Como consecuencia de un par de publicaciones de Lampadia, Jaime de Althaus, conductor de La Hora N, convocó a un diálogo a los abogados Aníbal Quiroga y Rosario Fernández con el Director de Lampadia, sobre las facultades de los funcionarios que ejercen sus cargos a título individual y que gozan o pretenden gozar de autonomías plenas.

P: … director de LAMPADIA, ¿cómo está?

R: Gracias Jaime, bueno, mira, me has sentado con dos abogados y yo no soy abogado.

P: Usted ha publicado este artículo Reformas que afectarían nuestras libertades y otro más que se llama la Balcanización del Estado.

R: Claro, lo que yo soy es ciudadano, soy ciudadano desde que cumplí 21 años, porque antes era a los 21 años, hace más o menos 45 años. Un ciudadano en esencia sufrido en su relación con el Estado como somos la mayoría de ciudadanos en el Perú y yo creo que este tema tiene que verse desde esa perspectiva, la del ciudadano.

Cuando se empodera a funcionarios del Estado de manera exagerada para los litigios que fundamentalmente son entre el Estado y los ciudadanos o las empresas, ¿no es cierto?, creo que se comete un tremendo error, estos funcionarios ya tienen poder suficiente al representar al Estado, tienen al costado además a la Fiscalía, al Poder Judicial, el peso del Estado, su influencia mediática. La relación del ciudadano y la empresa con el Estado es una relación disminuida, ¿no?, ya es así y necesariamente va a ser siempre así, eso no se puede cambiar.

Pero darle poderes omnímodos a un procurador para que pueda hacer lo que le de la gana y que se convierta en una especie de monarca, me parece una barbaridad, nosotros nos hemos olvidado de los ciudadanos, las instituciones que necesitamos tienen que ser para defender a los ciudadanos, igual es en el caso del defensor, el día que lo nombran él habla de que está para defender la ciudadanía, una entelequia, ¿qué cosa es la ciudadanía? No señor, él está para defender al ciudadano, al individuo. Entonces estamos torciendo todo. Este mismo señor pretende ahora que le den poderes para sacarle la vuelta a la Constitución, para que sus decisiones sean vinculantes, usando la trampa que han usado en México. Entonces el defensor también quiere tener poderes absolutos, otro monarca. El contralor, otro monarca, apenas nombrado se tira a hacer cosas que no le corresponden, a causar toda una crisis en el Estado. Entonces, esto es una balcanización del Estado, esto es un desastre, los ciudadanos somos cada día más diminutos, más débiles, más sufrientes y gracias a Dios hoy día puedo hablar en nombre de ellos.

P: Caramba.

R: Mira, yo quería agregar un par de temas más, siendo este funcionario, en el caso del procurador, un abogado del Estado, como todo abogado responde a su cliente, ¿no?, y el cliente tiene derecho a sacarlo si es que no funciona o si por ejemplo, quiere aprovecharse del cargo para hacer una carrera política, con los medios que acá te vuelven famoso en cinco minutos, ¿no es cierto? Entonces, me parece absurdo pretender limitar eso. Lo que pasa es que todo lo hacemos para las excepciones, para los casos malos, para los extremos y legislamos en función de eso, esta cosa del procurador se ha originado en el affair Principe-Nadine. Y de eso deriva todo este proceso, creo más bien que ahora tenemos la oportunidad de revisar estos temas en conjunto, reflexionar y tomar decisiones racionales.

En segundo lugar, se legisla para las excepciones, para los casos extremos, aparece un corrupto y se malogra la vida de los 99 honestos que hay en el Perú, etc., etc. Entonces, si hay casos especiales vinculados a corrupción de funcionarios del Estado, habrá que buscar una figura nueva, alguna otra figura con los fiscales, para eso tenemos buenos abogados en el Perú, que podrán plantear una solución pero no por estos casos crear estos monstruos omnívoros que nos van a terminar reventando la vida a los ciudadanos. Ya tenemos el ejemplo del contralor, éste defensor que al día siguiente de jurar ya se está saliendo de lo que lo que dice la Constitución. Yo creo que hay que aprovechar esta especie de mini crisis conceptual para plantear un debate de lo que tienen que ser las capacidades autónomas de individuos en el Estado, que son muy peligrosas por ser un solo individuo, como ha dicho el doctor Aníbal Quiroga, ¿no es cierto? Y que hay que limitarlas y controlarlas, sería muy bueno revisar todo eso. En Lampadia hemos publicado esta colaboración anónima, muy conceptuosa, sobre el tema del procurador, de la unidad de inteligencia financiera para el tema del secreto bancario, y sobre el levantamiento de la seguridad de las comunicaciones individuales. Entonces, tenemos que ponernos en los zapatos del ciudadano.

P: El gobierno, el ejecutivo, entre las facultades legislativas que está solicitando, hay una para, precisamente fortalecer las capacidades de la unidad de inteligencia financiera para que pueda levantar el secreto bancario, etc., pero con autorización del juez, dice la propia norma. Y eso estaría bien, digamos.

R: Por supuesto.

P: Tiene que haber autorización del juez.

R: Como tiene que ser, ¿no es cierto? Pero hay que tener mucho cuidado con estos deslices y sobre todo, el hecho de que la gente no participe en el  debate de estas cosas, entonces hay un gran vacío y los que están detrás de estos temas son los que terminan colándolos en los medios y finalmente en las leyes.

P: Que son trascendentales en la vida de las personas…

R: Absolutamente. Yo quiero agregar un par de cosas más, el ser humano tiene graves problemas con el manejo del poder, el poder terrenal afecta a Papas y guachimanes, sabemos lo que sucede, ¿no es cierto?

P: ¿El Papa?

R: El Papa o el guachimán con poder terrenal. El ser humano no tiene un buen manejo del poder por lo tanto hay que tratar siempre, en lo posible, de no dar poder absoluto a un individuo, menos cuando al otro lado está el ciudadano. Pero tenemos otro tema, que creo que también tiene que entrar a la conversación que es el de los alcaldes y el de los gobernadores regionales que tienen autonomía plena para sus decisiones, no hay segunda instancia sobre sus fallos, sus decisiones, caprichosas o no caprichosas se imponen al ciudadano.

P: Y las ordenanzas tienen nivel de ley.

R: Así es. No hay segunda instancia y por supuesto, la corrupción se ha asentado en muchos municipios y en muchos gobiernos regionales, hemos cometido el error al  establecer discrecionalidad absoluta en sus decisiones, la única manera de contrastarlos es en el Poder Judicial, por años y costos que nadie maneja, la Defensoría del Pueblo debería de repente financiar esas causas de los ciudadanos contra los alcaldes. No sé, estamos reventados, yo creo que hay que hacer un buen debate sobre todo esto, incluyendo municipios, gobiernos regionales, contralor, defensor, todos estos casos. Incluso, la Superintendencia, hoy día tenemos una fantástica Superintendente pero no lo hemos tenido así en otros casos, ¿no es cierto? Entonces, por ejemplo, Alonso Polar decía que en la Superintendencia debería haber también un directorio, de repente es un tema que hay que conversar, aunque es un cargo más especializado, menos complicado.

Lampadia

Jaime de Althaus

Para Lampadia

He aquí una solución sencilla a relativamente bajo costo para mejorar sensible y rápidamente la seguridad ciudadana en Lima y en el Perú, que solo requiere liderazgo y capacidad de coordinación. Se trata de la creación de lo que el presidente del Poder Judicial, doctor Víctor Ticona, ha llamado  Unidades de Flagrancia Delictiva: establecer en un mismo local a jueces, fiscales y policías, quienes operarían conjuntamente en cada sede, con lo que se evitaría desplazamientos en las diligencias que se requieran para investigar y sancionar a un imputado, ahorrando tiempo y dinero. Y si a ese trípode le agregamos una pequeña carceleta para que los jueces puedan condenar a delincuentes menores a penas cortas de una semana o uno o más meses, con asistencia social, pues se acabaría la sensación de impunidad que indigna a la población y disminuiría apreciablemente la percepción de inseguridad.

Fuente: portal.andina.com.pe

Dichas “unidades de Flagrancia”, agregándoles la carceleta, serían la base de  lo que nosotros hemos denominado “atención primaria de la justicia penal”. El Dr. Ticona anunció que el Poder Judicial ha considerado, inicialmente, implementar dichos módulos en los Distritos Judiciales de Lima Sur, Lima Este, Lima (Cercado) Lambayeque y Arequipa, lo cual requerirá –precisó- de presupuesto adicional. Es decir, no tiene el presupuesto. Y tampoco ha coordinado con el Ministerio Público ni con la Policía para hacerlo ni para sumar recursos. Es una buena idea, pero que no se ejecutará. Salvo que se haga lo que proponemos a continuación.

La idea es sencilla: requiere que el presidente del Poder Judicial, el Fiscal de la Nación, el Ministro del Interior y la de Justicia (o el jefe del INPE), se pongan de acuerdo en un plan de implementación que identifique en qué distritos de Lima habría que comenzar por habilitar dichas “unidades de flagrancia”, y acto seguido hablar con los alcaldes respectivos para solicitarles que hagan la inversión correspondiente en el local y equipamiento.

Algo de esto ya se está haciendo, pero de manera descoordinada, parcial e inorgánica. Por ejemplo, las municipalidades de Miraflores y San Isidro han habilitado sendos locales para la instalación de fiscales, y pronto lo harán las de Magdalena, Breña y San Borja. Y Surco y Surquillo, por su parte, han acondicionado locales para la instalación de juzgados. En todos esos casos faltan las otras partes. Lo lógico hubiese sido una coordinación previa entre el PJ, el MP, la PNP y el INPE para instarse conjuntamente. De todos modos, esos distritos podrían ser el punto de partida para hacerlo de esa manera, ahora sí.

La ventaja de esto es que no se requiere presupuesto adicional. El Dr. Ticona no tendría que pedir más presupuesto al MEF. Las municipalidades, a las que sin duda les interesa, lo ponen. No solo eso, El Poder Judicial y el Ministerio Público podrían terminar ahorrando recursos. Es lo que nos dice el gerente general del Ministerio Público, José Echevarría: “La idea también es expandir las fiscalías descentralizadas a provincias del interior del país; esto aliviará nuestro presupuesto porque dejamos de pagar alquileres (los locales de las descentralizadas los pagan los municipios). Actualmente pagamos 24 millones al año en alquileres, 2 millones al mes, una locura. Esta es una forma innovadora de acercar nuestros servicios al ciudadano bajando nuestros costos”.

Aquí lo que se necesita, entonces, es que alguien tome el liderazgo y los demás no se sientan menos por eso. O que todos lo tomen simultáneamente y coordinen para instalarse conjuntamente. Un escenario natural para estas coordinaciones podría ser el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, donde están todas instituciones partícipes de estos módulos, incluyendo el alcalde de Lima. Se reúne cada dos meses, pero puede conformar una comisión específica para este tema que avance entre reunión y reunión. Allí sería el Ministro del Interior quien tomaría el liderazgo (o el propio Presidente de la República). Los alcaldes distritales, por su parte, podrían tomar el liderazgo en los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana.

Otro foro propicio para esto sería el “Acuerdo por la Justicia”, recién estrenado. Allí el liderazgo correspondería a la ministra de Justicia. Según el documento presentado recientemente al Acuerdo Nacional, las instituciones partícipes de “Acuerdo por la Justicia”, donde no está la PNP, acuerdan institucionalizar “una mesa de trabajo permanente entre los Titulares de las Instituciones del Sistema de Justicia, la misma que sesionará el último viernes de cada mes”, así como crear “una Oficina de Enlace para Coordinación interinstitucional durante los próximos cien días para llevar adelante la agenda de reuniones y acuerdos en el marco del presente Pacto por la Justicia. Dicha Oficina estará a cargo de la Dirección de Justicia y Cultos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos”.

