba a reducir los costos logísticos del comercio exterior peruano y mejorar así nuestra competitividad internacional.

Lampadia

Hace pocos días, publicamos en Lampadia: Para un Estado efectivo y probo, requerimos otro Contralor. Nuestro análisis era muy crítico del enfoque de control con que nos amenazaba el nuevo Contralor y sugeríamos que el Congreso revoque su apurado nombramiento, o que el propio señor Alarcón renuncie en un acto de dignidad.

Pues bien, el Contralor ya armó un primer escándalo haciendo acusaciones injustas a 29 funcionarios de Pro-Inversión y aparentemente a algunos ministros, paralizando el proyecto de la Línea 2 del Metro y buena parte del sector público que de ahora en adelante estará sujeto a la ‘justicia’ del Contralor y, llevando al Primer Ministro a tener que declarar (con mucha razón): “veremos cómo hacer para que el proyecto siga adelante”.

Los peruanos tenemos suficiente evidencia para cuestionar la presencia del señor Alarcón en la Contraloría. Pero para abundar en más elementos de juicio, presentamos a continuación tres contenidos adicionales a nuestro análisis previo: la entrevista de Redes y Poder a Sergio Bravo; sumas y restas del proyecto y; el artículo sobre la Línea 2 de Flavio Ausejo.

Es lógico que un funcionario de la categoría de un Contralor de la República infunda temor y silencios, pero la situación de la República, con el inicio de un auspicioso nuevo gobierno que debe relanzar el movimiento de la economía nacional, merece el apoyo de la opinión pública para evitar trabas innecesarias que malogren su gestión. Esperamos pues, más consecuencia.

Veamos los importantes elementos que ponemos a disposición de nuestros lectores:    

I. Entrevista en Redes y Poder a Sergio Bravo, experto en gestión pública

El experto en gestión pública expresó una serie de inquietudes sobre la acusación de la Contraloría.

• Se ha dejado constar en los medios una acusación de corrupción sin que se haya formulado como tal, pues las observaciones son de orden administrativo.
• Critica que en la evaluación del proyecto no se haya usado el sistema de puntos por distintos factores de evaluación, versus un sistema de calificación técnica (pasa o no pasa) para que el concurso se centre en el aspecto económico, que es un proceso más transparente y evita la subjetividad.
• Observa el método constructivo con desconocimiento técnico.
• Cuestiona el monto de las sanciones a pesar de no estipular un acto de corrupción.
• Denuncia importantes pérdidas para después terminar diciendo que podrían haber mayores costos.

Bravo rescata además, la buena performance de los procesos de Pro-Inversión y sus antecesores, a diferencia de las obras públicas directas del Estado que sí adolecen de innumerables fallas y afirma que en la escandalosa acusación hay mucha imprecisión y poco sustento técnico. Veamos la entrevista:

II. Algunos datos relevantes para el análisis

• Hasta la fecha se han excavado 3.6 km de túnel. Faltan 30.9 km, incluido el ramal al aeropuerto (total 34.5 km).
• Las tuneladoras avanzan 12 metros por día, y habrá dos en operación simultánea en dos frentes. El avance potencial es de 24 metros por día (si no hay atrasos), si salen los permisos, las expropiaciones, y se aprueban los EDI de las estaciones (hasta hoy solo se ha aprobado una de 35).
• Si no falla nada, se necesitarían en teoría 1,288 días o sea 3 años y 7 meses.  Un enorme reto para el concesionario, dada la tramitología y la lentitud de los funcionarios públicos, sobre todo los de la MML.
• Pero el Contralor calcula 10 años sin ningún sustento.

Además:

• El contrato de la Línea 2 es a suma alzada, por 35 años.
• La inversion total es de US$ 5,346 millones (incluyendo el IGV).
• El aporte del Estado es de US$ 3,695 millones (el 70%).
• La inversión del concesionario es de US$ 1,651 millones (30%) para 34.5 km, que incluyen hasta 5.8 km que pueden excavarse con el método austriaco tradicional (según las bases del concurso).
• El costo de excavar con el método austriaco tradicional es de US$ 44,000 por metro lineal y con la tuneladora de US$ 17,000 por metro, un diferencial de US$ 27,000 por metro lineal.
• Costos: Los 5.8 km previstos en bases a US$ 27,000 por metro podrían tener un costo diferencial (por el método constructivo) de US$ 156.6 millones.
• ¿Qué denuncia el Contralor?

