Iniciar la cruzada por la libertad económica
Jaime de Althaus
Para Lampadia

Sería muy importante y alentador para los negocios, establecimientos comerciales y pequeñas empresas en el Perú que el Congreso apruebe el proyecto de ley que regula el cierre temporal que aplican muchas veces arbitraria o abusivamente las municipalidades. El proyecto prohíbe que esa medida se dicte por infracciones reglamentarias menores que no representen un peligro inminente para la vida, la salud y la seguridad de las personas.

De esta manera estamos no solo ayudando a restablecer niveles de libertad económica indispensables para el crecimiento de las actividades, sino que eliminamos una fuente de abusos y extorsiones por parte de funcionarios municipales contra los negocios, establecimientos y obras de todo tipo.

Por supuesto que algunos alcaldes, seguramente incordiados por sus funcionarios, han salido a oponerse a este proyecto con el argumento de que se le quita a la municipalidad un instrumento sancionatorio indispensable para hacer cumplir las normas. Pero esto no es así. Lo que se quita es un instrumento de extorsión. Es un abuso cerrar un establecimiento por no haber cumplido, por ejemplo, una disposición de defensa civil, algunas de las cuales, por lo demás, son absurdas. Solo se lo podría cerrar temporalmente si el incumplimiento pone en riesgo la vida o la salud del personal o de los clientes, como sería el caso, por ejemplo, si el sistema contra incendios no funcionara. Pero si se trata de una falta no vital, basta con poner una multa. Y si el negocio no paga la multa, se le embarga el monto correspondiente.

La protesta de algunos alcaldes es un indicador claro de que hasta qué punto carecen de la noción de abuso o de respeto a la libertad económica esforzada de un empresario. O, si pensamos mal, de hasta qué punto puedan estar beneficiándose de la actividad extorsiva.

Se dan casos, por ejemplo, de cafeterías o restaurantes que son sorprendidos teniendo -digamos- 10 sillas cuando el aforo autorizado es de 8, lo que provoca su cierre temporal en lugar de simplemente retirar las dos sillas en el acto y aplicar una multa.

También dispone el proyecto de ley el silencio administrativo positivo si luego de 48 horas en que se ha subsanado la falta, la municipalidad no dispone el levantamiento de la medida. En ese caso el establecimiento puede reabrir por sí mismo.

Lo interesante es que este proyecto, de aprobarse, puede ser el detonador de un proceso de aprobación de otras leyes y reformas que apunten a restablecer la libertad económica asfixiada por sobrerregulaciones en la última década o más.

Puede ser el inicio de una serie liberadora, la punta de lanza del restablecimiento de condiciones que permitan liberar las fuerzas productivas de millones de micro y pequeños empresarios, permitiéndoles crecer sin trabas ni barreras ni costos aplastantes.

Habría que comenzar por aplicar el Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) a las normas de Defensa Civil y a todas las normas municipales que regulan actividades locales. El Decreto Legislativo N° 1565, Ley General de Mejora de la calidad regulatoria, recientemente publicado, establece la obligatoriedad de los AIR, pero no para las regulaciones municipales. Habría que extenderlo a esas normas.

El Congreso debería fiscalizar que el Ejecutivo realmente esté aplicando el AIR a todos los decretos supremos y resoluciones que emite, y que inicie un programa intensivo de aplicación progresiva del AIR al stock de normas existente, comenzando por los sectores que regulan actividades económicas.

El Congreso debería tener un observatorio de vigilancia del proceso de reducción del peso regulatorio del Estado, exigiendo un plan de poda y limpieza de la maraña regulatoria que asfixia a las empresas pequeñas y medianas.

Es decir, el Congreso debería asumir por fin la representación de los sectores emergentes que no pueden crecer porque la formalidad es onerosa y excluyente. Debe abanderar la reforma profunda de esa formalidad, para incluir a todos los peruanos. Debería aprobar el proyecto de ley elaborado por el MEF orientado a simplificar los regímenes tributarios, reemplazándolos por uno solo gradual y progresivo, para facilitar el crecimiento y la formalización de los emprendimientos. Lo mismo debería hacer con los regímenes laborales.

Y respecto de la profusa y rígida normatividad laboral, que ahuyenta a las mayorías a la informalidad laboral, se requiere de una vez por todas tomar el toro por las astas.

Sería importante que los gremios de micro y pequeños empresarios que están respaldando el proyecto de ley sobre el cierre temporal, le den continuidad a ese respaldo organizándose para proponer una reforma laboral, tributaria y financiera que nazca de abajo, de su propia experiencia, con estudios en profundidad, y que lleven esa propuesta al Congreso, al Ejecutivo y a los medios, y que se movilicen por ella si es necesario. Porque acá el asunto es político.

Los gremios que respaldan el proyecto de ley en cuestión son los siguientes:

• Asociación de Bodegueros del Perú – ABP
• Asociación de Empresarios de la Pastelería y la Panadería – ASPAN
• Asociación Peruana de Farmacias Independientes – ASPEFAR
• Asociación MYPE PERÚ
• Asociación de Empresarios de Gamarra
• Federación Nacional de Emolienteros
• Asociación de Hoteles, Restaurantes y Afines – AHORA
• Comité de empresarios de la micro y pequeña empresa de la Cámara de Comercio de Lima (CCL)
• Comité de empresarios de la micro y pequeña empresa de la Sociedad Nacional de Industrias (SNI)
• Asociación Peruana de Empresarios de la Belleza – APEB

Deberían formar una coordinadora y emprender la gran cruzada por conseguir una formalidad inclusiva que sea una palanca para todos y no una carga insoportable. Lampadia

EDITORIAL DE LAMPADIA

Así como cada vez que se legisla temas empresariales en el Perú se piensa solo en la gran empresa, aquella con ingentes recursos y con múltiples organismos de apoyo a la gerencia, que van desde un gran departamento contable hasta una gerencia de recursos humanos, pasando por un departamento legal o una asesoría externa de primer nivel, lo mismo sucede con los colegios.