En teoría, entonces, podría ser un foro adecuado, aunque no estén ni la PNP ni los alcaldes. Pero, respecto del tema que nos ocupa, se les ha escapado la tortuga, pues figura la propuesta del Ministerio Público de firmar “un convenio marco de cooperación interinstitucional entre el Ministerio Público y los gobiernos locales, estableciendo las contrapartidas de cada una de las instituciones, lo que permita la implementación y puesta en funcionamientos de las fiscalías provinciales penales en los distritos focalizados”. Es decir, lo que decíamos antes: que la municipalidad ponga el local. Sorprende que el Dr. Ticona o el Ministerio no hayan advertido que en dicho convenio hay que incluir también de una vez al Poder Judicial, a la PNP y al INPE para conformar las “Unidades de Flagrancia Delictiva”. También podría hacerse a partir de las comisarías.

Como fuere, se trata de sentarse a coordinar un plan de implementación progresiva de estos módulos, convocando a los alcaldes respectivos. Quizá el programa de incentivos municipales que maneja el MEF podría incluir, en la parte de seguridad ciudadana que ya existe, un plus para los municipios que brinden estos locales. ¿Quién toma el liderazgo? Lampadia

La siguiente entrevista forma parte de nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI.

“No es necesario crear un Senado, y sí es bueno dividir Lima en distritos electorales mas pequeños”

Martín Tanaka, politicólogo

Entrevista de Jaime de Althaus

Para Lampadia

P. ¿Cuál es tu opinión acerca de las propuestas de reforma política formuladas por Lampadia? (Ver: Empecemos a debatir la Reforma Política).

R. Antes de empezar, quiero mencionar que fui parte del equipo que elaboró la propuesta de reforma institucional presentada por la Asociación Civil Transparencia, que puede verse en: http://www.transparencia.org.pe/documentos/propuestas_de_reforma_institucional.pdf.

Varias de las propuestas de Lampadia coinciden con la propuesta de Transparencia, que suscribo; otras no son parte de esa propuesta, con algunos estoy de acuerdo y con otras no. Pero más allá de esto, me parece importante contar con un diagnóstico claro de cuáles son los problemas más importantes y urgentes, cuáles serían los mejores caminos para enfrentarlos, y que al mismo tiempo puedan contar con el consenso necesario para ser implementadas. Sin una mirada integral, corremos el riesgo de tener nuevamente una falsa reforma política como la que tuvimos al final del Congreso anterior.

P. ¿Respecto de la propuesta de crear un  Senado con funciones solo revisoras, y elegido en distrito único nacional mientras no se integren regiones propiamente dichas?

R. No me es evidente cuál es el problema que se pretende resolver con el Senado, y deberíamos tenerlo claro antes de embarcarnos en su reinstauración: ¿Mejorar la representación con una lógica de elección diferente a la departamental? ¿Hacer más exigente el proceso legislativo, con otra instancia revisora? ¿Aumentar el número de legisladores? ¿Atribuir funciones específicas a una instancia electa con una lógica diferente a la departamental? El asunto es que estos problemas se pueden solucionar con medidas que no pasan por la creación de un Senado.

Si se quiere que los proyectos de ley tengan un mejor proceso de maduración, con lo que estoy de acuerdo, podríamos ser más exigentes con el proceso legislativo: más transparencia en comisiones, en la determinación de sus agendas y las del pleno, más consulta con la sociedad civil; doble votación en el pleno sin excepciones, etc. Si se quiere elegir representantes útiles que no tienen cabida en un esquema departamental, con lo que también estoy de acuerdo, podríamos elegir un grupo adicional de congresistas por lista, para acercar más la votación congresal a la proporcionalidad, como sucede en Alemania; o podríamos simplemente elegir un grupo adicional en lista única, independientemente del criterio de proporcionalidad, que también me parecería bien. El asunto es que ninguna de estas cosas requiere necesariamente de un Senado, como es evidente en la propuesta de un congreso unicameral de 150 miembros, con 30 electos en circunscripción nacional.

En el fondo, tenemos que, sin hacer otras reformas, el Senado podría ser más de lo mismo que hemos visto en los últimos años. Preferiría por ello empezar por fortalecer los partidos, y terminar con el Senado.

P. La idea central de un Senado elegido en distrito único o en macroregiones sería limitar el poder de un congreso unicameral que, por ejemplo, tenga una mayoría absoluta y pudiera instaurar una suerte de “dictadura parlamentaria” populista (de izquierda o de derecha) por ejemplo. Y, a la vez, balancear el efecto distorsionador de la proporcionalidad de diputados elegidos en distritos pequeños…   

R. Si lo que se busca es evitar la “dictadura parlamentaria”, funciona mejor la propuesta que uds. formulan de elevar a los 2/3 o 3/5 el porcentaje de votos que se requiere para insistir en un proyecto de ley observado por el Ejecutivo.  De acuerdo con buscar mejor proporcionalidad, y también abrir espacio para liderazgos no territoriales, pero para eso podría funcionar la idea de un congreso unicameral de 150 miembros, con 30 electos en circunscripción nacional.

P. ¿Y sobre la propuesta de eliminar el voto preferencial y establecer distritos electorales más pequeños (uni o binominales) para elegir diputados o la parte mayoritaria de la cámara única?

R. Varios puntos diferentes en esta propuesta. De acuerdo con eliminar el voto preferencial, siempre y cuando se asegure la democracia interna en los partidos, y se asegure la alternancia de género. Respecto al tamaño de las circunscripciones, en realidad en nuestro país sólo Lima tiene un tamaño “excesivo”; estaría por ello de acuerdo con “achicar” su tamaño, partiéndola en varios: podría ser Lima norte, sur, este y oeste, y además la de peruanos en el extranjero. Las demás circunscripciones departamentales tienen tamaño chico o mediano, en realidad. No estoy de acuerdo con llegar a circunscripciones uni o binominales, porque se distorsiona en exceso la proporcionalidad del voto nacional, y porque se acentúa en demasía la “provincianización” del Congreso, ya de por sí excesiva en la actualidad.

P. No entiendo bien el argumento de la “provincianización”: no hay contradicción, un buen líder o representante, entenderá los temas nacionales. Con la ventaja de que  el distrito pequeño uni o bi nominal permite una clara relación entre representados y representantes, dándole sentido, contenido real, a la democracia, al Congreso. Y con un distrito electoral pequeño habrá muchos menos candidatos y el elector podrá elegir mejor. De modo que los representantes tenderían a ser mejores. Y en cuanto a la distorsión de la proporcionalidad, esta se corregiría precisamente con un Senado o una parte del Congreso elegida en distrito nacional o macroregional…

R. Yo sí tengo el temor de que circunscripciones uni o binominales acentúen el provincianismo, de que terminemos eligiendo “caciques” provinciales, por así decirlo. No me parece que tengamos distritos muy grandes en Perú, salvo Lima, cuyo tamaño es claramente excesivo. Madre de dios tiene un congresista; Amazonas, Apurímac, Huancavelica, Moquegua, Pasco, Tacna, Tumbes y Ucayali, tienen dos; Ayacucho y Huánuco, tres; Callao, Ica, Lima provincias, Loreto y San Martín, cuatro; Ancash, Cusco, Junín, Lambayeque y Puno, cinco; Arequipa, Cajamarca seis; La Libertad y Piura, siete. Viendo estos datos, no me preocupa tanto el tamaño, porque se trata de un número no tan grande, que permite cierta proporcionalidad. Lo que me preocupa más no es el número por región, sino la distribución demográfica de la misma, de modo que la representación se concentra en las ciudades o provincias más grandes en desmedro de otras: para solucionar ese problema aceptaría “achicar” algunas para dar cabida a otros, pero no me resulta claro que distritos más pequeños impliquen menos y mejores candidatos, o un mejor trabajo congresal.  

P. Bueno, si eliges entre un número mucho menor, puedes elegir mejor, y si tienen 4 o 5 o 6 representantes, ya no tienes ninguno… La siguiente propuesta es la de Transparencia: elegir el Congreso junto con la segunda vuelta presidencial, o dos semanas después de ella, para favorecer que el gobierno tenga mayoría y acelerar el proceso de reducción de partidos que ya vendría impulsado por los distritos uni o binominales.

R. De acuerdo. Para mí, la principal fundamentación está en permitir que las preferencias de los ciudadanos se dé con la mayor información posible: después de conocer los resultados de la primera vuelta, los electores decidirán si concentran el voto en las fuerzas principales o no, pero es importante saber quiénes pasan a segunda vuelta. Y de acuerdo con que la votación se concentre en las fuerzas más importantes.

P. ¿Subir la valla a las alianzas? 

R. De acuerdo. Hasta el momento, la facilidad para integrar alianzas es el mecanismo que ha permitido la supervivencia de muchos partidos cascarón. En Transparencia propusimos una barrera general del 5% de votos válidos para contar con representación, y en el caso de alianzas 2.5% de votos válidos por cada partido adicional.

P. ¿Reducir significativamente el número de firmas para formar un partido pero obligarlo a participar con candidatos por lo menos en el 50% de las regiones, provincias y distritos?

R. De acuerdo, en tanto las firmas no son un mecanismo que permita identificar la representatividad de los partidos. Ella se define a través del desempeño electoral, así que estoy de acuerdo. En Transparencia hemos sugerido algo muy parecido.

P. ¿Aumentar los requisitos para formar y mantener movimientos regionales. Deben acreditar existencia y presentar candidatos por lo menos en tres regiones? 

R. De acuerdo con ser más exigentes con movimientos regionales, equiparables a las de los partidos nacionales: así deberían estar obligados a presentar candidatos a en las elecciones municipales provinciales y distritales; podría ser además estén obligados a presentar candidatos en más de una región; de otro lado, si no ganan representantes en consejos regionales o alcaldías provinciales, deberían perder el registro. Finalmente, deberían desaparecer las candidaturas de organizaciones políticas locales distritales. Cada vez pierden más terreno, y fomentan la fragmentación.

P. Aumentar el financiamiento público de los partidos y subir el tope de las aportaciones privadas (transparentadas)… 

R. De acuerdo, hacer efectivo el financiamiento público, pero con controles estrictos y sanciones drásticas al mal manejo del mismo. De otro lado, transparentar y hacer más realista la normatividad referida a los aportes privados. Urge hacer transparente los gastos en medios masivos de comunicación, los más costosos.

P. ¿Y respecto de la idea de permitir la candidatura al Congreso de los candidatos a la presidencia, a fin de que los líderes partidarios estén en el Congreso y este se convierta en un verdadero foro político? 

R. De acuerdo, pero debería ir junto con todas las medidas destinadas a reducir la fragmentación política. Atención que la eliminación de la postulación simultánea buscaba desincentivar que los aspirantes al Congreso lanzaran candidaturas presidenciales solo con fines propagandísticos.

P. Jorge Morelli ha propuesto elevar a los 2/3 o 3/5 el porcentaje de votos que se requiere para insistir en un proyecto de ley observado por el Ejecutivo, como es en la mayor parte de democracias presidencialistas, a fin de contener los impulsos populistas. 

R. De acuerdo, el Perú aparece como una rareza de poder parlamentario, a pesar de que algunos señalaban, en especial durante los años noventa, que la Constitución de 1993 es “hiperpresidencialista”. Hoy, con mayoría congresal fujimorista, señalan que el presidente es muy débil. Sería prudente subir a los tres quintos los votos necesarios para la insistencia congresal en una ley observada por el ejecutivo, que igual nos pondría en una zona moderada en el contexto regional.

P. ¿Derogar cambios absurdos como que los partidos que no se presenten a una elección general pueden conservar su inscripción, la no reelección de autoridades regionales y locales, y la exclusión de los candidatos por repartir dádivas?

R. De acuerdo, estos cambios fueron resultado de oportunismos de última hora del Congreso anterior, que buscaban preservar el statu quo o aprobar medidas efectistas. Entonces, los partidos que no participan en elecciones (no solo nacionales) deben desaparecer; se debe permitir la reelección inmediata por un solo periodo adicional en regiones y municipios; y el reparto de dádivas debe ser sancionado, pero con castigos proporcionales a las faltas, y en donde la pérdida de registro puede ser la pena máxima aplicada solo en casos extremos, y no durante un proceso en curso.