“Una pérdida de US$ 156 millones”, ¿en un contrato a suma alzada? – Una temeridad. Pero no solo eso, ante las incertidumbres del desarrollo del túnel en el terreno y los procesos de licencias, no se puede asumir el uso excluyente de la tuneladora, que en principio no debiera estar parada nunca, generando sí, sobre costos innecesarios.

III. La Línea 2: ¿Control de la gestión o de la decisión?

Publicado en: Pensando y repensando sobre el Estado y la Sociedad

Flavio Ausejo 

8 de agosto de 2016

Glosado por Lampadia

El Contralor informó hace unos días que la Contraloría General de la República (CGR) ha acusado a 23 servidores públicos de Proinversión ante el Poder Judicial por el proceso de concesión de la Línea 2 del Metro de Lima, por los siguientes puntos:

1. Solo verificar el cumplimiento de los requisitos solicitados y no asignarles un valor que permita darles una puntuación a las propuestas técnicas para así elegir la propuesta ganadora.  En este proceso las empresas postoras –solas o en consorcio- deben cumplir con ciertos requisitos, que son evaluados por Proinversion, para lograr precalificar y estar aptos para presentar una oferta económica.  El concurso es bajo la modalidad de Asociación Público-Privada (APP), en donde el ganador es elegido a partir de la oferta económica que presenta.  La acusación es que en el análisis de las propuestas técnicas al momento de otorgar la buena pro solo fue verificado que cumplieran con los requisitos y no se les otorgo una valoración (puntaje) que permita ver cuál era la mejor.
2. Por el otorgamiento de la buena pro del proyecto al Consorcio Nuevo Metro de Lima pese a que no ofreció cumplir con los criterios exigidos por el Estado.  El proyecto requiere –de acuerdo a las bases- la construcción de un túnel de 26,9 km.  Para dicha construcción es necesario, señalan los requisitos del Estado, utilizar una tuneladora en 25,9 km. y 1 km. debe ser construido bajo el método tradicional (más costoso).  El consorcio ofreció fue utilizar la tuneladora para todo el trabajo, excediéndose de hecho en 3 km. generando, de acuerdo a la acusación, un “sobrecosto”.
3. Por darle prioridad -terminación anticipada- a la construcción de 5 estaciones para terminar un tramo del proyecto en junio del año 2016, pues la demanda proyectada indicaba que eran necesario ese adelanto, pero este argumento es considerado “inconsistente” y que también podría generar un “sobrecosto”.
4. Por el incumplimiento de la entrega de predios para ejecutar la etapa 1, pues es necesario el uso de terrenos que no son propiedad del Estado por lo que es necesario realizar expropiaciones, y
5. Por la inaplicación de una penalidad (por US$359,400) por la falta de registros de los especialistas del Consorcio en el colegio profesional respectivo.

La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la CGR señala^[1] (parafraseando) que el control gubernamental consiste en supervisar, vigilar y verificar que los actos y resultados de la gestión pública fueron realizados considerando la eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, y cumpliendo las normas legales y los lineamientos de las políticas y planes.  Para lograr lo anterior son evaluados los sistemas administrativos, de gerencia y control con el propósito de mejorarlos a partir de adoptar acciones preventivas y correctivas pertinentes.

La supervisión, vigilancia y verificación de los actos de la gestión pública representan unos de los desafíos más importantes en la acción del Estado, pues implica analizar las decisiones que toman los servidores públicos, y las decisiones son subjetivas.  Por lo tanto, el análisis de la subjetivad que aplica un servidor público para tomar una decisión puede convertirse en un espiral sin fin pues no hay elementos objetivos que puedan aplicarse de forma universal, dado que las decisiones^[2] están en función a los valores del tomador de decisión, de los objetivos del Estado y del contexto especifico, por mencionar algunos factores.

En el Estado los servidores públicos toman decisiones a partir del mandato legal, eso significa que, primero, la Ley debe darles la autoridad (función) para tomar una decisión en el tema en particular, y segundo, la decisión debe permitir lograr los objetivos del Estado, es decir, producir bienestar.