Se les regula pensando en los grandes colegios de Lima, la mayoría de los cuales tiene un importante apoyo administrativo, llámese gerencia administrativa o subdirección administrativa, lejos por supuesto de lo que tienen las grandes empresas, pero que marca una diferencia respecto a la escuela pública o la privada de bajo costo. En los colegios públicos y en la inmensa mayoría de colegios privados, probablemente más del 90% de ellos, el director no tiene ningún apoyo.

Él solo debe hacerse cargo de toda la carga administrativa que le endilga la burocracia del MINEDU y el Estado en general. Debe asumir también, muchas veces con un magro o inexistente presupuesto,

• El mantenimiento de su infraestructura.
• La cantidad de reportes a presentar a la UGEL,
• El llenado del SIAGIE (ese nuevo monstruo que deben alimentar los directores personalmente con información),
• Las fiscalizaciones de la UGEL -cada vez más frecuentes con las facilidades que brinda la “virtualidad”-,

Impiden así que los directores se dediquen a lo que es su verdadera tarea y la más importante: sus alumnos, padres de familia y maestros.

En el caso de la escuela privada, los directores deben cumplir, además de las inspecciones y requerimientos del MINEDU, con las inspecciones de INDECOPI, INDECI, municipalidades, SUNAFIL, Ministerio de Justicia (por el tema de protección de datos) entre otros, con administrar sus escuelas. Realmente, en qué tiempo y con qué recursos se espera que un director de una escuela, por ejemplo, de cien alumnos con una pensión de S/ 200 tendrá la capacidad y los recursos para resolver todas estas demandas, si ni siquiera tiene tiempo para leer El Peruano.

Después nos preguntamos por qué hay tanta informalidad en nuestro país y cómo así ha llegado en tan importante magnitud al sector educación. La respuesta es simple, el Estado se ha vuelto un acosador de todo aquel que produce. Estruja a las empresas por todos lados, impidiendo que los pequeños puedan cumplir toda la normatividad simplemente porque los costos no dan siquiera para estar informados de todo lo que hay que hacer. Es más fácil no tener planilla ni pasar tantos controles, vivir con un alto grado de informalidad, a salto de mata, es cierto, pero así viven hoy más del 70% de peruanos, mientras la burocracia estatal, desde su escritorio, se dedica a multiplicar normas que encarecen el servicio de todos y son imposibles de cumplir para la inmensa mayoría.

Ojalá la providencia se apiade de los peruanos y el próximo gobierno se dedique a desarmar toda esa maquinaria dedicada a asfixiar a las empresas y a los colegios en particular, de manera que, como empresa de servicios que son, los colegios y su director especialmente, se puedan concentrar en su labor educativa y no en satisfacer exigencias absurdas que nada le aportan al país y que por fin detenga a esa burocracia que nos succiona la sangre como una garrapata insaciable. Lampadia

Jaime de Althaus
Para Lampadia

Hace pocos días se dio un paso importante en los trabajos de simplificación administrativa en el Estado peruano: se publicó el Decreto Supremo Nº 045-2019-PCM que aprueba el TUPA estandarizado de la Licencia de Funcionamiento, de aplicación obligatoria en todas las municipalidades del país. En realidad, el DL 1271 ya había simplificado requisitos para esta licencia, pero las municipalidades solían incumplir la norma haciendo cada una su propio TUPA (Texto Único de Procedimientos Administrativos) en el que exigían más requisitos de los establecidos o no respetaban los plazos. Lo que este decreto hace es estandarizar los procedimientos, requisitos, actividades y plazos, de modo que ya es muy difícil apartarse de ellos. Es un TUPA único modelo de aplicación obligatoria. Incluso para muchas municipalidades pequeñas es una ayuda porque no tienen que contratar una consultoría para que les haga el Tupa: lo toman directamente de esta norma.

La discrecionalidad para fijar el derecho de tramitación también desaparece, porque la metodología “micosto”, aplicativo vigente desde el 2010, se aplica ahora a actividades y plazos perfectamente acotados.

Fernando Cillóniz, sin embargo, declaró a Semana Económica: “La unificación de los TUPA es un paso importante, pero desconfío de la integridad de los funcionarios públicos pues [la obtención] de muchas licencias está dominada por mafias en muchos distritos del país. Digitalizar estos procesos sería mucho más conveniente”.

Sara Arobes, Secretaria de Gestión Pública, responde que los funcionarios que incumplan esta norma pueden ser sancionados y multados por la Contraloría, por la Oficina de Control Interno de la municipalidad. Indecopi, de otro lado, tiene que supervisar su cumplimiento e intervenir a pedido de parte o de oficio por causal de barrera burocrática. Sería bueno difundir los derechos de los administrados y los plazos, por ejemplo, para que los usuarios los conozcan y sepan qué mecanismos activar si no se cumplen. Una campaña radial sería útil.

Algo que lamentablemente no se ha podido arreglar hasta ahora es el hecho de que el Congreso derogara hace dos años la disposición contenida en el Decreto Legislativo arriba mencionado que eliminaba la obligatoriedad de las inspecciones técnicas cada dos años, que era –y es- causa y ocasión de mucha corrupción. Debería verse la forma de reponer esa disposición, pasando a un sistema de fiscalización del cumplimiento de la norma. A falta de eso, cuando menos se ha logrado que en los negocios de bajo riesgo, la inspección técnica en seguridad pueda hacerse a posteriori, luego de otorgada la licencia. Pero de todas maneras dicha inspección debe renovarse cada dos años. Lo que podría hacerse por decreto supremo es que la renovación en este último caso sea automática, pero al parecer no hay decisión política para dar ese paso.

Lo que todavía se va a demorar en salir por lo menos hasta el segundo semestre de este año, es el TUPA estandarizado de la Licencia de Construcción, que contiene más de 100 procedimientos. Una vez que esto entre en vigencia, se habrá estandarizado alrededor del 70% de los trámites en las municipalidades.

Los Análisis de Calidad Regulatoria (ACR)

Los Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) sirven para determinar si un trámite es realmente necesario o no. Hasta el momento han sido revisados un total de 1,041 trámites correspondientes a 10 sectores, y el resultado ha sido que un 38% de los trámites ha sido eliminado o declarado improcedente. Es decir, solo han quedado validados 647 procedimientos, equivalentes a un 62% del total. Sin duda una reducción importante.