Lampadia

Por Jaime de Althaus

Para Lampadia

La reforma del Congreso es un imperativo. En el Perú se dan demasiadas leyes por lo general mal estudiadas y por lo tanto mal estructuradas, que complican la actividad económica y social en lugar de facilitarla y que, así tengan buenas intenciones, terminan generando efectos contraproducentes. Lo que ocurre es que el Congreso es todavía una institución relativamente patrimonialista donde los asesores ingresan por lo general sin concurso y donde se privilegia la rotación entre las comisiones en lugar de la especialización, y donde no hay una oficina central que estudie el impacto económico de los proyectos, entre otras características que examinamos en esta entrevista con Milagros Campos, abogada con una maestría en Ciencias Políticas y estudios de doctorado en la PUCP, politóloga, profesora de la PUCP y especialista en reforma del Congreso.

Ella propone fortalecer sustancialmente la asesoría profesional de las bancadas, crear una oficina de estudios de impacto económico o tercerizar esa función, retirar los incentivos para formar nuevas bancadas, institucionalizar la comisión encargada de derogar leyes perimidas,que ya han perdido vigencia, eliminar el voto preferencial, ir a distritos electorales pequeños siempre y cuando haya un senado elegido en distrito único nacional, entre otras medidas. Leamos:

Especialización y asesores

Pregunta: Uno de los problemas del Congreso es la alta rotación de los congresistas entre comisiones, de modo que no se especializan. Cada año cambian las comisiones. Transparencia, por ejemplo, propone que los miembros de las comisiones sean elegidos en el primer año y que se mantengan en sus puestos por lo menos hasta el tercer año del período.

Respuesta: De acuerdo. En el periodo  2006-2011, el grupo de trabajo de reforma al Reglamento del Congreso de la República, presidido por el congresista Santiago Fujimori propuso modificar el periodo de ejercicio del cargo de la Mesa Directiva a dos años y medio, la mitad del periodo parlamentario, a fin de contar con un plazo mayor para trazar una política legislativa y no solo atender los trámites rutinarios. Esta medida beneficiaría a los grupos parlamentarios, pues no tendrán que dedicar tiempo a negociaciones políticas, de cara a nuevos cargos. Asimismo, se generaría mayor estabilidad evitando la rotación anual de funcionarios en la alta dirección lo que favorecería una mejora en la calidad de las leyes. 

P: ¿Esto debería aplicarse también a las comisiones en el sentido de que los parlamentarios no estén cambiando de comisiones cada año y tiendan a especializarse?

R: Sin duda. La idea es sustituir el “principio de la rotación” por el de la especialización, no sólo para los miembros de las comisiones sino para las mesas directivas y asesores.

P: ¿Cómo se aplica esto a los asesores parlamentarios? ¿Cómo ingresan estos en la actualidad? ¿Qué calificaciones tienen?

R: En los parlamentos la asesoría interna puede ser institucional o de confianza. La primera es una asesoría no partidarizada, en temas de especialidad de cada comisión así como en procedimientos parlamentarios. El acceso al servicio parlamentario debe ser por concurso público…

P: ¿En la actualidad no lo es?

R: El último concurso público fue el 2009. Solo ha habido tres en 20 años. En el concurso deben evaluarse los perfiles profesionales y competencias que se requieren. Los asesores de confianza, en cambio, son elegidos por los congresistas cumpliendo con los perfiles que señala la administración. Yo soy partidaria de fortalecer la asesoría de las bancadas parlamentarias. Es decir, que  cada congresista tenga un solo asesor y no dos como es ahora, y la bancada tenga, digamos, 8 asesores en los temas principales (económico, presupuestal, constitucional, políticas públicas como salud o educación, etc.) según el interés de la bancada.

P: Pero las comisiones también tienen asesores…  

R: Tienen dos. Uno experto en temas parlamentarios (técnica legislativa, seguimiento y sistematizador de consultas a especialistas o a instituciones) y un secretario técnico (lleva las actas, organiza el trabajo). El secretario técnico debería ser un especialista en el tema de la Comisión, pero eso no ocurre. Por lo general, la rotación anual de presidentes conlleva la rotación de los secretarios técnicos. Entonces nadie se especializa, ni el congresista ni el asesor. Suele ocurrir que el nuevo presidente solicite un secretario técnico al que conoce, que puede estar en otra comisión. A Roberto Hernández, por ejemplo, secretario técnico de la Comisión de presupuesto, que incluso se capacitó en el extranjero, lo sacaron de esa comisión y lo pusieron en otra. El secretario técnico debería estar especializado en el tema de la Comisión, y el Presidente tener derecho a un asesor de su confianza aparte. En los 90, por ejemplo, había mucho menos rotación.

Leyes sin estudios

P: Como resultado, se dan malas leyes, carentes de estudios de impacto económico, de fundamentación…

R: Los proyectos de ley deberían deberían incorporar como un requisito, un estudio de antecedentes legislativos que permita acopiar las normas que regulan la materia del proyecto de ley propuesto a fin de poder evaluar las razones por las que tal regulación resulta insuficiente o no es idónea y determinar qué normas se deben modificar o derogar. Esto último a fin de desterrar la práctica nociva de las cláusulas derogatorias generales y tácitas, con fórmulas legales tales como “deróguese todas las normas que se opongan a la presente ley”, con lo que no se sabe qué leyes están vigentes y cuáles no, sembrando inseguridad jurídica.

P: ¿En qué se diferencia ese estudio de antecedentes legislativos de un estudio de impacto regulatorio de la norma?

R: El estudio de antecedentes legislativos está relacionado con una característica esencial del Estado de derecho: la seguridad jurídica. Se trata de analizar las normas que regulan la materia objeto del proyecto de ley a fin de derogar o modificarlas expresamente.

El estudio de impacto regulatorio está más relacionado con el análisis costo-beneficio (ACB) que también prevé el Reglamento del Congreso y que constituye una metodología cuyo objetivo es mostrar que la norma produce más beneficios que costos. En la línea del RIA (Regulatory Impact Analysis) se trata de determinar posibles impactos en diversos sectores y analizarlos. Costos privados, sociales, beneficios monetarios y no monetarios. También debe enfocarse en costos y beneficios no cuantificables. Claramente eso es muy diferente a decir: “el presente proyecto no irroga gastos al erario nacional y redunda en beneficios para la sociedad”.

P: Transparencia propone que el Congreso cuente con una oficina de estudios económicos que informe a los congresistas sobre el impacto económico que podrían tener sus proyectos legislativos…

R: Así debería ser. Es indispensable que el estudio costo-beneficio de las leyes tenga un contenido real. Yo creo que debe debatirse si se implementa una oficina en el Congreso o si se logran alianzas con la colaboración de otras instituciones, es decir, tercerizar los servicios de una universidad o think tank.

Esa oficina también debería realizar el cálculo presupuestal que permita a los congresistas contar con esa información al momento de votar.

P: ¿A qué te refieres? Según la Constitución, los congresistas no tienen iniciativa en el gasto.

R: Justamente ese es el tema. Arturo Salazar Larraín comentaba que todo proyecto de ley genera gasto… pero la disposición refiere a un gasto directo. Hace varios años, Alberto Bustamante tuvo un informativo llamado “Leyes en Camino”, en el que desde una iniciativa privada comentaba cada proyecto de ley que se presentaba llamando la atención sobre los gastos que generaba el proyecto  y que no habían sido explicitados.

En realidad, muchos proyectos de ley se acumulan con los del Poder Ejecutivo que si tiene iniciativa de gasto. En otros casos se recurre a señalar que se financia con el mismo presupuesto, pero ello supone redistribuirlo.

P: ¿Y qué respecto de mecanismos de consulta de los proyectos de ley con los sectores interesados y de la sociedad civil, así como la prepublicación de los proyectos, a fin de asegurar la viabilidad de los proyectos y que no respondan a un interés particular en perjuicio de otros? ¿Cómo se puede organizar eso?

R: Actualmente, de acuerdo al Reglamento del Congreso, es obligatorio pre publicar los proyectos de ley y dictámenes. Asimismo, se señala que los dictámenes deben incluir una sumilla de las opiniones que hubieran hecho llegar las organizaciones ciudadanas. La publicación de la agenda legislativa anual permite que los sectores interesados y académicos puedan presentar sus opiniones sobre los temas a los que se les dará prioridad en la legislatura.

Limpieza legal: la CEMOL

P: Una de las consecuencias de que las leyes salgan sin estudios de antecedentes legales, es la proliferación de leyes que nadie sabe si están vigentes o no. ¿Qué pasó con la Comisión Especial Multipartidaria Encargada del Ordenamiento Legislativo– CEMOL, creada el 2009, una de cuyas funciones era proponer la derogatoria de las normas que ya no eran vigentes porque habían sido derogadas tácitamente o habían cumplido sus fines?

R: En ese marco fueron derogadas o retiradas del sistema jurídico 14,403 normas con rango de ley que han sido derogadas tácitamente o que ya han cumplido sus fines…

P: ¿Esa comisión terminó su trabajo? ¿Cuánto queda pendiente? ¿Cómo pueden las tecnologías de la información ayudar a este fin y a sistematizar las leyes vigentes?

R: La CEMOL se constituyó nuevamente en el período legislativo que terminó en julio. Presentó dos proyectos de ley de depuración normativa con la colaboración del Ministerio de Justicia y otros sectores del Poder Ejecutivo. El trabajo debe institucionalizarse. Es una tarea técnica de colaboración entre el Congreso y el Ejecutivo, a la que deben sumarse el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, así como otros actores del sector público y privado. La depuración de normas tiene como objetivo final sistematizar la legislación vigente por temas, lograr un marco normativo accesible de manera gratuita para ciudadanos, instituciones públicas y privadas, utilizando las TICs en el marco de gobierno electrónico, parlamento abierto y la declaración de transparencia parlamentaria.

Depurar es diferente a desregular, pero son procesos que convergen en brindar a los ciudadanos un marco legislativo que les garantice mayor seguridad jurídica y mejorar el clima de los negocios.

La CEMOL debería institucionalizarse. La ley se deroga solo por otra ley, por ello el grupo de trabajo  debe estar integrado por congresistas pues tienen iniciativa legislativa. Lo pendiente puede no ser tan relevante cuantitativamente, pero sí cualitativamente. Es necesario establecer una metodología, sensibilizar a los órganos que emiten normas a fin de que eliminen las cláusulas derogatorias generales y apliquen reglas de técnica legislativa que garanticen la seguridad jurídica en el marco de estándares de otros parlamentos.

Proliferación de bancadas

P: Algo que afecta el manejo del Congreso y la concertación de las leyes, es la proliferación de bancadas…

R: Al Congreso llegan determinados partidos y alianzas, pero luego se fragmentan y se forman nuevos grupos que no responden a lo que fue la voluntad popular, fuera de que se incrementa el número de grupos, afectando el manejo del Congreso y la concertación de leyes.

P: ¿Cuál es la solución para impedir la fragmentación de los grupos o las alianzas dentro del Congreso, o para impedir el llamado Transfugismo?

R: El transfuguismo es en parte consecuencia de la inexistencia de partidos institucionalizados. Como bien señala Carlos Meléndez, los partidos no volverán a ser lo que fueron antes, pero deben eliminarse los incentivos que hoy existen para fragmentar el Congreso.

La solución requiere de un acuerdo político para modificar el Reglamento de Congreso, de manera que se mantenga la conformación de los grupos parlamentarios iniciales, que reflejan el resultado electoral. En aplicación del principio que prohíbe el mandato imperativo, los congresistas pueden renunciar a sus grupos parlamentarios, pero no formar nuevos. Los renunciantes formarían parte de lo que en otros países se denomina grupo mixto, o como se les denomina en el Perú: no agrupados. Los no agrupados sólo pueden presentar proyectos de ley y votar, pero no tienen representación en junta de portavoces, y no entran al reparto de comisiones y se les asigna los espacios que queden vacíos. Tampoco tienen oficina del grupo ni asesores. En Alemania ni siquiera pueden participar en el pleno. La idea que subyace a este planteamiento no es sólo respetar la voluntad expresada por los electores, sino eliminar los incentivos para renunciar a los grupos.