En el caso del Metro de Lima, el objetivo es aliviar los problemas de transporte de la ciudad en términos del tiempo dedicado a transportarse dentro de la ciudad y la seguridad de las personas, principalmente.  Según información del MTC, la demanda actual por la Línea 1 a superado largamente la demanda proyectada debido a que reduce los tiempos de traslados de forma drástica y la tasa de fallecidos en accidentes de tránsito por 100,000 habitantes aún es elevada (9.5) frente al estándar internacional (5.1 en Europa), siendo las principales causas de accidentes el exceso de velocidad y la imprudencia de los conductores.

Las acciones del Estado deben estar relacionadas con contar lo antes posible con los medios -la Línea 2 y demás- para lograr los objetivos de menor tiempo para traslados y menos fallecidos por accidente de tránsito, y las decisiones de los servidores públicos deben buscar que los procesos sean lo más acelerados posibles para lograr estos objetivos.

En este marco, ¿qué puede decirse con respecto a los cuestionamientos de la CGR?

1. En el proceso de adjudicación de una concesión, cuando los postores han pasado por una precalificación, todos los postores cumplen con los requisitos por lo que el elemento que permite señalar al ganador es la mejor oferta económica presentada. Este método es usado desde hace muchas décadas y fue aplicado por ejemplo en el proceso de concesión de las telecomunicaciones. En ese sentido, no tiene sentido una valoración de la propuesta, pues solo es necesario verificar que cumplan con las formalidades para estar aptos para la presentación de la propuesta económica. Más aún el marco legal no obliga a Proinversión a aplicar una metodología de evaluación en particular.
2. El Consorcio ofreció una tuneladora para todo el túnel, que va a costar más pero va a permitir terminar la obra más rápido y con una calidad apropiada, que es el propósito final.  En otras palabras, el Consorcio ofrece una posibilidad superior a la establecida por el Estado. No obstante, se sabe que hay zonas en donde por las características geológicas es mejor usar la excavación tradicional, pero en todo caso los costos son asumidos por el concesionario, como ocurre en cualquier concurso a suma alzada.
3. La evidencia demuestra que la demanda está por encima de lo esperado, en consecuencia adelantar la construcción de las estaciones va permitir que los trenes empiecen a operar y con ello aliviar el día a día de la población. El uso de la demanda proyecta es un método que es utilizado desde el primer metro, en la ciudad de Londres, en el año 1863. En todo caso es imposible comprobar de forma anticipada que no hay demanda suficiente, más aun analizando lo que ha pasado con El Metropolitano y la Línea 1 que han superado ampliamente las proyecciones establecidas.
4. La entrega de predios es uno de los aspectos críticos del proyecto, y ha sido un elemento que extiende los cronogramas en el caso de la construcción de carreteras. Pretender que este tema sea solucionado primero o al inicio es amarrar el inicio de todo el proyecto a un aspecto que debe ser solucionado durante su desarrollo. En todo caso, el tema escapa a las funciones de Proinversión.
5. La no inscripción de los especialistas del Consorcio en el colegio profesional respecto, ¿qué valor aporta al proyecto?

Más allá de los aspectos específicos de los temas cuestionados, lo que parece mostrar la acción de la CGR es que la prioridad es el cumplimiento estricto de las normas establecidas, no importa si estas normas no están concebidas de forma poco estructurada o son incoherentes; y el cuestionamiento a la decisión, sobre la base de argumentos elaborados por los propios servidores públicos de la CGR que no han sido difundidos o que parece no recogen las prácticas aplicadas en los sectores que son controlados –como los procesos de promoción de la inversión privada del Estado- y más bien parecen una mirada unidireccional –el proceso es analizado como obra pública y no como un proceso de promoción de una APP que sigue reglas diferentes.

Las consecuencias del anuncio de la CGR son severas para el proceso de toma de decisiones de los servidores públicos, en particular en un contexto de promoción de inversión privada en mega proyectos.