Fuente: http://sgp.pcm.gob.pe/analisis-de-calidad-regulatoria/
(Elaboración propia)

Los sectores que ya pasaron el ACR son la PCM, Comercio Exterior y Turismo, Ambiente, Cultura, Relaciones Exteriores, Mujer, Agricultura, Trabajo, Producción, Justicia y Vivienda. El resto de sectores debe estar terminado a más tardar en junio de este año. 

Podemos ver algunos sectores con algún detalle.

Por ejemplo, en el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo hay 92 trámites o procedimientos administrativos. De ellos han sido eliminados un 41% de trámites en total (los declarados improcedentes se mantienen como una función interna de la entidad, pero dejan de exigirse al administrado, de modo que para efectos prácticos resultan eliminados también). Eso significa que muchas autorizaciones que había que obtener o informaciones que había que dar, ya no son necesarias. Y del 59% que resultaron validados, la tercera parte (21%) fueron simplificados.

Fuente: http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2018/12/Informe-001-2018-CMCR-ST.pdf
(elaboración propia)

El sector Agricultura tiene una gran cantidad de trámites (341): 27% de ellos fueron eliminados. Del 73% que fue validado, algo menos de la mitad (31%) fue simplificado.

Fuente: http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2017/08/Informe-DS-130-2018-PCM-segundo-grupo-ACR-VF.pdf
(elaboración propia)

En el siguiente grafico podemos ver el sector agricultura desagregado en sus distintos organismos. En el caso del ministerio como tal, la reducción de trámites alcanzó casi a la mitad. Y en el caso del Senasa, una entidad clave para las exportaciones agrícolas no tradicionales, que tenía 124 trámites, la reducción llega al 30%. Además, de los 88 trámites validados en esa entidad, 63 deben ser simplificados. La Autoridad Nacional del Agua (ANA), por su parte, que es importante también para la minería, resultó con 35 procedimientos validados (de los cuales 2 deben ser simplificados) y 12 improcedentes.

Fuente: Idem

En el sector Ambiente, incluyendo sus organismos públicos, hay solo 20 trámites, de los cuales el 45% resultó eliminado. En el caso del Senace, que ve los estudios de impacto ambiental detallados para la minería y otros sectores, de 9 procedimientos solo se eliminó 1 pero dos fueron simplificados. Y los 3 trámites que había que hacer ante la OEFA fueron declarados improcedentes.

Fuente: http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2018/12/Informe-001-2018-CMCR-ST.pdf
(elaboración propia)

En el caso del Ministerio de la Producción, de los 150 trámites que tenía, un 30% ha sido eliminado. Además, hay 10 trámites que han sido fusionados.  

Se ha eliminado, por ejemplo, la inscripción o renovación en el registro de laboratorios acreditados para realizar análisis; la adecuación de licencia de operación de plantas de procesamiento industrial de macroalgas; la modificación de concesión para el desarrollo de la acuicultura de Mediana y Gran empresa; el permiso/certificado cites de importación o reexportación de especies hidrobiológicas, productos o subproductos provenientes de la acuicultura; la adecuación de permiso de pesca de menor escala para la extracción del recurso anchoveta; la renovación de inscripción de asociaciones de las MYPE y comités de MYPE en el registro nacional de asociaciones de la micro y pequeña empresa – RENAMYPE, la solicitud de actualización del estudio ambiental aprobado para proyectos de inversión del sector pesquero y acuícola, etc.

Además, según el informe de la Secretaría de Gestión Pública, el PRODUCE actualmente se encuentra en proceso de mejora de su marco regulatorio, lo que incidirá en 48 procedimientos o trámites que tendrán que adecuarse y pasar también por el ACR.[1]

El sector Trabajo es el que ha experimentado la mayor reducción  de trámites. En el siguiente gráfico podemos ver que sólo ha sobrevivido sin modificación un 15% de los 112 trámites del sector, y 78% ha sido eliminado o declarado improcedente:

Fuente: http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2017/08/INFORME-003-2019-PCM-version-final.pdf
(Elaboración propia)

Quizá no sea casualidad que Trabajo sea de lejos el sector más burocratizado. Yendo al detalle, vemos que ninguno de los 6 trámites de Sunafil ha sido validado, y tampoco ninguno de los 15 trámites de Essalud. El grueso de trámites corresponde al ministerio como tal, donde el 72% ha sido eliminado.

Faltan

Hay tres sectores importantes para la actividad productiva y el bienestar de la población cuyos ACR aún no salen, que son Transportes y Comunicaciones, Energía y Minas y Salud. En el segundo caso, Sara Arobes nos dijo que la Secretaría de Gestión Pública (SGP) hizo dos presentaciones hace algo más de un año en la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), pero que no habían recibido una propuesta de reducción de trámites por parte de dicho gremio. Consultado al respecto Pablo de la Flor, gerente general de la SNMPE, nos informó lo siguiente: “Tenemos 3 mesas ejecutivas una para cada sector en el MEF, en las que venimos discutiendo la simplificación con algunos avances. Allí participan todos los actores públicos.  Tienen todas nuestras propuestas. Muchas discusiones y algunos resultados, pero nada dramático ni significativo aún”. No obstante, ante la consulta nuestra señaló que presentarían sus propuestas a la SGP.

El caso de Salud está resultando complejo sobre todo por la cantidad de trámites en la Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas (DIGEMID), y la aparente resistencia a desmontarlos. Los gremios vinculados a medicamentos, equipos médicos y cosméticos se quejan de corrupción y de que se exige a productos que son de bajo riesgo los mismos trámites y requisitos que los que se pide para medicamentos de alto riesgo. El resultado es que obtener registros sanitarios es muy complicado o costoso y la población no tiene acceso suficiente a productos de calidad y a un costo razonable. Este sector, entonces, es crítico. Debería simplemente autorizarse automáticamente todo producto que cuente la licencia de la FDA norteamericana o del organismo equivalente de la Unión Europea.

Hay incluso una demanda ante el Indecopi para declarar barrera burocrática el TUPA de la DIGEMID. Esa demanda ha sido ganada pero la resolución aún no se publica.