Voto preferencial, distritos uninominales y dos cámaras

P: Ahora bien, el transfugismo, la ruptura de las bancadas y la indisciplina en ellas se originan en parte en el voto preferencial…

R: El voto preferencial tiene efectos nocivos en la disciplina partidaria incluso dentro del Congreso y en la rendición de cuentas colectiva de los grupos congresales. Una posibilidad es regresar a la lista cerrada y bloqueada para fortalecer los partidos y la disciplina en el Congreso…

P: ¿Qué opinarías de ir a un sistema de distritos uni o bi nominales? Ese sistema es, de un lado, la mejor solución al tema de representatividad y, de otro, tiene un efecto reductor en el número de partidos, o sea que ayuda a la gobernabilidad del Congreso. 

R: La correlación entre sistemas electorales y sistemas de partidos ha sido ampliamente debatida en la ciencia política. El efecto del tamaño de las circunscripciones electorales ha ocupado a destacadísimos investigadores como Rae, Lipset, Nohlen o Lijphart. En una estructura bicameral del Congreso tiene lógica contar con dos criterios de representación, una local y otra nacional, pero hay que analizar otros factores. En el debate de reformas electorales hay que partir por  un diagnóstico y plantear una reforma integral.

P: ¿Eso significa que si fuéramos a un sistema bicameral sí tendría sentido, en diputados por ejemplo, ir a un sistema de distritos electorales pequeños y más bien elegir el Senado en distrito único nacional o por macroregiones?

R: Si, en ese caso sí, y un senado chico elegido en distrito único nacional sería ideal a mi juicio.

P: Jorge Morelli sostiene que para favorecer la gobernabilidad y prevenir la dación de leyes populistas, cuando el Ejecutivo observa una ley y el Congreso insiste en ella, debería elevarse el número de votos necesarios para la insistencia, que ahora es solo el 50% más uno de número legal de congresistas, a los 2/3, por ejemplo, como es en muchos países, sobre todo considerando que el Congreso es unicameral. Esto para prevenir la dictadura del Congreso…

R: De manera comparada, en el Perú, uno de los temas que debilita al Presidente de la República en el diseño constitucional es que la observación de la ley aprobada se insiste con mayoría absoluta. En los presidencialismos de la región, la mayoría exigida es de dos tercios.

Siempre hay el riesgo de leyes populistas. Con mayor razón cuando no se precisa saber cuál es el costo de su implementación antes de votar.

En el 2001 se introdujo la doble votación de las iniciativas legislativas, a fin de compensar la rapidez del procedimiento legislativo peruano en un Congreso unicameral, permitiendo una mayor reflexión. Esa doble votación se cumple excepcionalmente.

P: La barrera o valla congresal se elevó solo en 1 punto porcentual para cada miembro de una alianza. ¿Debería subirse a 2.5 puntos tal como estuvo inicialmente planteado?

R: Sí. En el pasado reciente, las alianzas electorales contribuyeron a fragmentar el Congreso. Ello, al lado de la decisión política por la que se consintió que quienes se apartaban de sus grupos parlamentarios formen nuevos, o se integren a otros existentes. Así, el efecto de la barrera electoral fue virtualmente eliminado. Por ello, tan importante como elevar la valla para la asignación de escaños es eliminar los incentivos de fragmentación del Congreso. Quien renuncie a su grupo parlamentario no debería formar uno nuevo.

Estoy de acuerdo en elevar la barrera legal. Con el 1% adicional por cada partido que integre una alianza electoral,  poco se habría avanzado para logar el efecto reductor. Si tomamos los resultados de los procesos electorales del 2006 y 2011, solo la Alianza de Frente Democrático integrada por Acción Popular, Partido Democrático Somos Perú y Todos por el Perú hubiera sufrido el efecto de la valla legal. Las alianzas cuando constituyen coaliciones de gobierno o parlamentarias favorecen a la gobernabilidad. Por el contrario, cuando la motivación es eludir los efectos de la ley, distorsionan los efectos del diseño electoral.

P: ¿Tiene sentido que un partido que no se presente a elecciones pueda conservar su inscripción, como ha ocurrido en el último proceso? 

R: Los partidos políticos existen para participar en elecciones y ganar los cargos sujetos a representación. Así participan en la vida política del país. En ese sentido la reforma de enero que dispone mantener la inscripción de los partidos que no participen de elecciones generales me parece un despropósito.  La inoportuna reforma, pues se publicó en medio del proceso electoral, no señaló plazo ni formalidad. De otro lado, la aludida reforma es inconveniente a los fines de sincerar el número de partidos políticos.

Ver en Lampadia otras publicaciones vinculadas a la reforma del Congreso:

• Selva legislativa asfixia e incapacita al Perú – Bien dicen que somos hijos de la madre patria
• Desregulemos antes de pensar en nuevas leyes – Sociedad civil debe promover buenas prácticas parlamentarias

Lampadia

No se necesitan más llamadas de atención para que los peruanos nos aboquemos a corregir las deficiencias de nuestro sistema de partidos políticos y las normas que regulan el proceso electoral. Es suficiente apreciar el continuo descrédito del Congreso de la República en opinión de los ciudadanos y recordar las vicisitudes del reciente proceso electoral, para que asumamos la tarea de sus reformas.

La siguiente propuesta, preparada por Jaime de Althaus pretende poner en la agenda inmediata una de las reformas pendientes más importantes para mejorar la calidad de nuestra democracia. Ver otras propuestas de reformas en nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI.

La indispensable reforma política que el nuevo Congreso deberá abordar

El nuevo Congreso deberá abordar, como una de sus primeras tareas, la reforma electoral y política indispensable para que no se repitan los problemas que se presentaron en el reciente proceso electoral y, sobre todo, para resolver los problemas de fondo de la democracia peruana: la ausencia de un sistema de partidos, el desequilibrio potencial en las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, y el descrédito del Congreso.

En los dos gráficos que siguen podemos ver la tragedia del sistema de partidos políticos del Perú. En el primero muestra cómo el sistema de partidos colapsó en 1989 y nunca se pudo recomponer:

Y en el siguiente constatamos cómo en cada elección municipal los partidos nacionales ganan cada vez menos alcaldías provinciales, de modo que su presencia en el interior del país es cada vez menor, en provecho de movimientos locales liderados en ocasiones por aventureros políticos que convierten a los gobiernos sub-nacionales en botines políticos. Es la feudalización del país, que tiene que acabar.  

La otra cara de esto es la ruptura de los canales de representación: no hay conexión ni comunicación entre alcaldes o gobernadores regionales que no pertenecen a ningún partido, y los partidos presentes en el Congreso. Y los congresistas representan colectivamente a circunscripciones relativamente grandes, donde nadie sabe quién es realmente su representante: no hay relación entre electores y representantes. La consecuencia es el descrédito total del Congreso.

El problema es que ningún partido político de los que accedió al nuevo Congreso formuló propuesta alguna de reforma política en sus planes de gobierno. Sugerimos, por lo tanto, que se forme una comisión integrada por especialistas para elaborar un proyecto de tales reformas que tome como base la propuesta de reforma institucional elaborada por la Asociación Transparencia[1]. Mientras tanto, nos adelantamos a presentar la nuestra, que creemos recoge un conjunto de medidas orgánicamente pensadas para resolver los tres problemas mencionados.

Reformas electorales para no repetir los problemas que se presentaron en las últimas elecciones generales:

1. Calendario electoral: inscripción de candidatos presidenciales y congresales con más anticipación. Y acortar la segunda vuelta a 4 semanas.

2. Requisitos: disminuir la cantidad de requisitos formales para acreditar democracia interna y reemplazarlos por una fórmula como la que propone Transparencia: que los partidos políticos elijan a sus candidatos mediante elecciones abiertas supervisadas obligatoriamente por los organismos electorales. En esas elecciones podría participar cualquier ciudadano esté o no inscrito en el partido y lo ideal sería que se realizaran simultáneamente.

3. Exclusión de candidatos: derogar la sanción de exclusión para los candidatos que distribuyan dádivas o mantenerla solo para casos muy escandalosos, pero habría que tipificarlos con claridad. Y, tal como propone Transparencia,  prohibir la candidatura de personas que hayan cumplido condenas por terrorismo, narcotráfico, corrupción, delitos contra el Estado, homicidio, secuestro o violación sexual.

Reformas políticas para resolver los desequilibrios potenciales entre Ejecutivo y Legislativo:

1. Creación del Senado. Podría tener 30 miembros y ser elegido en distrito único nacional hasta la creación de regiones propiamente dichas, momento en el que se elegirían por regiones. Su función sería principalmente revisora. Es particularmente importante y necesario aprobarlo en una circunstancia como la actual en la que un partido tiene la mayoría absoluta, pues dos cámaras son una forma de limitar el poder del Congreso. Fuerza Popular podría dar una señal democrática muy positiva si propone auto limitar su poder con el restablecimiento de la bicameralidad. 

2. Elevar a los 2/3 o 3/5 el porcentaje de votos que se requiere para insistir en un proyecto de ley observado por el Ejecutivo, como es en casi todas las democracias presidencialistas. Actualmente es de solo la mitad más uno del número legal de congresistas. Esto, junto con lo anterior, para prevenir el populismo parlamentario.

3. Permitir la candidatura al Congreso del candidato a la presidencia de la República. Esto es muy importante para dos efectos:

a. Que el Congreso se convierta en un verdadero foro político, con la presencia de los líderes partidarios.

b. Que el ex candidato o líder del partido pueda mantener unida a su bancada.

Reformas políticas para revalorizar el Congreso y reconstruir el sistema de partidos

1. Eliminación del voto preferencial y su reemplazo por el distrito electoral uni o binominal para el Congreso o para la Cámara de Diputados. El mejor voto preferencial es el voto por un representante en un distrito electoral pequeño en el que solo se elige a un representante. Esta reforma es fundamental por varias razones:

a. Para que los ciudadanos se sientan representados en el Congreso y la democracia tenga sentido concreto: en un distrito uninominal uno sabe quién es su representante y puede expresarle sus demandas y problemas, y puede fiscalizarlo. Y el representante está obligado a relacionarse con sus electores para representar bien sus intereses si quiere ser reelegido. En cambio, en el sistema plurinominal o proporcional, el congresista representa al partido y no a los electores[2]. Por eso en la última elección para el Congreso el 34% votó en blanco o nulo.

b. Para elegir mejores representantes: en un distrito uninominal no se presentan decenas o cientos de candidatos, como ocurre actualmente, sino solo uno por cada partido que participa. Conforme se reduzca el número partidos, los electores tendrán que escoger entre, digamos, 4, 6 u 8 candidatos. Pueden entonces conocerlos mucho mejor antes de elegir.

c. Para reducir el número de partidos: el distrito uninominal induce a los partidos pequeños a aliarse con otros más grandes a fin de tener chances de ganar en algún distrito. De lo contrario, no ganaría en ninguno. Fomenta, así, la aglutinación partidaria, lo contrario de nuestra actual fragmentación. Apunta al bipartidismo, que es el sistema más eficiente.[3]  

2. Inscripción y vigencia de los partidos políticos. La idea es bajar la valla para la inscripción de los partidos pero subirla para su permanencia.

a. Reducir sustancialmente el número de firmas (no más de 10 mil, por ejemplo) para formar un partido, pero éste queda obligado a presentar candidatos por lo menos al 50% de las regiones y municipalidades provinciales y distritales del país.

b. Subir la valla para las alianzas. El Congreso recientemente la subió un punto por cada partido que se suma a una alianza, pero eso es insuficiente. La propuesta original fue aumentar 2.5% por cada partido adicional.

3. Subir los requisitos para formar y mantener movimientos regionales. Para inscribirse y funcionar, deberán acreditar existencia y presentar candidatos en por lo menos tres regiones.

4. Financiamiento público y privado de los partidos.

El financiamiento público de los partidos debe comenzar a ejecutarse a partir del 2017 tal como lo establece la tercera disposición transitoria de la ley Nº 30414, de modo que debe estar incluido en el proyecto de presupuesto que el Ejecutivo envía al Congreso en agosto del presente año.