1. Temor a la toma de decisiones, pues dado que no están claros los criterios para evaluar una decisión, el servidor público va a tomarse su tiempo para decidir y va a hacer muchas consultas –legales- antes de tomar una decisión, si no quiere meses o años después terminar con una denuncia ante el Poder Judicial.
2. No decisión, pues es mejor que decidir –ejercer el criterio profesional bajo el marco legal vigente- y que luego la acción de control señale que no está de acuerdo con el criterio aplicado.  La acción de control posterior que no tiene hallazgos –no se decidió nada por lo que no hay que analizar- seria en consecuencia una “impecable gestión”.
3. “Tramitología”, pues a fin de orientar el criterio empiezan a aparecer más normas que regulan el comportamiento de los servidores públicos, y que en la práctica hacen aún más difícil tomar decisiones.
4. Orientación al proceso por parte de los servidores públicos, pues resulta más importante el proceso, no importa si mejora la calidad de vida de las personas.  Con el adicional que el servidor público está más dedicado a evidenciar que no cometió ninguna “falta” y menos a mejorar la calidad del servicio.
5. Desperdicio de recursos, pues el control implica destinar recursos económicos para financiar al personal, y más importante, tiempo, para hacer el control, para elaborar la evidencia que permita mostrar los criterios aplicados para tomar la decisión, y para sustentar ante los responsables del control las razones de la decisión.  Hay que considerar que el recurso más escaso del servidor público es el tiempo.

Las organizaciones de control más avanzadas están más orientadas al control del resultado e impactos de la acción del Estado en la población, y menos a vigilar cómo son tomadas las decisiones o si fueron aplicadas todas las normas establecidas. Lo importante es lograr que el dinero de los impuestos produzca bienestar en la sociedad, y eso es lo que debe ser materia de control. En ese sentido, los desafíos que enfrentamos para ir en esa dirección implican realizar cambios estructurales, como repensar las bases estructurales del control gubernamental, que implican cambios en la Ley; tener la capacidad para identificar los espacios para la corrupción, que implica realizar una análisis para identificar dichos espacio y aplicar planificación inteligente de las acciones de control; y lograr una sanción efectiva, que es una responsabilidad del Poder Judicial, para que no exista impunidad. Sería bueno empezar cuanto antes esta reforma (FAC).

Lampadia

[1] La cita textual está en el Artículo 6 de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, de julio del 2002.

[2] No existe decisión “técnica”, lo que existe es una decisión, que pueden tener evidencia –referentes previos- o no. Y no significa que una sea una “buena” decisión y la otra una “mala decisión”, sino que es solo es una decisión. En el caso del Estado, sin embargo, lo mejor es tomar decisiones con evidencia pues una alta posibilidad de que lo propuesto funcione, y en ese sentido como son utilizados el dinero de los impuestos no está poniéndose en riesgo ese capital, a diferencia de una decisión evidencia donde al probabilidad de equivocarse es mayor.

El titular del MTC anuncia nuevas concesiones portuarias para este año y explica lo avanzado para viabilizar algunos de los proyectos viales más importantes del país.

Comentario de Lampadia

¿Es tan difícil aprender más rápido?

Por Silvia Mendoza Martínez

(El Comercio – Portafolio, 26 de Febrero de 2015)

El sector Transportes es el que concentra el grueso de la inversión pública y buena parte de la privada. Consciente de ello, el ministro Gallardo hace un balance de los avances logrados para destrabar grandes proyectos de infraestructura.

Hace unos meses anunció un grupo de adendas para destrabar proyectos importantes. ¿Cuánto se ha avanzado realmente?

Desde julio [pasado] estaban acumuladas 23 adendas. De este grupo ya hemos avanzado con las de los proyectos más grandes, que son la red dorsal, la línea 2 del metro de Lima, red vial 6, una de la IIRSA Norte, las dos de la Carretera Central, una de la IIRSA Sur para la doble calzada del tramo Puno-Juliaca. Además las adendas de las redes viales 4 y 5 y de la línea 1 del metro para traer más vagones están encaminadas.

¿Se puede decir que las demoras acumuladas se deben a errores cometidos durante el proceso de concesión?

Creo que sí, pero como Estado hemos ido aprendiendo y mejorando. Por ejemplo, Chinchero es el primer aeropuerto que se concesiona sin tener problemas con las expropiaciones. Sin embargo, tienes a los otros operadores, Aeropuertos del Perú y Aeropuertos Andinos, que aún tienen problemas. Con las concesiones viales pasa lo mismo, hay que tener en cuenta que este tipo de concesiones recién se comienzan a hacer desde la década del 2000, antes lo que se hizo fue recuperar la red vial destruida.

Hay varias propuestas para enfrentar las demoras por las expropiaciones. Desde crear una dirección de expropiaciones en Pro Inversión, no concesionar mientras no se tengan los terrenos o dejar en manos del privado esa labor. ¿Cuál es el mejor camino?