Sara Arobes que nos informó que un problema en Salud es el cambio de ministros con excesiva frecuencia, lo que lleva a comenzar casi de cero cada vez. En todo caso, ese sector tiene un avance del 60%. Para el tema de la Digemid, la DGP está trabajando con la Cámara de Comercio de Lima.

Segunda revisión de los 100 más costosos

De todas maneras, se espera culminar con todos los ACR del Ejecutivo para junio de este año. Con todo ese trabajo se hará un Catálogo de Procedimientos, para entrar luego a una segunda revisión ajustando más los trámites. Para comenzar, se seleccionarán los 100 procedimientos más costosos para someterlos a un nuevo ACR, con información que brinden las empresas, a fin de reducir requisitos y tiempos en cada uno de ellos, es decir, reducir la carga administrativa que representan. Y se digitalizarán. Esto empezará en julio.

Gobiernos Regionales

Ahora bien, todo lo que hemos reseñado incluye solo a las entidades del gobierno central, del Poder Ejecutivo. Para los gobiernos regionales se elaborará 200 tupas estandarizados. Ese trabajo será licitado para que una empresa lo haga, y será financiado con cargo al proyecto BID. Se espera comenzar el tercer trimestre priorizando sectores productivos en los que los gobiernos regionales tienen incidencia, como pesca artesanal, turismo, minería artesanal, y forestal.

Análisis de Impacto Regulatorio (RIA)

El Análisis de Impacto Regulatorio (RIA), como sabemos, se centra no en los trámites que se imponen al usuario, sino en las normas mismas que regulan las actividades productivas o de servicios. Sirve para determinar si una norma se justifica o no, si crea más perjuicios que beneficios. Se espera comenzar con esta tarea hacia fines de año. Lo primero es producir un reglamento con la metodología y luego capacitar a los funcionarios en su aplicación, porque luego de ello toda norma que salga del Ejecutivo tiene que venir con su RIA. Pero se comenzará con los sectores que incidan más en la competitividad. La elaboración del manual ya ha sido licitada.

Luego de ello, el próximo año se empezará a revisar el stock de normas en 8 sectores, también los más vinculados a la actividad productiva. Esto también se hará con el apoyo del Proyecto BID. No será fácil. Según Arobes, a México le tomo 18 años generalizar este proceso en su Estado.

Equipo precario

Vale la pena comentar que todo el trabajo de revisión de los ACR en la SGP está siendo ejecutado por un equipo de apenas 11 personas, que tiene otras tareas además de los ACR. Ese equipo, muy meritorio y esforzado, requiere ser fortalecido y estabilizado, pues, además, sufre de una alta rotación. Los 11 están allí con contratos CAS y con límites salariales. Aprenden y se van a otros organismos. Resulta sorprendente que estando SERVIR en la PCM, ésta y sus Secretarías no hayan avanzado suficientemente en el tránsito hacia la aplicación del régimen de la ley de Servicio Civil, para tener un cuerpo de funcionarios estable y meritocráticamente seleccionado y evaluado. El ejemplo debería comenzar por casa.

ANEXO

Hace un mes tratamos de sustentar que la estructura jurídica que regula las acciones de los gobernadores de las regiones y alcaldes, en sus distintos niveles, son una puerta abierta a la corrupción.

A dichas autoridades se les ha otorgado poderes absolutos, sin ‘checks and balances’, y muchos de ellos pueden ‘cosechar’ grandes beneficios indebidos, protegidos por niveles de impunidad que hacen que los costos de la corrupción sean muy bajos.

Increíblemente, nadie parece reaccionar a esta situación y plantear una urgente reforma de las normas de la regionalización que originaron este descontrol y un ambiente que invita a los peores elementos de la sociedad, a tomar los cargos públicos en la regiones. Esto, en un país de grandes debilidades institucionales y partidos políticos sin presencia nacional.  

Esperamos que la siguiente imagen de Perú21, ayude a generar reacciones adecuadas: “Hay 13 gobernadores implicados en corrupción, nueve ya han sido sentenciados, mientras que los cuatro restantes afrontan investigaciones”. (Nota de Álvaro Reyes, 10 de abril, 2017).

Prácticamente la mitad de gobernadores regionales están involucrados en actos de corrupción. Creemos que hay que decir basta. Reforma, ¡Ahora!

Hay sin embargo dos ejemplos de muy buenas gestiones, las de los Gobernadores de Piura e Ica, Reynaldo Hilbck y Fernando Cillóniz respectivamente. Ver por ejemplo, artículos de Cillóniz: Mi confesión sincera y PBI y Corrupción.

A continuación republicamos nuestro análisis sobre las fallas estructurales de nuestras normas:

Patente de corso para la corrupción (Editado)

Editorial de Lampadia

En Lampadia, amparados en la opinión de expertos en educación de distintas partes del mundo, hemos explicado en detalle que la educación escolar pública no solo adolece de ínfimos niveles de calidad, sino que también está basada en metodologías obsoletas, inhibidoras de la innovación y la creatividad. El magisterio sigue adscribiendo a la ‘lucha de clases’ (por estatuto) y las regulaciones son de filosofía castrense, verticales y centralistas. Todo lo contrario de lo necesario para formar ciudadanos capaces de progresar en el siglo XXI.

Además, hemos denunciado que el Ministro de Educación, Jaime Saavedra, nunca reconoce el aporte del sector privado a la educación y solo se refiere a ella para destacar la supuesta “mala calidad” de algunas escuelas privadas.

Durante el proceso electoral, cuestionamos la voceada permanencia de Saavedra en el ministerio. Explicamos que el ministro más importante para los próximos cinco años es el de educación, pues a diferencia de los demás, sus falencias pueden hacer daños estructurales y de largo plazo. Luego de la ratificación de Saavedra en el cargo por el gobierno de PPK, supusimos que el ministro por lo menos morigeraría su inclinación contra el sector privado. Sin embargo, pareciera que está sucediendo lo contrario: ahora tenemos a un Saavedra ‘recargado’ que, aunque lo niegue, pretende hacerse de armas que le permitan constreñir la educación privada o someterla a una suerte de aplanadora regulatoria.