En cuanto al financiamiento privado, este tiene un tope anual muy bajo, de 60 UITs, equivalentes a 237 mil soles, lo que obliga a los partidos a buscar formas de disfrazar aportes mayores y favorece la búsqueda y blanqueo de financiamiento ilegal. Si el monto que una persona individual o una empresa formal puede dar es mayor –bastante mayor- entonces será más fácil para los partidos depender de financiamiento privado formal o legal, que del ilegal. Para eso tiene que ser transparente, por supuesto.

Lampadia  

Uno de los temas confrontados en el último debate entre PPK y Keiko Fujimori fue el de seguridad ciudadana. PPK plantea algo fundamental: depurar la Policía. Keiko Fujimori no lo hace -aunque en su plan de gobierno sí lo insinúa- quizá por razones electorales. Ella se ha dedicado a cultivar el voto de los policías. Por eso ha ofrecido restablecer temporalmente el 24 x 24, una anti promesa que esperemos no cumpla.

En realidad, depuración de la Policía y dedicación exclusiva son dos temas que están vinculados. La primera depuración es eliminar la doble dependencia, eliminar el trabajo para un tercero no policial que en ocasiones es una mafia. En Colombia la depuración de la Policía, que se realizó entre 1995 y 2000, alcanzó al 12% de los efectivos. El resultado fue que la aprobación ciudadana de la Policía pasó de un 21% al 72% en diez años. Pero para hacer posible el retiro de ese porcentaje de policías sin que necesariamente se tenga que probar los delitos o faltas que cometieron, porque muchas veces no es posible la probanza, se aprobó una ley que otorgaba discrecionalidad al ministro del Interior para efectuar la poda. En nuestro país se ha venido preparando un proyecto de ley en el ministerio del Interior en ese sentido, que permite separar al personal nocivo por la causal de ‘falta de idoneidad para la función policial’, aunque siempre con una fundamentación, es decir, con un menor grado de discrecionalidad que en la norma colombiana. Esa ley debería ser aprobada en el Congreso que viene y debe gozar de consenso, incluso con el Poder Judicial, para evitar que éste reponga al personal expelido.

Ahora bien, no se trata solo de limpiar la Policía de los malos elementos. Los que queden en ella deben elevar sustancialmente su nivel profesional, que en ocasiones es lamentable. Las 25 pésimas escuelas de policía deben ser fusionadas en no más de 7 (adecuándose a la estructura regional de la PNP), pero dotadas de buenos profesores e instalaciones, hoy deplorables. Esto es, por lo demás, lo que establece el decreto legislativo Nº 1151, ley del Régimen Educativo de la Policía Nacional del Perú, que no se ha cumplido hasta ahora por oposición de los gobiernos regionales.

Y el sistema de ascensos en la Policía debe ser meritocrático, y no sobre la base de relaciones personales y de compadrazgo como es ahora. Esto es lo que establece el Decreto Legislativo Nº 1149, Ley de la Carrera y Situación del Personal de la Policía Nacional del Perú, pero no se cumple. El artículo 36° de la ley establece  la “evaluación de desempeño” con la finalidad de “aportar indicadores objetivos para los procesos de ascensos, asignación de cargo, otorgamiento de incentivos y evaluación para la permanencia en la institución; y garantizar el cumplimiento de las funciones asignadas, mediante indicadores de desempeño”. Han pasado casi 4 años desde que se promulgó esa ley, y aun no se aprueba el reglamento de la “evaluación de desempeño”, de modo que ésta todavía no se aplica ni para los subalternos ni para los oficiales. Ascienden sobre la base de otras consideraciones, no meritocráticas.

Sin embargo, ninguno de los dos candidatos ni sus planes de gobierno hacen referencia a la necesidad de implantar la meritocracia en la Policía. Tampoco en el Ministerio Público y en el Poder Judicial, donde los sistemas de medición de la productividad de fiscales y jueces son todavía muy rudimentarios y no sirven para montar un sistema de evaluación que influya en ascensos o en incentivos o bonos de cualquier tipo. Hay jueces penales que ni siquiera saben tipificar un delito.

En ese sentido, debería acogerse la propuesta de Transparencia según la cual no solo hay que modificar la composición del Consejo Nacional de la Magistratura -reforma constitucional-, sino, además, retirarle la función de ratificar a los magistrados cada 7 años, legislando una carrera fiscal y judicial que rija los ascensos y también el retiro de los magistrados a partir de buenos sistemas de evaluación de desempeño propios. Y el mandato del presidente del Poder Judicial debe extenderse a 4 años para que pueda hacer las reformas. Nadie plantea esto.

Pero el problema no está solo en las calidades internas de cada institución, que requieren una reforma profunda, sino también en la articulación entre ellas, que es muy deficiente. Pues la lucha contra la delincuencia requiere de una coordinación muy afinada. Eso lo planteó Keiko Fujimori en el debate: articular el trabajo de la PNP, el Ministerio Público, el Poder Judicial y el INPE. No entró en el cómo. Pero parte del cómo está mencionado en ambos planes de gobierno: instaurar el ‘expediente digital’ único: un solo expediente, digital, para cada caso, a lo largo de todo el proceso desde que el delincuente es capturado en la Policía, hasta el INPE, pasando por la fiscalía y el Poder Judicial. Ese proyecto costaría alrededor de 300 millones de dólares y debería ser priorizado por el próximo gobierno. Junto con el expediente digital se requiere avanzar en la interoperabilidad de las bases de datos de todas las instituciones vinculadas a la seguridad y la justicia.

La otra parte del cómo es mencionada en el plan de Fuerza Popular: reformar el nuevo código procesal penal para darle algo más de autonomía a los policías a fin de que puedan hacer diligencias e interrogatorios sin tener necesariamente que pedir permiso al fiscal, pero dándole cuenta por supuesto.

Consolidar los juzgados de flagrancia, que han significado un avance revolucionario en la capacidad de hacer justicia y sentenciar en pocos días (y horas inclusive), a fin de disminuir drásticamente la impunidad que es la madre de los altísimos niveles de victimización por delincuencia, es otra tarea prioritaria. Y junto con ella avanzar en lo que hemos llamado la “atención primaria de la justicia penal”, es decir, en la descentralización a los distritos de Lima de jueces, fiscales y carceletas, a fin de aplicar justicia inmediata en la localidad haciendo que sea posible condenar a penas cortas de días, semanas o meses en lugar de liberar delincuentes porque su pena es inferior a los 4 años de cárcel.

Esto, por supuesto, sin dejar de reformar el sistema penitenciario en la línea planteada por ambos candidatos: cárceles factorías para recuperar a los delincuentes primarios e incluso esas cárceles a 4 mil metros para delincuentes peligrosos planteadas por Keiko Fujimori.  

Si todo lo anterior se complementa con una reorganización de la PNP a fin de, por un lado, establecer unidades de investigación las ciudades más afectadas por el crimen organizado y poner en operación el potente equipo de interceptación telefónica adquirido por la DINI,  y, de otro, poner más policías en las calles y desarrollar una policía comunitaria capaz de generar inteligencia comunitaria coordinando con las juntas vecinales, la municipalidad y el serenazgo, habremos completado el cerco institucional necesario para que los delincuentes no se puedan escapar e incluso para que ni siquiera puedan nacer.  

Lampadia

La tragedia de nuestro sistema judicial se traduce en la impunidad que generan los procesos anacrónicos con que funciona,  los vacíos legales, las absurdas fallas de coordinación entre sus estamentos, la saturación de las cárceles y la corrupción.

La necesaria reforma del sistema de justicia es una de las tareas más importantes que debe enfrentarse en los próximos años. Consecuentes con este imperativo nacional, en Lampadia hemos creado una biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI (Sistema Judicial), especializada en el diseño y desarrollo del sistema que necesitamos. El siguiente artículo sobre el caso de la reciente escandalosa liberación de los 5 ‘marcas’, debe servir para analizar sus concomitantes y guiarnos a darle contenido. 

Jaime de Althaus

La liberación de una peligrosa banda de 5 marcas porque la acusación fiscal le llegó al juez 5 minutos después de que se habían cumplido las 24 horas de detención, indignó a la Policía y también a la ciudadanía. No vamos a entrar al rosario de acusaciones mutuas: la Policía le echó la culpa a la fiscal y ésta a la Policía y también al juez. Lo que interesa es analizar si aquí falló el sistema o las personas o si hubo corrupción. Es algo que el Ministerio Público debería investigar y comunicar a la opinión pública.

Mientras tanto podemos adelantar lo siguiente. Lo primero que se puede advertir es que en la era de la tecnología de las comunicaciones, sigamos con procedimientos pretéritos. Cesar Azabache lo dijo en La Hora N: “¿Por qué no pueden coger un teléfono y advertirle al juez que necesitan una orden judicial y pasarle por correo electrónico la información mientras se dirigen al juzgado? Acá todavía siguen con papeles escritos para todo. Cuando interrogan le preguntan al detenido si tiene cicatrices, marcas o señas, y si las tiene hay que describirlas en la declaración: ¿no hay cámaras fotográficas o celulares para tomar fotos?”.

Azabache agrega: “Las cosas están confundidas: en todo el hemisferio cuando un policía detiene a un delincuente, hay un plazo que puede ser de 24 horas para que juez verifique que se trata de la persona indicada, que está bien detenida y que no la están golpeando… Aquí pensamos que además hay que presentar todos los cargos penales en su contra. Entonces el tiempo no alcanza. Por eso, se le pide autorización al juez para mantenerlo detenido a fin de completar la investigación, organizar un caso. Es la llamada convalidación”.

Hay que señalar que en Lima no está vigente aun el nuevo Código Procesal penal (NCPP) que contempla esa posibilidad: pedir 7 días más para preparar el caso antes de llevarlo al juez. Además, lo que ocurre es que los cinco ‘marcas’ fueron capturados en flagrancia, y ni siquiera el NCPP considera la posibilidad de extender a 7 días el plazo de detención de 24 horas, antes de entregar el caso al juez, cuando se trata de flagrancia. Por eso el Fiscal de la Nación, el presidente de la Corte Suprema y el Ministro del Interior decidieron, en la reunión que tuvieron luego de producido este escandaloso hecho, presentar al Congreso dos propuestas legislativas:

a. Modificación de la Ley para que en los casos de flagrancia proceda la convalidación de la detención preliminar hasta por siete días.

b. Modificación del artículo 2, inciso 24, literal f de la Constitución Política del Perú para que el plazo de detención por flagrancia se amplíe de 24 a 48 horas.

Según Azabache, lo segundo no sería necesario si se aprueba lo primero, entendiendo que de lo que se trata con las 24 horas no es de llevarle al juez todo el caso investigado y preparado sino solo lo necesario para que éste verifique que la detención ha sido bien hecha.

Pero lo que llama la atención es que este caso pudo haber sido presentado por la Fiscal no como uno de flagrancia sino de crimen organizado. Pues se trata de una banda. Y si bien el NCPP no está vigente en Lima, sí lo está para los casos de crimen organizado. De modo que la Fiscal hubiese podido pedir incluso 15 días de detención previa para armar bien el caso y presentarlo al juez. Pero no lo hizo. Lo presentó como uno de flagrancia.

Es cierto que los delincuentes fueron capturados cuando estaban a punto de cometer un atraco, es decir, de manera flagrante, pero, según parece, eso no fue fruto de la casualidad sino de un seguimiento que se había hecho durante un mes. En efecto, el director de Defensa Legal de la PNP, Máximo Ramírez, explicó que los criminales fueron capturados tras realizar una labor de inteligencia durante un mes. Y el comandante Flavio Esquivel Villafane, jefe de la Divincri Carabayllo, declaró indignado que al liberarlos “echaron por los suelos el trabajo de investigación policial y el sacrificio de mi personal para que estos delincuentes estén en la calle”.

Entonces no se trataba de un caso de flagrancia sino de seguimiento a una organización criminal, que cabe dentro del supuesto de la ley que adelanta el NCPP en Lima para los casos de crimen organizado. La fiscal pudo pedir 15 días adicionales, más aun si se encontró drogas. Si esto es así y no lo hizo, cabe plantear la hipótesis de que aquí hubo corrupción, sea a nivel de la fiscalía o del juez. O cuando menos supina incompetencia. Eso es lo que hay que investigar. 