Creo que en algunos casos se debería concesionar solo cuando están disponibles todos los terrenos, por ejemplo en el caso de aeropuertos, puertos o colegios. Sin embargo, no puede ser el caso de las carreteras, porque hablamos de cientos de kilómetros y esperar a tener todos los terrenos retrasaría el proyecto muchos años. Sobre las capacidades de los privados, algunos definitivamente sí podrían asumir la tarea, pero no es el caso de todos.

La disputa contractual por la puesta a punto de las carreteras es otro de los problemas recurrentes en varias redes viales ¿Cómo evitar que pase lo mismo en las futuras concesiones?

La mayor lección de este tipo de problemas es que se tienen que tomar decisiones. Por ejemplo en el caso de la Carretera Central, el proyecto no se destrabó con algo muy complicado, sino que dijimos que si estábamos de acuerdo en el 95% de la discusión, entonces que la primera adenda sea separar el otro 5% para ir avanzando.

Mencionó el metro de Lima. ¿Qué pasó con la IPC para ampliar la línea 1 que fue rechazada por Pro Inversión?

Sí, la propuesta fue rechazada como iniciativa privada porque implicaba solo la construcción y no la operación. Entonces si la aceptábamos, hubiese sido raro tener un ramal de 4 km con un operador y lo demás con otro. Ahora los técnicos están evaluando cómo hacer porque el proyecto tiene sentido, pues vamos a tener en Pachacámac el Museo Nacional. Además, hay un proyecto para construir un tren de cercanías que iría desde Chincha a Lurín.

¿Bajó qué modalidad entonces se haría?

Ahora estamos analizando como una extensión y operación, pero vía una adenda con el actual operador porque aparentemente es lo más viable. Lo mismo va a pasar con la línea 2 y el ramal de la línea 4.

¿Por qué?

Es que todo el mundo piensa cómo se va a terminar la línea 4, pero también hay que pensar en cómo ampliar ese ramal para que los pobladores de Ventanilla tengan salida.

En ese caso también vas a tener el problema de cómo manejan dos operadores una misma línea cuando licites la construcción del resto de la línea 4…

Por eso te decía que hay que ver las adendas, porque es probable que en un futuro para el resto de la línea 4 se presente el actual operador.

¿Cómo se pueden acelerar las decisiones para evitar nuevas demoras?

Creo que a veces se generan discusiones cuando hay premisas que nos deben guiar. Por ejemplo, como parte de la diversificación productiva este año debemos pasar de tener 3 puertos [concesionados] en la costa [Paita, Callao y Matarani] a ocho para que cada zona exportadora tenga su puerto de salida. Ya tenemos las iniciativas privadas para Salaverry, Chimbote, Ilo, hay un puerto privado en Chancay, otro potencial puerto de Lomas y Corío.

También tenemos puertos fluviales, como el caso de Yurimaguas, que está complicado por la demora en la hidrovía…

Lo que ha pasado es que en octubre del 2014 presentaron una acción de amparo y me informaron que se podía seguir con el concurso e concesión mientras el juez no se pronuncie. Pero en enero la situación era distinta y la organización que impulsó la acción no se presentó al diálogo. Ahí se toma la decisión [de parar el concurso]. Creo que la comunicación del proyecto no ha sido la mejor porque si no cómo se entiende que la población no vea que la hidrovía les va a cambiar la vida. Ahora tienen un transporte muy caro y que se realiza en horas y otro barato pero que hace la ruta en días. Con la hidrovía vas a tener la posibilidad de desarrollar el servicio de ferris para dar el servicio rápido a precios accesibles.

¿Y el puerto?

La hidrovía es un proyecto muy grande que no solo está pensada para el puerto. Pero tenemos claro que es un proyecto que tiene que salir, ya hemos avanzado un par de conversaciones y tenemos previstas otras para los próximos dos meses.

El Muelle Sur: desde enero se sabe que ya hay un acuerdo con el concesionario DP World, ¿qué falta para firmar la adenda?

Las adendas tienen un recorrido que deben hacer y ahora están en eso. Entidades como el MEF y Ositrán tienen que opinar. Tenemos que hacer las cosas bien para que las adendas salgan blindadas. Nosotros estamos en proceso de aprendizaje y aún falta agarrar rapidez.