En un momento histórico en que la tecnología permite una formación individualizada en el Perú, se pretende regimentarla (ver: Más propuestas disruptivas para la educación). Ahora nos enfrentamos a un novísimo proyecto de reglamento de la educación privada que el mismo ministro defendió en RPP y que a pesar de las críticas no retira aún. Veamos la situación creada:

La proporción de alumnos que estudia en las escuelas privadas viene subiendo aceleradamente. Pasó de un 21% el 2005 a casi un 30% el 2015. Y en Lima Metropolitana el trasvase a la educación privada es aun más veloz, alcanzando nada menos que un 53.6% en la actualidad.[1] La inversión del sector privado en educación escolar supera el 3% del PBI. Es posible que algunos funcionarios en el ministerio de Educación vean este crecimiento con preocupación, y quizá por esa razón redactaron un proyecto de reglamento de la educación privada que buscaría contener esa expansión a la mala, imponiendo regulaciones imposibles de cumplir no solo por la escuela privada sino menos aun por la pública.

Es cierto que el Ministro  Saavedra, luego de las críticas, ha declarado que el mencionado texto, que contiene 48 páginas de faltas y sanciones, no es más que un borrador que va a ser modificado con  las observaciones formuladas por los privados, pero lo que preocupa es que una propuesta así haya podido nacer en el seno del ministerio. El destacado experto en educación, León Trahtemberg, ha declarado que el reglamento es “un horror”. Dicho proyecto no solamente persigue y acosa al sector privado, tratando siempre de encasillarlo, obstaculizándola innovación y socavando libertades, sino que además lo regula hasta en lo más nimio. Veamos:

1. El proyecto de reglamento establece, en su artículo 5.4, que es condición indispensable “Contratar únicamente como docentes a personas que cuenten con un título profesional en educación o en pedagogía, o con un título profesional de carreras afines a los cursos que van a dictar…”. Pero ocurre que muchos profesores de la educación privada son egresados o bachilleres universitarios o incluso magisters sin título profesional que, sin embargo, tienen más conocimientos y enseñan mejor que profesores con título pedagógico y no pueden enseñar “legalmente”. 

   Según el proyecto de reglamento, si un profesor no tiene título profesional, por más que sea bachiller o incluso tenga una maestría, la institución podría ser clausurada. Esto es absurdo.  ¿Qué va a pasar con todos estos profesores “no profesionales”? ¿Van a quedarse sin trabajo? 

No olvidemos, que una escuela es tan buena como la calidad de sus maestros. Estadísticamente no son los mejores estudiantes quienes estudian educación; ni siquiera los que tienen vocación por esta disciplina optan por ella. Sin embargo, algunos al terminar su carrera terminan trabajando en escuelas.  ¿En un país con escasez de profesores de calidad no es mejor modificar la ley para permitir este aporte o, en todo caso, crear ciclos cortos de capacitación “pedagógica” en las universidades o institutos que permitan regularizar esta situación? 

1. El proyecto de reglamento dispone también clausurar los colegios que incumplen los metros cuadrados exigidos por ambiente, pero los parámetros son tales que son incumplibles para la mayor parte. Así, por ejemplo, si tenemos una secretaría en un ambiente de 9 m² y no 10 m², pues el colegio queda clausurado.  Lo mismo si no se tiene cinco metros cuadrados por alumno en un laboratorio, taller o biblioteca, algo que carece de sentido: con 30 alumnos, por ejemplo, un laboratorio tendría que medir 150 m².  El Ministerio debería preocuparse por modificar la norma que establece esos metrajes, que es en definitiva la que genera estos excesos.  De otro lado, si en un aula hay un alumno de más en relación a lo establecido en la norma técnica, se clausura el colegio de inmediato.

1. Se disponen sanciones si se aumenta el número de horas lectivas. Resulta que los colegios privados, que tenían que cumplir con el programa educativo oficial, recurrieron a dictar más horas para introducir innovaciones. Así se pasó de 40 a 48 horas semanales. Pues el nuevo reglamento, después de que se han incorporado las innovaciones al estándar, prohíbe dictar una sola hora más, amenazando con grandes multas.

1. Los colegios no pueden tomar ninguna medida contra los deudores más allá de judicializar el tema. ¿Es correcto que un alumno asista todo el año sin pagar? ¿Cómo hacen los colegios para cumplir puntualmente con sus obligaciones si los padres no pagan las pensiones? Es como ir a una clínica y estar internado por varios meses, pero sin pagar ni tener seguro o ningún tipo de garantía, o salir de compras al súper mercado y llevarse la carretilla llena sin pagar… ¿No debería el Minedu defender a los colegios privados?

1. Las sanciones a los colegios privados llegan hasta 100 UITs (S/. 395,000), monto impagable para casi la totalidad de colegios del Perú. No se respeta el principio de proporcionalidad entre la multa y la gravedad de la falta o la reincidencia. Y, por cierto, no vemos cómo eso podría desterrar la informalidad; solo afectará a los colegios serios.

Como toda actividad de producción de bienes y servicios nacionales, una cierta proporción de la educación  se desenvuelve de manera informal, es decir, al margen de muchas de las leyes y reglamentos que regulan su funcionamiento (Minedu, Mintra, Sunat, Municipalidades, etc.). Sin embargo, día a día, compite victoriosamente con la educación pública a pesar de que la primera es pagante y la pública es gratuita. Sería interesante ver qué pasaría con los colegios públicos si se les aplicara la misma normatividad que a los privados. ¿Cuántos evitarían ser clausurados?  

La política general del gobierno del presidente Kuczynski tiene como importante finalidad combatir la informalidad, no destruirla. En su caso, el ya famoso “proyecto de reglamento de la educación privada” convierte a Ministerio en el gran perseguidor de la educación privada informal y, de paso, acosador del formal, dotándolo de las armas más contundentes para anularlo. ¿No es mejor tolerarlo y más bien mejorar la educación pública para que, aprovechando la ventaja de la gratuidad de la enseñanza, obligue a las escuelas privadas a subir sus estándares?  Sobre todo, si día a día la población le ratifica su “confianza” pagando lo que puede ser un servicio gratuito. 