Lampadia    

El siguiente artículo de Jaime de Althaus que formará parte de nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI, nos demuestra que la orientación de esta nueva norma va en contra de los intereses nacionales. Como se ha explicado anteriormente, uno de las mayores causas de los crecientes niveles de criminalidad en el Perú, es la impunidad, agravada por la falta de carcelería efectiva por los delitos menores, como producto de la laxa normativa actual.

Pues, por más increíble que pueda parecer, el proyecto del nuevo código amplía los espacios posibles para penas sin carcelería efectiva. Pareciera que el proyecto se ha escrito para ser aplicado en Noruega, donde se están cerrando las cárceles por falta de reos.

En todos los aspectos de la vida del país tenemos normas perniciosas, contradictorias, sobrepuestas y que se exceden largamente en el número de ellas, al mismo tiempo que traen un menor nivel de gobernanza. Es inaceptable que una revisión de un código tan importante sea diseñada para agravar nuestros males institucionales.

El proyecto del nuevo código penal no reduciría la inseguridad ciudadana

La discusión en torno al proyecto del nuevo Código Penal se ha centrado en problemas de inconsistencia y falta de proporcionalidad en la duración de las penas: delitos menos graves tienen penas más altas que otros más graves, y en el tratamiento benevolente a ciertas formas de discriminación, etc. Pero hay un aspecto aún más importante y en el que este proyecto retrocede reduciendo la posibilidad de dar una respuesta eficaz al problema de la inseguridad ciudadana, específicamente a la altísima tasa de victimización por delincuencia que nos asola, que es la más alta en América.

Hemos sostenido que la causa principal de tan alta tasa delincuencial radica en la impunidad: los delincuentes no son atrapados o si lo son, con frecuencia no se les castiga si el delito que han cometido tiene una pena de cuatro años o menos pues el juez tiene la facultad de suspender la ejecución de ese rango de penas, y eso es lo que hace. Pero lo que se ha olvidado es que según el artículo 29 del código penal, el juez tiene la facultad de aplicar penas privativas de la libertad efectivas de dos días o más. No lo hace porque no hay centros de detención locales o municipales donde los reos puedan cumplir penas cortas, y no tiene sentido enviar a Lurigancho a un sentenciado por una semana o un mes o tres meses.

Entonces lo que hemos propuesto es que las municipalidades construyan pequeñas carceletas para esa clase de delitos y que –en Lima- la justicia penal se descentralice a los distritos. Es decir, que en cada distrito haya cuando menos un juez, un fiscal y una pequeña carceleta, para hacer posible el castigo efectivo de los delitos menores, que son los que en mayor cantidad afectan a la población, y suprimir entonces la impunidad, que es la madre de la delincuencia. Sin impunidad, la tasa de victimización se encogería sensiblemente.  Esta es la solución que demandan, de otro lado, los juzgados de flagrancia para que se vuelvan realmente efectivos. Sin ella, caen en lo mismo: no pueden condenar a pena efectiva.

Pues bien, ocurre que el proyecto del código penal anula la posibilidad de condenar a penas privativas de la libertad cortas. Según el artículo 31.2 del proyecto “la pena privativa de la libertad tiene una duración mínima de dos años”, ya no de dos días. Increíble. No solo eso: el artículo  72 del proyecto de nuevo código penal establece que el juez puede suspender la ejecución de la pena siempre que “la condena se refiera a pena privativa de la libertad no mayor de 5 años”. Es decir, sube de 4 a 5 años la pena cuya ejecución puede ser suspendida. Con lo que la esperanza de reducir la impunidad se aleja aun más.  

Al mismo tiempo, sin embargo, el proyecto sube las penas a varios delitos  cuando de nada sirve subir las penas si estas no se ejecutan o si en la base de la pirámide delictiva lo que reina es la impunidad total y, por lo tanto, la ley de la selva. Lampadia

El siguiente informe sobre la seguridad ciudadana (parte 3) escrito por Jaime de Althaus para nuestra biblioteca virtual: Estado del Siglo XXI, describe la gestación de la Policía Comunitaria y la multiplicación de las Juntas Vecinales como un proceso que ha permitido un gran avance en la mejora de la seguridad.

El caso más emblemático de este desarrollo es el de El Agustino y La Victoria, donde se han logrado resultados muy aleccionadores. El concepto principal de esta estrategia es abrir espacios de colaboración con la población y las demás instituciones que se vinculan con el tema. Justamente lo contrario de lo que hemos venido haciendo desde la amenaza terrorista que generó el levantamiento de vallas de desconfianza entre todos los agentes públicos y sociales.

Policía Comunitaria y Juntas Vecinales

– El Caso de El Agustino y La Victoria

El mecanismo clave para la consecución de la seguridad ciudadana es la integración de la policía con la comunidad. Es lo que se llama “policía comunitaria” o policía de proximidad. Esto comienza, ya lo hemos dicho, con la relación entre las comisarías y las municipalidades en los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana (CODISEC) liderados por el alcalde. Allí se aprueba el plan distrital o provincial de seguridad ciudadana, y se le hace un seguimiento semanal con la ayuda de un mapa del delito, según lo establecido en el reglamento de la ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Pero, como hemos visto, si bien el 100% de las municipalidades han instalado sus CODISEC y han aprobado dicho planes, son muy pocos los que se reúnen semanalmente. En Lima solo lo hace la municipalidad de Miraflores, con resultados excelentes. Ver: Los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana.

Los CODISEC son los puntos de partida para la coordinación de la policía con las entidades u organizaciones representadas en él. Pero la policía comunitaria va más allá: supone una actitud proactiva del Comisario y los policías de la Comisaría buscando alianzas con todas las organizaciones y entidades significativas que haya en su jurisdicción: con las juntas vecinales, los clubes deportivos y culturales, los comedores populares, los mototaxistas, las iglesias, etc., con la población misma. Y con Ministerios, instituciones públicas y empresas. Alianzas para prevenir el delito recuperando espacios públicos y realizando actividades que fortalezcan el tejido social: también para alertar acerca personas sospechosas o de hechos cometidos, y para generar una ‘inteligencia comunitaria’ que permita planificar intervenciones eficaces. Una policía comunicada y amiga de la gente dispone de toda la información necesaria para prevenir y atacar el crimen y promueve la solidaridad para resolver problemas comunes.

En las últimas décadas, desde el terrorismo, la policía no ha sido muy afecta a estas prácticas. Recientemente, sin  embargo, con las nuevas consignas, el liderazgo de un jefe policial y su equipo hizo posible el desarrollo de una experiencia de policía comunitaria en los distritos de La Victoria y El Agustino que resultó muy exitosa al punto que ganó el 2015 el premio de buenas prácticas otorgado por Ciudadanos al Día.

Esto comenzó el 2014, con un proyecto piloto en Cerro el Pino, dirigido por el  Coronel José Díaz Guevara, actualmente Director Nacional de Prevención y Programas Especiales de Seguridad Ciudadana. Esta fue la base para dar el salto al conjunto de los distritos de El Agustino y La Victoria el 2014. Para ello, en enero del 2015 el Coronel Díaz Guevara fue nombrado jefe de la División Territorial Centro 2 (DIPTER 2), que incluye precisamente a esos distritos y que tiene bajo su mando a 8 comisarías. Díaz Guevara era el Comisario Mayor, o comisario de comisarios.

La situación en Cerro el Pino, San Pedro, San Cosme, El Porvenir y Renovación se había degradado a niveles infrahumanos. Según el Coronel Díaz Guevara, de cada diez pobladores, ocho habían sido víctimas de un acto delincuencial. Había bandas armadas, homicidios, familias expendedoras de estupefacientes, extorsión, violaciones sexuales, hurtos a domicilio, delincuencia juvenil, prostitución, violencia familiar, jóvenes pandilleros y niños desertores del colegio.

Inteligencia comunitaria: los tukuyrikuy

Su primera labor fue el empadronamiento casa por casa para conversar con la población, empezar a ganarse su confianza y detectar de paso casos de violencia familiar. A partir de allí comenzó a organizar, por un lado, las juntas vecinales, capacitándolas, y, por otro, paralelamente, la “red de cooperantes”, integrada por mototaxistas, chocolateros, canillitas, etc. Formaron 74 juntas vecinales en Cerro El Pino y alrededor de 229 en total incluyendo San Pedro, San Cosme, El Porvenir y Renovación.

Cada Junta está formada por 10 personas y su labor principal consiste en vigilar su zona y pasar la voz a la policía de cualquier acto cometido o sospechoso: “son los tukuyricuy de la policía”, indica. “Nos informan donde hay drogas, por ejemplo. Cumplen una función de prevención e inteligencia, lo que llamamos ‘inteligencia comunitaria’. Es la mejor información posible”, explica el Coronel Díaz Guevara. Incluso llaman al comisario a cualquier hora de la madrugada e inmediatamente éste envía un patrullero si es el caso. La policía, al responder de manera inmediata, va recuperando la confianza de la población. Confianza que se consolida cuando el Coronel o los comisarios participan en caminatas con las juntas los fines de semana, a modo de expansión deportiva. Las “redes de cooperantes”, de otro lado, sirven para alertar acerca de personas sospechosas o de actos cometidos.

De otro lado, junto con las municipalidades se controló el expendio de bebidas alcohólicas: muchos bares que eran nido de delincuentes fueron cerrados, se prohibieron las fiestas en la vía pública sean patronales o no y cadetes de la policía pintaron las casas. Se crearon puestos policiales de auxilio rápido con personal motorizado y vigilancia policial las 24 horas del día.

Recuperación de espacios públicos

Pero allí no quedó todo. El Coronel Díaz formó un pequeño grupo voluntario de profesionales civiles, a quienes conoció en el CAEN, y a los cuales luego se sumaron otros, para diseñar y ejecutar mediante donaciones, sin costo para el Estado, pequeñas obras que permitieron recuperar espacios públicos en los distintos cerros y zonas degradadas de ambos distritos. Así, se recuperaron espacios públicos en los Cerros San Pedro y San Cosme y en las Avenidas El Porvenir, Renovación/Huascarán, Grau/Aviación y en el Damero de Gamarra A y B. Lo que hicieron fue poner policías en esas zonas y ejecutar obras tales como losas deportivas, recuperación de áreas verdes, locales comunales y pintado de casas, por ejemplo. En la ejecución de esas obras participó la comunidad y también los propios policías e incluso generales invitados, “que se sumaron como peones a los trabajos”.

Alianzas con ministerios y universidades

Además, se estableció alianzas con ministerios y universidades “para darle futuro a los jóvenes”. El Ministerio de Trabajo fue reclutado para aplicar el programa “jóvenes productivos” que otorgó becas para 19 jóvenes a fin de que siguieran una carrera técnica de jóvenes emprendedores en la Universidad de San Marcos, contratada para ese fin por el Ministerio. De los 19 jóvenes, 11 terminaron y 3 sacaron los primeros puestos. A ellos la Universidad les dió un capital semilla de 2,500 soles. La Universidad de las Américas, por su parte, fue reclutada para dar clases de computación a las que acuden, por ejemplo, abuelos y nietos juntos. La Universidad Privada del Norte ofrece cursos en formación de pequeñas empresas, tratamiento de alimentos, etc.

Con el ministerio de Salud realizan acciones cívicas periódicamente, en las que el ministerio aporta médicos, enfermeras y medicinas. El Ministerio de Educación organiza  programas especiales tales como policía escolar, brigadas de autoprotección con padres y profesores para que no se venda drogas a la salida de los colegios, clubes de menores (deportivos) y campeonatos. El Instituto Peruano del Deporte, por su lado, lleva a cabo el programa “Tu otra Mitad”, que capacita en deportes a través de la web, “pero desarrollan las horas prácticas con nuestros menores: les damos certificación de prácticas a cambio de que capaciten a nuestros menores”, explica el Coronel Díaz Guevara.  