En el último CADE por la Educación hemos visto al Ministro Jaime Saavedra y a su Vice Ministro Juan Pablo Silva insistir en la misma actitud regulatoria y persecutoria. Como existen informales, regulemos y acosemos a los formales. A pesar de ser ambos destacados economistas, hasta el momento no se han percatado de que a mayor  regulación, mayor informalidad. La regulación implica aumento de costos y ello lleva, ineluctablemente, a expulsar a los colegios con menos recursos de la formalidad. No es con regulación como vamos a desaparecerlos. Es mejorando la oferta de la educación pública, que en muchos casos ni siquiera existe allá donde campea la informalidad. El Minedu regula siempre pensando en los colegios más caros de Lima, establece normas  o permite que las cree el Congreso sin oponerse a ninguno de esos atropellos en contra del sector. Es claro que no ven con buenos ojos la participación del sector privado en educación, sea con o sin fines de lucro. 

A muchos educadores les preocupa el tema de la innovación en educación y el proyecto de reglamento no lo contempla para nada. El Ministerio debería promover más la innovación en lugar de convertirse en un ente policial dedicado a perseguir colegios y a parametrarlos completamente. El Minedu, dado que no puede cubrir toda la demanda, podría promover más la intervención de privados en la gestión pública. Por ejemplo, fomentando Asociaciones Público Privadas para administrar redes de colegios públicos, al estilo Fe y Alegría, algo que se resiste a hacer.

El Perú requiere un Minedu que lidere la educación y no un ente policial más. Respecto al sector privado, debería ser un ente promotor y facilitador. Debería además agradecerle todo lo que hace por la educación de nuestros niños y jóvenes. El Estado tiene ya demasiados problemas en el sector público como para estar destinando su tiempo a un sector donde los padres saben defenderse y pueden acudir al Indecopi, incluso anónimamente.

Lampadia

Algunos  estudiosos de los temas del Estado llegan a afirmar que la descentralización ha sido un fracaso. Evidentemente, este importante proceso adolece de muchas deficiencias, pero debemos entenderlo como irreversible y, por lo tanto, apuntar a su perfeccionamiento.

Si vemos  la descentralización desde una perspectiva económica es muy claro que hemos sido exitosos, pues nuestra economía se ha descentralizado de manera muy importante. Esto se aprecia en la evolución de las inversiones, la generación de empleo y el aumento de los ingresos. En los tres aspectos, los mayores avances se dieron en las regiones, dado el regreso de la inversión privada al campo, la minería, energía, pesca y turismo, entre otros, un proceso de carácter estructural.

Desde una perspectiva política, la descentralización del Estado, se han trasladado a las regiones la mayoría de las funciones estatales así como gran parte de sus presupuestos de operación e inversión. Sin embargo, tenemos dos grandes debilidades: la falta de una estructura nacional y la debilidad de los procesos de gestión de los gobiernos sub nacionales, donde lamentablemente se han generado niveles muy altos de corrupción.

Otro problema, muy importante, es que no hemos logrado que las autoridades sub nacionales asuman la representación explícita del Estado en las funciones que les corresponden, ni que la población las vea como el Estado, ya que aún, ante cualquier crisis reclama la presencia del Estado (Central), ignorando a los gobiernos sub nacionales.

Líneas abajo, presentamos el análisis y propuestas de reformas desarrollado por Jaime de Althaus. Ver otras propuestas de reformas institucionales en nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI.   

Fuente: revistaideele

Las reformas de la descentralización

En la campaña electoral casi no se tocó el tema de la necesaria reforma de la descentralización, ni tampoco aparece como tal en los planes de gobierno propuestos, acaso por temor a que fuera políticamente contraproducente o, lo que sería aun más preocupante, por falta de conocimiento o conciencia del problema.

El hecho es que la descentralización en el Perú fue muy mal diseñada y ejecutada. Nació sin planificación, como un impulso político. Los primeros presidentes regionales fueron elegidos y estuvieron cinco meses en funciones antes de que se supiera qué funciones tenían porque no se había aprobado la Ley Orgánica de Regiones. En la mencionada ley Orgánica y en la Ley de Bases de la Descentralización se les transfirió a los gobiernos regionales prácticamente todas las funciones del Estado salvo las intransferibles como Economía, Defensa y Seguridad, pero al mismo tiempo se constituyeron sobre departamentos y no sobre regiones propiamente dichas, de modo que la mayor parte de ellos carecían y siguen careciendo de una masa crítica profesional suficiente para hacerse cargo de todas las funciones transferidas.

Para remate, el proceso de certificación y acreditación de capacidades para asumir las funciones fue prácticamente suprimido a partir del 2006 cuando Alan García decidió transferir todas las funciones de golpe y porrazo, acaso para desentenderse de las responsabilidades respectivas. Eso significa que las regiones y gobiernos locales se hicieron de muchas funciones sin tener ni las capacidades ni los recursos. Por lo tanto, la calidad de los servicios públicos decayó sensiblemente.

No solo eso. En muchos casos no quedó claro qué competencias correspondían a qué nivel de gobierno. Al gobierno central se le acordó la función rectora, normativa y supervisora, sin mayores precisiones, pero fuera de eso las competencias al interior de una función no quedaron claramente delimitadas a lo largo del proceso de producción de un bien o servicio, y entonces se superponen y no se sabe bien qué nivel de gobierno es responsable de qué.

Pero el aspecto más preocupante es que el gobierno central perdió capacidad de dirección, supervisión y control de las políticas sectoriales. El país se feudalizó. El gobierno central, salvo excepciones, por lo general ni siquiera  asume las limitadas funciones rectoras y supervisoras que tiene asignadas en la ley, en parte por falta de conciencia o capacidad, en parte por carencia de data y de instrumentos de medición de brechas y resultados, y por ausencia de mecanismos de intervención y sanción cuando el gobierno sub nacional no puede o no quiere ejecutar una política sectorial (ver “Análisis de la función rectora y sancionadora del Poder Ejecutivo”, Contraloría General de la República, Estudio Rol rector y sancionador Poder Ejecutivo.

Por último, se les transfirió a los gobiernos regionales y locales la mayor parte de la inversión pública. De esa manera los gobiernos sub nacionales pasaron de ejecutar menos del 5%  de la inversión pública en 1990, cuando solo existían gobiernos locales,  a ejecutar entre el 60 y 70% en la última década. Dentro de eso, los gobiernos locales desarrollan alrededor del 40% de la obra pública y los regionales entre el 20 y el 30%. Una verdadera descentralización del Estado, con el problema de que dichos gobiernos carecían de una administración moderna y profesional y más bien se organizaban en función de relaciones  patrimonialistas. El resultado fue bajos niveles de ejecución, atomización, muchas obras por administración directa o por contrata a parientes y amigos y, por lo tanto, mucha corrupción. En el siguiente cuadro podemos ver como el 41% de la inversión pública en las municipalidades distritales (MD) se ejecuta por administración directa, modalidad ideal para el enriquecimiento ilícito.

Según el informe de la Contraloría arriba citado, entre los años 2009 y 2014, el porcentaje de ejecución de la inversión a cargo de los Gobiernos descentralizados fue de solo 66%, un porcentaje inaceptable considerando las brechas existentes. Pero el tema se agrava considerando que el 43% de proyectos formulados por dichos gobiernos no se destinó a cubrir las brechas en los sectores básicos de Transporte, Educación, Salud, Agua y Saneamiento, sino a otros sectores no prioritarios. Y pese a que el 30% de la ejecución  de los gobiernos regionales se centró en el sector transportes,  resulta que al 2014 el 90% de la Red Vial Departamental no estaba pavimentada.

Uno se pregunta en qué se va el dinero. Según el informe, la mayor parte de los proyectos que reciben la declaratoria de Viabilidad por parte del SNIP,  no cumplen con los estándares de calidad solicitados por el propio SNIP. Y una vez ejecutados y entregados los proyectos, tampoco existe un sistema que permita monitorear cómo se lleva a cabo la operación y mantenimiento de los proyectos, ni es posible cuantificar cuánto se gasta en ello.

Pero la respuesta principal es la corrupción. Sobre todo a raíz de canon minero, una parte significativa de gobiernos regionales y locales tuvieron muchos recursos durante los años del boom minero. Eso, sumado a la cantidad de funciones transferidas que otorgaban capacidades discrecionales a los funcionarios, muchas veces sin la institución de la segunda instancia, convirtió a muchos gobiernos sub nacionales en botines presupuestales presa de aventureros políticos que no pertenecían a partido político alguno. Es decir, este proceso de desmembración administrativa se dio en el marco de un proceso de fragmentación política extrema en el que el sistema de partidos había estallado en mil pedazos. 

Dichas autoridades no solo carecían del control de un partido político nacional, sino que tampoco tenían el control fiscalizador de ciudadanos contribuyentes, pues, de un lado, los gobiernos regionales se financian exclusivamente de transferencias del gobierno central y no de recaudación propia, y, de otro, los gobiernos locales, si bien cobran impuesto predial y arbitrios, son relativamente pocos los vecinos que pagan. Sólo el 30% de los ingresos de las municipalidades en el Perú proceden de ingresos propios. Lo que esto significa es que no hay una masa crítica de ciudadanos contribuyentes que exija resultados.

Lo que tenemos, en suma, son gobiernos sub nacionales patrimonialistas con autonomía política pero sin responsabilidad económica y sin obligaciones de desempeño demandadas ni por el gobierno central ni por partidos políticos inexistentes ni por una muy pequeña base de ciudadanos contribuyentes. Gestiones patrimonialistas con diversos grados de corrupción que tienden a desarrollar relaciones clientelistas con la población.

Por lo tanto, la forma de resolver estos problemas es con un conjunto de reformas:

1. Reforma política orientada a reconstruir el sistema de partidos (ver Lampadia Empecemos a debatir la Reforma Política)
2. Análisis técnico de la mejor distribución y delimitación de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno según la parte del proceso que mejor puede hacer cada nivel (matrices).
3. Crear para todos los casos el recurso de una segunda instancia con desincentivos monetarios que eviten su abuso, estableciendo que cuando se ratifiquen las decisiones de la primera instancia, el reclamante deba asumir un costo adecuado.
4. Nuevo proceso de acreditación de las capacidades de las regiones y municipalidades para hacerse cargo de las funciones y competencias redelimitadas. Identificar los déficit de capacitación y capacidades profesionales para desarrollar planes de capacitación y contratación o traslado de funcionarios desde el nivel central.
5. Introducir la reforma del servicio civil en todos los gobiernos regionales y en las principales municipalidades. Es decir, profesionalizar las administraciones. Esta medida sí es mencionada en el plan de Fuerza Popular.
6. Profundizar el programa de incentivos del Ministerio de Economía para que los gobiernos locales incrementen su recaudación.
7. En el futuro, cuando las medidas planteadas hayan tenido efecto generando una gestión de calidad y los controles y reportes necesarios para evitar los niveles actuales de corrupción, deberá contemplarse el descentralizar el impuesto a la renta a los gobiernos regionales, que logren su acreditación para tal efecto.
8. Establecer mecanismos para fortalecer la capacidad rectora de los ministerios:
   1. Comisiones sectoriales intergubernamentales. PPK propone crear un Consejo de Coordinación Intergubernamental, adscrito al Ministerio de Apoyo a las Regiones (MAR) encargado de fijar una agenda de reforma del Estado a escala regional y local
   2. Convenios de gestión
   3. Presupuestos por resultados
   4. Construir sistemas de información para medir brechas y resultados. Base de datos única y compartida.
   5. Fuerza Popular plantea condicionar las transferencias a los gobiernos sub nacionales a la reducción de brechas.
   6. Reformar el SNIP y la inversión pública. PPK propone  la creación del Ministerio de Apoyo a las Regiones (MAR) y la descentralización de Proinversión para dar apoyo técnico y económico a las regiones y municipalidades. Proinversión tendrá un banco de pre-proyectos, realizará los estudios, priorizará los proyectos dentro de un presupuesto quinquenal y los monitoreará y tendrá oficinas en los Gobiernos Regionales.  Fuerza Popular propone un Sistema Integrado de Planeación de Políticas Públicas y Unidades de Gestión de Servicios y Procesos (UGSP) que identificarán las reformas para mejorar la calidad de la prestación de educación, salud, agua y saneamiento, así como de los procesos de inversión pública y acordarán las metas esperadas y los indicadores para dar seguimiento al avance de los planes. Prestarán asistencia técnica a las entidades del Estado para simplificar sus procesos y trámites, eliminar trabas y obstáculos burocráticos.
9. Fortalecer la capacidad sancionadora del gobierno central en el caso de incumplimiento de políticas y normas sectoriales, incluyendo la pérdida de ciertas capacidades, como el eventual control sobre la recaudación del impuesto a la renta.   
10. Establecer formas de intervención temporal en el caso de que un gobierno sub nacional desatienda un servicio básico o incumpla una política.
11. Trasladar las Oficinas de Control Interno de los gobiernos sub nacionales a la Contraloría, en lo que se refiere a su dependencia administrativa. Esto lo propone Fuerza Popular.
12. Establecer mecanismos e incentivos para avanzar hacia la integración de regiones en regiones propiamente dichas. Al respecto, PPK propone incentivar la conformación de “mancomunidades” y Fuerza Popular la firma de “contratos plan” pluriregionales.
13. Reforma del canon. PPK propone beneficiar a las comunidades aledañas a los proyectos sin afectar la distribución del canon a las regiones.