Integración con las municipalidades y los CODISEC

Por supuesto, trabajan con los alcaldes. “Somos amigos”, dice el Coronel. Los comisarios forman parte de los Comités de Seguridad Ciudadana (CODISEC), como debe ser. Los CODISEC de El Agustino y La Victoria sesionan una vez al mes, pero los comisarios se reúnen con los gerentes de seguridad ciudadana respectivos semanalmente. El gerente de Seguridad Ciudadana de El Agustino era un coronel en retiro de la PNP, lo que facilitaba la coordinación. Este CODISEC tiene un mapa del delito integrado, que es actualizado cada mes.

“El 2014 el CODISEC de El Agustino no tenía fondos, pero planificó para adquirir con el presupuesto del año siguiente alarmas inteligentes, cámaras de video vigilancia, 10 camionetas, sirenas así como chalecos y megáfonos para equipar a las Juntas Vecinales. Se compraron unas 20 alarmas inteligentes: los miembros de las juntas vecinales presionan un  número en su celular y activan la alarma. Con el mismo teléfono pueden hablar a través del magáfono que tiene la alarma”, narra el Coronel Díaz Guevara.

Recientemente la DIPTER ha conseguido que la empresa Jaitera les regale un ‘video wall’ para las Juntas Vecinales, que es una pantalla grande con mapa para ver donde están los patrulleros y serenos dotados de GPS. Y le han pedido a mil teléfonos a Telefónica para las Juntas a nivel nacional.

El alcalde del distrito de La Victoria realiza audiencias públicas todos los jueves a 5.30 de la mañana. “Los comisarios no querían ir por temor a recibir ‘palo’ de la gente. Entonces les dije por eso mismo debemos ir, para atender los reclamos y quejas de los vecinos. Y empezamos a resolver sus problemas. Ahora la relación con la población ha mejorado mucho”.

Otra decisión fue que los 8 comisarios de ambos distritos participaran juntos en las intervenciones. “Es una manera de asegurar que no haya malos manejos”, explicó.

Acciones y resultados

Según Díaz Guevara, con todas estas medidas las denuncias han bajado en un 80% según las estadísticas de la SIDPOL. Los delincuentes se fueron. Los resultados se pueden observar en los siguientes cuadros:

Generalizar la policía comunitaria a nivel nacional

Ahora el Coronel Díaz Guevara y su pequeño equipo han sido promovidos a una función normativa en la Dirección Nacional de Prevención y Programas Especiales de Seguridad Ciudadana. Su tarea es sistematizar y generalizar el piloto desarrollado en estos dos distritos. Aún son pocos los policías comunitarios pero, según él, hay ya una tendencia hacia la policía comunitaria en la PNP. Para acelerarla, se estaba organizando una reunión con 180 comisarios de Lima, gerentes de seguridad ciudadana y presidentes de Juntas Vecinales. La idea era replicar estas reuniones a nivel nacional. De hecho, el Coronel Díaz Guevara y su equipo habían empezado a viajar al interior para dar charlas explicativas, y el 2016 el piloto antes reseñado se replicaba en profundidad en tres DIPTER: Sur 2 (Lurín, Pachácamac, Villamaría del Triunfo y las playas), DIPTER Este 2, (Ate, Manchay, Cieneguilla), y Este 1 (San Juan de Lurigancho). La idea era incluso comenzar a hacer operativos dentro del nuevo esquema en esas DIPTER.

Esto forma parte de una política orientada a que los comisarios coordinen con los alcaldes. “Comisario que no trabaje con el alcalde, es cambiado de colocación. Ya se dio esa disposición. Se les ha dicho a los alcaldes que pueden pedir cambio del comisario si no cumple con coordinar, con informar y trabajar conjuntamente”, nos reveló el general Villar, Director General de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior.

Las juntas vecinales a nivel nacional

En el país hay una base para avanzar rápidamente hacia una policía comunitaria.  Son las Juntas Vecinales. El artículo 41 del reglamento de la Ley de Seguridad ciudadana le ordena a la Dirección Ejecutiva de Seguridad Ciudadana de la Policía nacional llevar el Registro Nacional de las Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana. Estas deben ser  promovidas por las Oficinas de Participación Ciudadana (OPC) de las Comisarías. El artículo establece que “El Comisario, como máxima autoridad policial en su jurisdicción, deberá determinar y mantener actualizada la información sobre las zonas, sectores, barrios y poblaciones que constituirán el territorio jurisdiccional de las respectivas Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana promovidas por la Policía Nacional del Perú. En ese propósito, el Comisario sostendrá reuniones periódicas con el Alcalde de su jurisdicción”.

El número de Juntas Vecinales va en aumento a nivel nacional, lo que significa que la PNP ha empezado a tomar en serio este trabajo. En efecto, según información de la Dirección Ejecutiva de Seguridad Ciudadana de la Policía, durante el año 2014 existieron 8,138 Juntas Vecinales, con 102,315. El  2015 el número de Juntas vecinales había subido a 8,593, con 120,289 integrantes. Y a marzo del 2016 había ya 9,784 Juntas, integradas por 133,390 personas. Esta Dirección ha elaborado, además, un Manual de Organización de Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana promovidas por la PNP. “Asimismo, actualmente se tiene un Coordinador Nacional de Juntas Vecinales, cargo que ostenta el Sr. Manuel Ugarte Chirinos”, informa.

Lampadia

Entrevistas

Coronel José Díaz Guevara, director nacional de prevención y programas especiales de seguridad ciudadana

Gral ® Villar Amiel, Roberto, Director General de la Dirección General de Seguridad Ciudadana,l Ministerio del Interior

Bibliografía

Díaz Guevara, José: “Integrados nos Protegemos y Crecemos PNP y Comunidad, Premio a las Buenas Prácticas de Gestión Pública 2015”, PPT

Dirección Ejecutiva de Seguridad Ciudadana de la PNP: “Informe sobre absolución de preguntas formuladas por el periodista Jaime de Althaus”

Decreto Supremo Nº 011-2014-IN que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINACEC)

¿Alcanzarán las reformas propuestas en los planes para superar las metas señaladas en el MMM?

Jaime de Althaus

Lampadia

Hay un cierto contraste entre el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) recientemente publicado por el MEF, y los planes de gobierno de Peruanos Por el Kambio (PPK) y Fuerza Popular (FP). En términos generales, el MMM advierte más riesgos en la economía global que dichos planes y es más conservador. Considera una tasa de crecimiento de mediano plazo de 4% a partir del 2018, mientras que PPK la pone en 5%. Postula un déficit fiscal de 1.8% del PBI el 2017 y 1.3% el 2018, mientras que el plan de PPK proyecta una déficit fiscal de 3% del PBI hasta el 2019.

El MMM plantea reducir el déficit fiscal sin afectar la inversión pública, lo que supondría aumentar la recaudación y reducir gasto no prioritario a fin de no reducir el gasto corriente necesario, que más bien tendría la presión de aumento que vendrá del avance de la reforma magisterial y de la del Servicio Civil. De otro lado, el MMM no incluye un incremento del endeudamiento externo ni tampoco una mayor utilización del Fondo de Estabilización Fiscal, como sí lo plantea el Plan de Fuerza Popular. Menos aún aconseja reducir tasas impositivas (PPK) sino más bien incrementar la eficiencia de la fiscalización tributaria a fin de reducir los niveles de evasión que aún son altos “y combatir la evasión de corporaciones internacionales que transfieren recursos hacia países de baja fiscalización”.

La pregunta que debemos hacernos es hasta qué punto ambos planes de gobierno están incluyendo las reformas y políticas necesarias para conseguir un crecimiento de mediano plazo superior al 4% así como una recaudación fiscal y una reducción de gasto no prioritario que permita financiar a la vez el desarrollo de la infraestructura y la consolidación de reformas que requieren aumento del gasto corriente (servicio civil, magisterial, Policía, Judicial). La necesidad de reformas profundas es tanto más necesaria cuanto existe el riesgo de que el entorno económico mundial se agrave si se desatan problemas financieros contenidos y la China crece menos aún de lo esperado, que ya es menor al 6%.

El examen de ambos planes permite encontrar coincidencias en torno a las siguientes reformas y políticas:

1. Eliminación drástica de trámites, requisitos y exigencias en todos los sectores, para impulsar inversión privada y destrabar proyectos de infraestructura.

2. Gobierno electrónico, digitalización del Estado, plataforma de interoperabilidad, integración de las bases de datos.

3. Profundizar la reforma del Servicio Civil y gestión por resultados en todos los niveles.

4. Afianzar la carrera magisterial meritocrática y mejorar los aprendizajes usando tecnologías de la información y pedagogía constructiva.

5. Reforma de la inversión pública:

• PPK: Nueva Proinversión que verá toda la obra pública y público-privada. Tendrá el banco de preproyectos de inversión y realizará los estudios de cada preproyecto. Tendrá un presupuesto quinquenal de preproyectos y priorizará los proyectos de inversión en base a una evaluación económica y social de los beneficios y contará con un sistema de monitoreo. Tendrá oficinas en todos los Gobiernos Regionales y locales.
• Fuerza Popular: Creación de un Sistema Integrado de Planeación de Políticas Públicas, que comprenderá funciones de planeación de la implementación de políticas y de inversión, así como de coordinación de dicha implementación entre niveles de gobierno. Tendrá Unidades de Gestión de Servicios y Procesos (UGSP) que tendrán a su cargo la identificación de las prioridades del Estado relacionadas con los servicios así como con la adecuada operación de los procesos de inversión pública.
• Ambos plantean impulsar y simplificar las APPs.

6. Descentralización: Fortalecimiento del control y de la capacidad del gobierno central para reformar y monitorear  los servicios y entregar recursos a cambio de resultados.

• Ambos plantean la reforma de la Contraloría (todos los auditores pasan a la Contraloría; fiscalizar resultados y dolo antes que cumplimiento de normas).
• PPK: la creación del Ministerio de Apoyo a las Regiones (MAR) y la  descentralización de Proinversión.
• FP:  Unidades de Gestión de Servicios y Procesos (UGSP) para acordar metas, reformar y garantizar los servicios de educación, salud, agua y saneamiento y la inversión pública.
  • Transferencias a gobiernos sub nacionales condicionadas a la reducción de brechas.

Pero ninguno de los dos planes plantea que el gobierno central pueda intervenir o sustituirse temporalmente en casos de falencia de algún servicio, ni tampoco una redistribución de funciones y competencias ni un proceso de recertificación de capacidades.

7. Formalización:

• Régimen especial temporal con tasas menores para mypes:
  • PPK: 10% del Impuesto a la Renta por 10 años, o Impuesto 2,5% de las ventas, a empresas que facturen hasta 2,300 UIT.
  • FP: Tributación cero durante los dos primeros años para las nuevas MYPES, y luego tarifa  progresiva.
• IGV:
  • PPK: Reducción del IGV hasta el 15%.
  • FP: Pagar IGV cuando se reciban los ingresos, etc.
• Incentivos a empresas que contraten jóvenes.
• PPK: ¿Seguro  de desempleo en lugar de CTS (2.5% del sueldo) y reducir el sobrecosto de los beneficios laborales en 10 puntos (PPK)?
• Reforma de la SUNAT (reorganizar, facilitar)
• Titular comunidades campesinas y nativas
• Formalización de la minería informal:
  • PPK: Nuevo Banco de Fomento Minero que adquirirá producto de los mineros
  • FP: Legislación diferenciada por  costa, sierra y selva, valla más baja. Pero se acaba de anunciar un acuerdo que despenaliza la minería ilegal.

No obstante, ninguno de los dos planes plantea flexibilizar la legislación laboral, sino fortalecer Consejo Nacional de Trabajo para lograr consensos que permitan quizá flexibilizar. Tampoco queda claro cómo sería una reforma integral de sistema de pensiones luego de la aprobación de las ley que permite retirar el 95.5% del fondo acumulado en la AFP al momento de jubilarse. 