Como vemos, los planes de gobierno de Peruanos por el Kambio y Fuerza Popular recogen algunos pocos de estos puntos y ponen énfasis sobre todo en nuevas estructuras de apoyo y mejora de la gestión de los servicios y la inversión regional y local. Pero eso, con ser interesante, es insuficiente. Aquí se necesita un conjunto coherente de reformas, una estructura que permita el balance entre un gobierno unitario, descentralizado, y una oficina central capaz de monitorearlas.

Una falla que afecta la calidad de la gobernanza del país es la fragmentación que muchas veces se produce entre el gobierno y la sociedad civil. Por ejemplo, los vínculos entre el Estado y los empresarios en el sentido amplio, son más o menos cercanos en función de la visión ideológica del gobernante, o lo que es peor, en función de relaciones personales. Estas relaciones podrían institucionalizarse a nivel regional, mediante el fortalecimiento del Consejo de Coordinación Regional, que debe ponerse en práctica obligatoriamente y debe incrementar la participación de los representantes de los gremios empresariales, universidades y otras instituciones representativas de la sociedad civil de cada región. Lampadia

En América Latina los casos en los que se ha conseguido un avance importante en la reducción de los niveles de inseguridad y de la tasa de homicidios, por lo general tienen en común el hecho de que los gobiernos locales jugaron un papel protagónico en articular a la policía nacional, los órganos judiciales y otras instancias del gobierno central, ofreciendo además servicios y programas de regeneración urbana y social capaces de dar respuesta a las condiciones que crearon medios propicios para la delincuencia. En el presente informe de la OEA tenemos una revisión de los casos exitosos de Guayaquil y Quito en Ecuador, y de Medellín y Bogotá en Colombia. 

En las dos primeras ciudades las municipalidades asumieron funciones en seguridad pese a que constitucionalmente ello es responsabilidad del gobierno central. Pusieron en funcionamiento Consejos de Seguridad con el objetivo de coordinar el trabajo de las distintas instituciones estatales que tienen responsabilidad en los temas de seguridad y justicia y en ambas se crearon sistemas de información de violencia y delincuencia que compilan, sistematizan, hacen análisis y entregan reportes de violencia e inseguridad de las ciudades.

En Colombia la policía, dependiente del Ministerio de Defensa y dominada por la guerra contra las FARC, tendía a no hacer caso de la autoridad de los alcaldes. Sin embargo, en Medellin y Bogotá alcaldes sucesivos asumieron sus funciones en el terreno de la seguridad e hicieron uso de las atribuciones legales que tenían desde 1991 de conducir los consejos de seguridad, impartir órdenes a los comandantes de la policía, evaluar su desempeño y solicitar su cambio motivado. Y así lograron, en coordinación con la policía y otras instituciones, reducir sustancialmente la tasa de homicidios y delitos. En el informe se explica las acciones y programas que condujeron a ese resultado. Lampadia

Experiencias exitosas de seguridad en gobiernos locales

Guayaquil, Quito, Medellín, Bogotá y el Programa: Departamentos y Municipios Seguros –DMS-.

Por: Hugo Acero Velásquez

Publicado por la OEA

1.  Presentación.

Los alcaldes, prefectos y gobernadores son aquellos funcionarios que en cualquier Estado están más cerca de la vida cotidiana de los ciudadanos, mientras que las autoridades nacionales son las encargadas de fijar las líneas de acción general a desarrollarse en todo el territorio. En el caso de la gestión de la seguridad, son las autoridades locales, en representación del Estado, a las que en un primer momento les toca dar respuesta a las problemáticas de violencia y delincuencia que ocurren en sus municipios y prefecturas.

Este planteamiento tiene su justificación en que las problemáticas de seguridad ciudadana, además de ser multicausales, tienen diferentes formas de manifestarse de acuerdo con los lugares donde se presentan, por cuanto median en las mismas las características culturales, sociodemográficas, condiciones económicas y hasta en ciertas oportunidades las condiciones geográficas. Por otro lado, al tener las autoridades locales jurisdicciones sobre determinados territorios, tienen la posibilidad de intervenir sobre los problemas de seguridad con más elementos de juicio y a tiempo, obviamente siguiendo unas líneas generales de acción que indiscutiblemente provienen del nivel nacional.

Pese a la trascendencia de los anteriores planteamientos y a su pertinencia en cuanto al manejo de las problemáticas de seguridad ciudadana, son muy pocas las administraciones locales que en América Latina han liderado procesos en la materia con buenos resultados. De igual forma, son muy pocos los Estados en los cuales la normatividad permite que sean las autoridades locales las responsables del tema de seguridad ciudadana.

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