8. Coincidencias en políticas productivas:

• “Adelanto social” en minería.
• Masificación del gas, petroquímica y modernización de PetroPerú.
• Extender Sierra Productiva (FP) o Haku Wiñay (PPK) a toda la sierra rural.
• Profundizar la diversificación productiva.
• Impulsar la investigación, ciencia y tecnología.
• Multiplicar el turismo.
• Plantaciones forestales en sierra y selva: 1 millón de has.
• Ley fomento de acuicultura (solo FP).

9. Políticas de reactivación:

• Impulso fiscal: (déficit 3%, utilización del FEF). Estas propuestas no están contempladas en el Marco Macroeconómico Multianual.
• Impulso tributario: (solo PPK). Propone reducir el IGV 3 puntos, incluir toda la inversión como gasto a fin de reducir el impuesto a la renta y mantener la reducción al impuesto a  la renta dictada por este gobierno. Fuerza Popular plantea derogar esa reducción.  

En conclusión, sea quien fuera que llegue a la presidencia, aplicará –si cumple su plan de gobierno- un conjunto de reformas que ayudarán a reanimar la inversión, mejorar la productividad de la economía y subir la tasa de crecimiento potencial. Sin embargo, hay dos temas clave en los que las propuestas son deficitarias: la reforma de la descentralización y la reforma laboral. Sin eso, será difícil mejorar apreciablemente la capacidad de gestión y calidad del gasto público y formalizar la economía y el trabajo a fin de multiplicar la inversión y aumentar la recaudación. Además, los planes entrañan un incremento significativo del gasto en nuevos programas propuestos, pero no se indica qué gastos o programas se reducirían para hacer eso posible, aunque sí se propone una nueva institucionalidad planificadora y priorizadora.

Lampadia

Jaime de Althaus

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La última encuesta de Ipsos indaga acerca de qué es lo que la gente quiere decir cuando pide cambios al modelo económico, y las respuestas son muy reveladoras. En primer lugar constata que el el 56% quiere cambios moderados y el 33% cambios radicales. Pero, ¿qué cambios? 59% desea que mejoren los servicios de educación, 55% que se combata la delincuencia con más efectividad, 48% que haya más eficacia en combatir la corrupción, 38% que mejore la salud… Sólo el 11% quiere que se estaticen empresas que ahora son privadas, 16% que se nacionalicen empresas extranjeras y 30% que se controlen los precios de los productos básicos.  

Es decir, que los cambios que los peruanos quieren en el modelo económico no se refieren al modelo económico en realidad, sino al Estado, a la ineficiencia de los servicios públicos y a la corrupción. La gente está pidiendo un Estado más eficiente y menos corrupto. Mejores servicios públicos. Esa deberá ser la gran tarea del próximo gobierno: la reforma del Estado y de la descentralización, porque la mayor parte de esos servicios son brindados directamente por los gobiernos regionales.

Quizá eso explique en parte la paradoja que advierte Richard Webb en El Comercio (25-4-16), cuando observa que los distritos en los que nació y combatió Túpac Amaru (Túpac Amaru y Sangarara), las opciones radicales de Verónika Mendoza y Gregorio Santos sumaron 86% y 71% de los votos emitidos respectivamente, pese a que esos distritos han mejorado notablemente su nivel económico en los últimos 20 años: los agricultores que usan tractor aumentaron de 4% a 33% entre 1994 y el 2012 en Túpac Amaru, y de 23% a 87% en Sangarará y la proporción con riego tecnificado pasó de 2% a 63% en Túpac Amaru y de 23% a 87% en Sangarará.

Se pensaría entonces que lo que está fallando es el Estado, siguiendo con lo que señala la encuesta de Ipsos. Es decir, hay desarrollo económico pero los servicios estatales son ineficientes y corruptos. Algo de esto argumenta también Luis Carranza (El Comercio 26-04-16), cuando recuerda que la presión de los Incas y de los españoles se concentró en el sur depredando el capital social y engendrando, así, una muy alta desconfianza que solo se resolvería con “una verdadera integración: infraestructura, generación de oportunidades de ingresos y un Estado que sea eficiente en entregar bienes y servicios públicos de calidad en educación, salud y seguridad”. 

Pero, según Webb, los hogares con agua en la vivienda en esos dos distritos aumentaron de 15% a 73% entre 1993 y el 2007, y los que cuentan con desagüe de 1% a 30%. Ambos pueblos tienen hoy posta médica, el de Túpac Amaru con dos médicos, enfermera, obstetra, técnico y una ambulancia. Además, la nueva carretera asfaltada facilita la llegada rápida a otros centros y los caminos mejorados e inversiones en riego han favorecido el negocio de los cuyes, que se exportan diariamente a las ciudades cercanas.

Tampoco funcionaría, entonces, la tesis de Carranza. Agrega Webb: “Túpac Amaru y Sangarará están lejos de ser los distritos más olvidados. El más pobre en el 2012 fue Curgos, en La Libertad, donde 68% de la población votó a favor de Keiko. En un ránking anterior el más pobre fue Quillo en Áncash, donde también se favoreció a Keiko con 66%. Todo indica que el radicalismo electoral no tiene una explicación simple.

Habría que ver, sin embargo, cómo funcionan la policía y el Poder Judicial en la zona, y verificar los niveles de corrupción en los gobiernos locales de esos dos distritos cuzqueños. De hecho, en la región Cusco fueron escandalosos, al punto que casi todos los ex presidentes regionales terminaron presos. La enorme mayor cantidad de recursos derivados del canon del gas y las transferencias de Lima, convirtieron al gobierno regional del Cusco y a varias municipalidades en botines presupuestales.

Por último, una hipótesis que habría que explorar es la de una mayor prédica política e ideológica radical en esas zonas desde los años 60, mezclada con el sentimiento cusqueño de gran civilización conquistada y aplastada por los españoles y luego por Lima. 

En febrero pasado publicamos en Lampadia ‘Fundamentos de una democracia efectiva’, comentando la republicación de The Economist de un ensayo de Karl Popper de 1988: ‘Karl Popper sobre la democracia’, en el que entre otras cosas abogaba por el bipartidismo.

Los peruanos deberemos abordar un profundo debate sobre cómo reformar nuestra institucionalidad política que evidentemente ha hecho agua durante el último proceso electoral. Las reformas planteadas por la sociedad con anticipación a las elecciones, no se vieron o se normaron tarde y mal en el Congreso.

Tal como comenta Jaime de Althaus en el siguiente artículo sobre las reformas chilenas, nuestros vecinos estarían regresionando a instituciones que Popper considera inadecuadas para el desarrollo de una democracia sana. 

Con el apoyo de Jaime de Althaus, luego de instalado el nuevo gobierno, insistiremos en fomentar la discusión de los aportes más valiosos para las reformas que deberemos afrontar y seguiremos alimentando nuestra biblioteca virtual:  Estado del Siglo XXI. Adelantándonos a esa línea de acción, queremos recordar algunos de los consejos de Popper para juzgar la reforma chilena en un contexto adecuado.

Las ideas fuerza más importantes de Popper son:

• Gobiernan los gobernantes y desafortunadamente los burócratas, nuestros servidores civiles o nuestros ‘amos inciviles’, como los llamaba Winston Churchill, a quienes es difícil, si no imposible, hacer responsables de sus actos.
• La representación proporcional abre una brecha entre los intereses de los ciudadanos y los de los parlamentarios que responden a los partidos que representan, antes que a la gente.
• Cada distrito electoral debe tener su representante directo y ser responsable de sus actos ante su base electoral.
• La representación proporcional lleva a la multiplicación del número de partidos y, así, los gobiernos de coaliciones se hacen inevitables.
• Un gobierno de coalición implica que los partidos pequeños ejerzan una influencia  desproporcionadamente grande y con frecuencia decisiva. Significa la dilución de las responsabilidades.
• Por lo tanto, se pierde la fuerza redentora del “día de elecciones como el Día del Juicio [político]”.
• Popper defiende el bipartidismo como un sistema que impulsa, de mejor manera, un proceso continuo de autocrítica. Dice que hay que luchar por el bipartidismo. “En la práctica, el bipartidismo promueve partidos más sensitivos, constantemente alertas y flexibles que el multipartidismo”.  

¿La política chilena se peruaniza?

Jaime de Althaus, para Lampadia

Como sabemos, una de las fortalezas de la democracia chilena ha sido un sistema de partidos basado en dos grandes alianzas estables, una de centroizquierda integrada por los partidos que se enfrentaron a Pinochet en el referéndum constitucional de 1988, y que luego gobernó Chile durante 20 años, hasta el 2010, donde destacaban principalmente la Democracia Cristiana y el partido Socialista; y la otra conformada por los dos partidos de derecha o centro derecha: Renovación Nacional y la Unión Demócrata Independiente (UDI), heredera esta última de Pinochet, y que gobernó entre 2010 y 2014. En suma, una suerte de bipartidismo, la envidia de muchos países latinoamericanos.

Cuando parecía que comenzaba a instalarse un juego de alternancias entre estas dos agrupaciones, he aquí que la presidenta Bachelet plantea y logra aprobar una modificación constitucional para cambiar el sistema electoral binominal por uno plurinominal. Al parecer, las movilizaciones estudiantiles de los últimos años contra el sistema educativo, que remecieron a la clase política chilena, le hizo pensar que el sistema bipartidista era demasiado rígido y se requería abrirlo para que pudieran participaran otras agrupaciones (esto pese a que el Partido Comunista, que estaba fuera de la Concertación y que por eso no alcanzaba participación, se incorporó a ésta –que pasó a llamarse “Nueva Mayoría”- en la última elección, en la que ganó Bachelet).

En ese sentido, en la medida en que el sistema binominal –donde se elegía a dos diputados por circunscripción- tendía a excluir a terceras agrupaciones pequeñas pues era muy difícil que un partido chico lograra ganar en distritos electorales en los que solo se elige a dos representantes, no se les ocurrió mejor idea a los reformadores chilenos que reducir el número de circunscripciones de 60 a 28 y crear así distritos electorales más grandes en los que se elige de 3 hasta 8 diputados. Y elegir, a su vez, entre 2 y 5 senadores en cada una de las 15 regiones del país. Es decir, un sistema parecido al peruano, con la diferencia de que en Chile hay Senado y Santiago está dividido en distritos que tienen entre 7 y 8 representantes.

Inconcebiblemente, los chilenos están cansados del bipartidismo y quieren ir al multipartidismo. Les aburre la gobernabilidad. Quieren un poco mas de sorpresa y emoción, a la peruana.

En esa misma línea acaban de aprobar una nueva ley de partidos que facilita la inscripción de nuevas organizaciones partidarias, pues reduce el porcentaje de electores para formar una colectividad de un 0,5% al 0,25% del total (comparémoslo con el 5% peruano), pero establece al mismo tiempo una valla del 5% -como en el Perú- para acceder al congreso y mantener la inscripción partidaria. También se establece que el órgano electoral participa como “ministro de fe” en las elecciones internas de los partidos, con el fin de garantizar procesos que den cuenta de la voluntad real de sus afiliados.

De modo que es más fácil formar partidos pero hay que demostrar funcionamiento, democracia interna y votación congresal de 5% para que subsistan. Esto es algo que se ha propuesto también para el Perú: facilidad de entrada pero dificultad de permanencia. Así debería ser. Nuestros legisladores, en cambio, han hecho lo contrario: subieron el porcentaje de firmas para inscribir un partido del 4% al 5% de los electores. Y permitieron que el candidato presidencial pueda renunciar hasta un día antes de la elección para no perder la inscripción de su partido. Todo al revés.

La otra novedad de la nueva ley chilena es que incrementa el financiamiento público a los partidos de manera apreciable y disminuye el límite para los aportes privados, que ahora solo pueden ser de personas naturales y ya no jurídicas. Y la publicidad solo se puede poner en determinados lugares señalados. La idea es que el poder económico influya lo menos posible en las elecciones y que todos los partidos tengan un piso financiero similar. Esto, por supuesto, también será un incentivo para formar partidos.

Lo más probable es que en unos diez o veinte años el bipartidismo en el país austral habrá sido cosa del pasado, y si la política chilena no se llega a peruanizar del todo, ello se habrá debido a las otras normas recientemente aprobadas que parecen asegurar un mínimo de funcionamiento partidario real. Veremos. 

Lampadia